Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 16 - Centovalli

Incarti

n.

90.2010.128 (R16)

90.2021.17

Lugano

16

luglio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'

RI 1

patrocinato da: PR 1

contro

il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui

il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei

paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);

evasione

parziale:

regione 16, Centovalli;

ritenuto, in

fatto

A.

a. Con messaggio del 26

maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al

Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e

impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda

di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;

approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e

oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la

protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di

mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi

costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il

PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali

(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di

loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti

protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le

possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti

nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili

(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha

proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.

b. Il 27 aprile

2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il

suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime

transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un

rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un

accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato

rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere

concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione

attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo

a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo

stanziamento di un credito per il suo finanziamento.

c. Nella seduta

dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174

seg.).

d. Il piano è stato

pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di

tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,

pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.

B.

a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è

insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.

Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per

proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un

ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale

l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento

del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo

modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che

sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non

terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona

edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver

adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito

dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto

l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del

loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI

1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.

Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come

strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni

- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero

di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari

che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non

quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono

formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono

essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la

qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame

di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle

aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse,

ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di

disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti

costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale

degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura

diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.

b. Il 6 dicembre

2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la

causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.

C. Il PUC-PEIP è stato

contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti

pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.

D. a. Nella seduta del 28

giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e

stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del

paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il

messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente

dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto

del cambiamento di destinazione dei rustici.

b. Contro la modifica

del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati

da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati

giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare

anche a queste procedure.

E. a. Il 21 novembre 2012

RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il

ritiro parziale del ricorso.

b. In occasione

dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la

procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:

1. quali domande ricorsuali vengono

mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno

brevemente, i motivi;

2. per le domande mantenute che

concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli

accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso

(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al

ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i

motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali

paesaggi;

3. l'elenco dei Comuni i cui territori

sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.

F.

Il 24 luglio 2013 RI 1 ha

comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato

a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La

domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del

piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi

comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte

le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano

direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui

figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il

ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio

della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente

possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19

incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un

esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),

sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta

l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP (zone viola). RI 1 ha quindi

sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km2 dei

642.5 km2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato

(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati

1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),

ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un incarto

relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori oggetto di

contestazione.

G.

Il 9 dicembre 2013 il

Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del

ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le

cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU

2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati

e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal

ricorso, la possibilità di presentare una risposta.

H. a. Con risposta del 7

aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente

per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre

l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro

che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia

elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento

dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della

pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali

esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.

b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche

numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una

risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,

concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le

motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -

testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici

esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori

culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte ribadita

di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del

paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi

che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire

unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso,

permettendo la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove

necessario, in diritto.

Fatti

I. Il 24

giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.

J. Tra il 24 luglio

2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e

sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di

Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è

stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata

ridiscussa.

K.

Terminati i sopralluoghi, con

replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto

domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del

PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque

ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A Intragna-Calezzo-Corcapolo

(regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle Maggia) e 21-B Menzonio

(regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi versato agli atti 102 dossier,

uno per ciascun settore contestato, dai quali risultano i motivi generali e di

dettaglio a sostegno delle richieste; essi contengono a tal fine una ricca

documentazione fotografica, comprensiva di vedute aeree. In estrema sintesi, RI

1 ribadisce le censure di carattere generale sollevate con l'impugnativa, che

determinerebbero la non conformità del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla

legislazione pianificatoria e con la pianificazione direttrice cantonale. Per i

settori contestati esso ritiene poi che non esista un paesaggio di tipo

rurale tradizionale, integro e con delle qualità particolari, riconducibile

alla civiltà contadina e in particolare alle attività collegate alla pastorizia

e alla transumanza (pag. 9) né che le costruzioni rurali presenti (molto

poche rispetto al complesso dei manufatti e non di rado prive di qualità particolari)

sarebbero - salvo rare eccezioni - in rapporto di simbiotica valorizzazione con

il paesaggio, che non arricchirebbero.

L. In sede di

duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,

contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare

alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei

verbali d'udienza.

M. Il 6 marzo 2018 il giudice

delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine

(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali

conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le

rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU

1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione

attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.

1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla

Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il

diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare

la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che

hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111

cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto

cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti dinanzi

alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione

in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e

le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le

disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito

della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità

competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1

dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,

dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;

Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso

cantonale.

1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per

quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla

definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori

contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto

documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure

da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della

buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione

nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle

sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse).

Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto

l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della

procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una

soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso.

Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare

l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI

1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti

(cosiddette zone viola, non sempre corrispondenti alle sole zone rosse),

superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di replica.

Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e ribadita

con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi dall'intesa

bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la sospensione

della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe rilasciato le licenze

edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la seconda non vi si

sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.

1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e

- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato

dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le

domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di

respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in

forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo

(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum

[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,

Considerandi

II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).

1.5

Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa

quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in

vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione

della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della

scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal

fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova

scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per

(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24

settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta

correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione

del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni

operative complementari facente parte dell'allegato B della citata

approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione del

piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso che

per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni federali

avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda le

ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate -

ove necessario - nei successivi considerandi.

1.6

L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa

documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei

sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione

anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18

cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti

relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di

modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in

seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (infra,

12.1.2.1

e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio. Tale

questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e

attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.

In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile

non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero

territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o

mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare

le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione

del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone

le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi

nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di

vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale

motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe

quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto

verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di

conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare

le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in

modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri

proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di

compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi

nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi

alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:

si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e

consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557

consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine

numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli

impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la

loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire

documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile

incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.

2.

2.1. In ambito

di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012

art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso

del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e

l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani

regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del

Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno

potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione

giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,

specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto

esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di

utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,

inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà

all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque

che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,

di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa

deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).

2.2

Una misura pianificatoria può costituire una

restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse

pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36

cpv. 1-3 Cost.).

3.

3.1. Secondo

l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare

un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del

permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto

coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254

consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le

indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di

un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1

LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.

33.

segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano

d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo

per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere

l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di

compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse

cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

3.2

3.2.1

I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio

fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello

non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione

originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere

utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,

pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU

2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono

provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non

edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello

non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,

della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22quater

cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29

maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni,

op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt,

Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non

constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima

concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni

provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17

marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che

ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove

l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o

impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge

federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972,

pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per

tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra

territorio edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).

Secondo questa legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di

edifici e impianti di ogni genere possono essere concessi unicamente

all'interno delle zone edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del

progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del

perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono essere realizzati unicamente

in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il

principio fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non

edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. (Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den

Art. 24bis 24e und 37a, in: Heinz Aemisegger e al.

[curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra

2017, n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla

giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA

52.2014.124

dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio

2005.

consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005

in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;

52.2002.234

del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).

3.2.2

I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,

dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona

fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;

essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di

riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di

separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.

2.5.1).

4.

4.1. Giusta

l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere

rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla

funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto

per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità

della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella

zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla

funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui

interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure

che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola

produttiva (art. 16a cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).

4.2

In deroga al principio della conformità di

zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono

eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il

cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione

prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige un'ubicazione

fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi

preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute

cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo

ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere

realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,

inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente

finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214 consid.

2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; cfr.

pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche

essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona

edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle

immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone

edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro;

DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/ Hänni, loc. cit.). L'adempimento

del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza

di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il

criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,

pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti

dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63

consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).

4.3

L'art. 24d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre

2000.

(introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.

2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici

e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il

cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono

stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro

conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.

b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate

unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o

l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).

4.4

4.4.1

L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le

condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,

fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e

impianti.

4.4.2

Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino

al 1° novembre 2012:

2.

I Cantoni possono

autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di

edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:

a. il

paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti

sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il

carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la

conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il

cambiamento di destinazione; e

d. il

piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il

carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.

3.

Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se:

a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;

b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non

sia necessario;

c. l'aspetto

esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;

d. è

necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e

tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di

destinazione, sono ribaltati sul proprietario;

e. la

coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe

non è minacciata;

f. non

vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).

4.4.3

L'11 marzo 2012 è

entrato in vigore l'art. 75b Cost. che stabilisce che la quota di

abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della

superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può

eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in materia,

il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22

agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec 2012 permette il

rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT anche se la

quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel Comune. L'art. 7

OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi capoversi

all'art. 39:

4.

Le autorizzazioni di cui

al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione

dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito

di responsabilità del proprietario fondiario.

5.

In

caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità

cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della

situazione conforme al diritto.

Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,

permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire

lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il

carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente

dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza

sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,

il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20

marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze

secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori

delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso

secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di

pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24d cpv. 2 e 3 LPT e 39

cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat

Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar

Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedraz­zini, Le abitazioni

secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello

[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).

4.4.4

Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato

l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.

5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).

3.

Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare

restano sostanzialmente immutati.

Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a

eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.

43a OPT Disposizioni comuni, che riguarda ora tutte le

autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle

eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo

della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.

39.

cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43a).

5.

Ai fini

dell'evasione dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla

base legale dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso

di applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i

quali evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento

nell'art. 24d LPT.

5.1

5.1.1

La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio

federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha

conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del

progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche

modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato

oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto

alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.

1855.

segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per

quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo

art. 24a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte

della Commissione degli Stati l'art. 24d cpv. 2 LPT, che è stato

adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo

era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui .

poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a

comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne

può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24

vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24

cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU

1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,

dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24a

cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici",

rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere

federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto

dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).

5.1.2

In una decisione di principio il Tribunale federale,

chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un

edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con

abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT

costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF

137.

II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare

l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il

Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24d cpv.

2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.

2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo

giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche

nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di

esecuzione dell'art. 24d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).

5.1.3

Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito

all'art. 39 OPT.

Secondo Muggli l'art.

39.

cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo

art. 24d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di

quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT (Muggli, op. cit., n. 38 ad art.

24.

e n. 8 ad art. 24d). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque

applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24d

LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (ibidem,

n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione

conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.

24d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che

abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la

regolamentazione sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano

d'utilizzazione cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è

sufficiente una semplice decisione di protezione (ibidem, n. 42).

L'autore sostiene dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon

esempio di come l'art. 39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente

all'art. 24d cpv. 2 LPT (loc. cit.).

Hänni rileva che la

revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni

eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria

(Hänni, op. cit., §10 VII.3., pag.

204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le

disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione

dell'art. 24d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto

riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata

DTF 137 II 338 (Hänni, op. cit.,

§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24d cpv.

2.

OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (Chantal

Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,

Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre (Anne-Christine

Favre, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,

pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa

dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui

all'art. 24 LPT.

Infine, secondo Waldmann/Hänni

l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una

derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio

edificabile da quello non edificabile (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni

previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori

mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39

OPT (loc. cit.; ancora più categorico: Bernhard

Waldmann, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der

Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,

Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti

(Peter Karlen, Die

Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in:

ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold

Marti, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).

5.2

Alla luce di quanto

appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la

sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi

della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In

secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da

sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24d

cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha

esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura

pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),

aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che

l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24d cpv. 3 LPT

sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di

destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.

messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,

l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione

vincolata, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24d LPT

prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann, op. cit., pag. 780). Secondo

questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il

concetto di natura indeterminata (Muggli,

op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann,

op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della

zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe esigenze

affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il cambiamento di

destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici. Condizioni che

appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono essere ritenute

contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale, atteso come

permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione della zona

edificabile da quella non edificabile. Nel solco della giurisprudenza dell'Alta

Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della STF 1A.20/2005 del 4 agosto

2005.

consid. 4), anche nel caso del cpv. 2 dell'art. 39 OPT è dunque possibile

riconoscere una norma di esecuzione dell'art. 24 lett. a LPT.

6.

Ai fini di poter

far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono

innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano

direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere

degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque adottato

la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio 2002 dal

Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e facendo

proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE del 14

novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a carico del

Cantone, segnatamente:

I.

Il Cantone tiene inventari in

merito a:

a.

paesaggi protetti ai sensi

dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),

b.

edifici che in questi paesaggi

sono stati posti sotto protezione,

c.

autorizzazioni per costruire o

trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:

1) autorizzazioni concernenti edifici protetti;

2) autorizzazioni concernenti altri edifici o

impianti,

d.

messa sotto protezione di edifici

rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la

trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,

e.

abusi edilizi in questi paesaggi

indicando stato e genere del disbrigo,

f.

rendiconti periodici (almeno ogni

due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.

II.

Il Cantone trasmette annualmente

all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.

III.

Il Cantone adegua le "Direttive

dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici

situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma

integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)"

alla versione della scheda di coordinamento approvata.

6.1

6.1.1

La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica

dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla

seguente analisi:

Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto

territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma

anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per

la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli

ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del

territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e

viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha

determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive

alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,

testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante

dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo

territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con

carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati

a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale

e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento

per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della

vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale

costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo

indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione

paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più

indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del

territorio.

Il paesaggio merita pertanto un'attenzione

particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel

limite del possibile:

-

l'impoverimento nel senso di una

ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma

anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito

rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,

-

l'inselvatichimento nel senso di

una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più

omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue

componenti morfologiche e storiche,

-

il degrado naturale nel senso di

una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della

tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito

all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile

aumento degli incendi boschivi.

Il problema della forte progressione del bosco a

scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del

paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno

degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.

La presenza dell'uomo sul territorio in questo

contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura

dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.

Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel

settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un

approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio

passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura

e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione

agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa

non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può

anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo

utilizza.

In Ticino vi è un numero considerevole di edifici

(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi

edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,

rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in

assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi

pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se

si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo

naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.

D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari

e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi

edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.

Il cambiamento di destinazione diventa una misura che

permette:

-

la conservazione dell'edificio

stesso

-

la creazione delle premesse

necessarie per la cura delle aree circostanti.

È quindi evidente che la condizione che sta alla base

di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le

due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può

addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a

fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della

popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in

Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei

posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone

una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci

fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la

conservazione dei rustici).

6.1.2

La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il

coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la

delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa

sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio

cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende

i paesaggi

caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al

di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali

originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.

La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando

che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo

la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),

le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale

o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i

confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di

coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro

paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione

direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,

l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la

pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.

6.1.3

In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono

procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi

di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:

- definiscono

il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le

superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o

funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);

- allestiscono

l'inventario IEFZE;

- raccolgono

le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività

agricola, selvicoltura ecc.);

- individuano

gli elementi naturali;

- definiscono

eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;

- rilevano le

infrastrutture e i servizi esistenti.

Sulla scorta di

tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:

-

decidono in modo restrittivo

sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel

caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;

-

decidono quali edifici, compresi

all'interno di questo perimetro, proteggere;

-

indicano gli edifici che vanno

mantenuti a scopo agricolo;

-

definiscono le misure vincolanti

atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;

-

definiscono le norme di

attuazione per la protezione dei singoli edifici.

7.

7.1

L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai

Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi

secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per

rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e

materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase

del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula

pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione

è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di

recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA

90.2017.43

del 16 dicembre 2019 consid. 4).

7.2

L'inventario degli edifici

situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato

seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.

3.

LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della

scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14

novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori

decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da

conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici

compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire

da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente

indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici

inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale

strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito

fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare

quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la

classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal

Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del

territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi

per la definizione dei paesaggi da proteggere (pro multis: STA

90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).

7.3

Gli edifici sono suddivisi

negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:

1.

Edifici meritevoli di

conservazione

a)

Edifici rustici finora

prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione);

b)

edifici rustici diroccati, che

fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di

conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello

stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi

emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama

architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per

le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;

c)

edifici rustici particolari con

una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse

generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica

della costruzione;

d)

edifici rustici ancora utilizzati

(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento

colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano

regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.

2.

Edifici diroccati non

ricostruibili

Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse

pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi

di rustici meritevoli di conservazione.

3.

Edifici rustici già trasformati

Edifici rustici già trasformati per i quali sono

concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di

recupero di parti originali.

4.

Altri edifici rilevati

Tutti gli altri edifici esistenti

sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,

autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche

edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso

totalmente le loro caratteristiche originali.

Censure

di carattere generale

8.

8.1

RI 1, pur avendo ridotto

l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le

NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una

serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale

ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non

rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile

dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.

1.

OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto

all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio

governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a

ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente

in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio,

il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità

preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che

non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di

vasti comparti (oltre 600 km2), senza un esame puntuale delle loro

qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra

edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero

una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla

luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o

comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è

troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività

edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del

PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento

di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non

dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per

eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della

zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo

l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.

Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.

In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)

delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi

sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo

l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda

scelta, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire

carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3

OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in

quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di

un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è

estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia

degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il

sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che

l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché

l'apparato normativo non lo permetterebbe.

8.2

La Divisione spiega il processo che ha

condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha

comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati

nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la

loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In

merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la

Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale

dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e

futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel

paesaggio che presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la

tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di

eccezionalità ed essere assolutamente intatto. Questi ultimi

apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente degno di protezione,

insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività

delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità

del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di

aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al

potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del

piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i

criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso

la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche

nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un

concetto di paesaggio dinamico, in continua evoluzione, la cui

trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed

effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione

tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione

sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla

realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica

pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.

S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti

scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito

dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla

base di studi ad hoc. A torto questo studio parla di paesaggio

compromesso o paesaggio pregiudicato, termini che implicitamente

esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi

trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui

definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni

che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità

della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero

contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea

l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra

l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco,

percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici

agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica

dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.

9.

Per valutare la

correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto

ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del PUC-PEIP.

9.1

Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione

della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la

Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i

criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni

di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale

dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive

per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio

cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi

con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali

oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato

1):

-

sono caratterizzati dall'alternanza

tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate

alla transumanza stagionale);

-

sono valorizzati dalla presenza

di edifici, raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia

minore ma di grande dignità;

-

costituiscono una ricchezza

culturale con carattere di unicità;

-

contengono un patrimonio

edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione

della sua specificità;

-

necessitano della trasformazione

del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la

presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro

abbandono.

Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti

territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali

chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre

tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):

1.

comprensori che, nel loro

complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere già

considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;

2.

comprensori che contengono in modo

evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;

3.

comprensori nei quali non emerge

in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale

diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.

9.2

La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare

esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena

elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di

allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la

sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione

delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla

Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).

Il

rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di

lavoro interdisciplinare (pag. 22):

Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il capitolato

ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo studio, da

cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli comprensori,

in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e storiche, così

come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze evolutive.

In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il

rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la

successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione all'interno dei medesimi. (…)

Affinato il metodo

sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo

ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che

la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il

rapporto:

Il compito principale del rilievo è consistito in una

lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o

del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il

territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:

-

territorio prevalentemente

insediato;

-

territorio prevalentemente

agricolo;

-

territorio prevalentemente

boschivo (comprensivo di radure);

-

territorio a carattere fluviale e

dei laghi;

-

territorio aperto oltre il limite

del bosco;

-

territorio al di sopra della quota

di 2000 m s.l.m.;

-

altri territori.

I risultati della lettura territoriale, che è stata

effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della

Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…)

negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della

procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.

Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.

Sempre

in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:

In seguito ai risultati emersi dalla lettura

territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri

definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che

corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto

tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di

delimitazione.

9.3

Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei

criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei

paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio

cantonale.

10.

10.1.

Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per

lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due

motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere

di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,

senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,

fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in

tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere

l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per

ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto

federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo

edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era

già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori

comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del

paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio

direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli

interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua

gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,

la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata

generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.

10.2

Come visto, la

scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di

coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista

dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,

ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,

sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in

linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti

con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,

prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente

gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5

del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti

protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,

dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la

zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui

valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore

comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).

10.3

In una prima

fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in

applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.

Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano

tre:

-

stabilire giuridicamente il bosco,

le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il

territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato

l'entrata in vigore del piano;

-

il riconoscimento giuridico di

queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo

insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;

-

infine, si tratta di superfici non

stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un

continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.

La proposta di

delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in

consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28

giugno 2006.

Esempio

di scheda pubblicata:

10.4

Terminata la fase di

consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione

definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.

Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,

l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con

maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi

comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli

laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una

frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di

pianificazione spiega poi che (pag. 28):

[P]ur essendo stati considerati

in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione

devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo

la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente

legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento

giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la

possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un

criterio di esclusione. (…)

[L']appartenenza di un edificio ad

un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la possibilità

di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo potenzialmente

trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia] si verifica il

rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT e,

eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.

10.5

Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il

PUC-PEIP.

11.

Il Governo ha quindi trasmesso il piano accompagnato

dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione speciale per la

pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla tematica, rendendo il

27.

aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).

11.1

La Commissione

non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di

piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che

(Rapporto cit., pag. 138):

ha dapprima allestito un resoconto della

consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei

paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi

più ampia della situazione (…).

La sottocommissione e altri membri della commissione

hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei

Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno

dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e

le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)

Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono

stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica

del Dipartimento delle finanze e dell'economia.

11.2

Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei

paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel

momento (pag. 125 segg.):

a) Bosco

La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di

protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra

foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,

l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il

progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,

che ha cancellato quasi tutte le radure.

Dispositivo

Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,

diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati

esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle

Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di

superfici più limitate.

b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi

Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi

sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi

con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati

considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora

sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza

escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi

in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad

esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).

c) Zone di pericolo naturale

Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di

una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui

territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del

PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte

dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della

procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano

soprattutto sulle zone edificabili.

d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

superiore

La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e

impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze

d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium

(Airolo) e Carì.

e) Aree agricole

Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento

culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m

s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti

protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre

importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian

Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).

f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani

I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto

con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione

delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona

edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli

agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del

2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la

Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,

Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state

precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio

e Caslano e tra Orselina e Tenero.

g) Aree paesaggisticamente già compromesse

Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono

stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno

perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera

(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel

progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra

(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).

h) Assenza di edifici degni di protezione

In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato

all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o

dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del

Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai

pochi edifici rilevati.

11.3. Il Rapporto

affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni

esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente

e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che

sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla

politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto

federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista

dell'elaborazione del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a

compimento, e che si configura come base di riferimento e aiuto decisionale,

non vincolante, per le attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli

istituzionali: Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch). In merito alla politica

cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2., pag. 130):

Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori

rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a

occupare ulteriori spazi liberi.

Per la fascia montana

e alpina i rischi sono invece:

- la tendenza

all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità

paesaggistica;

- la scomparsa di

ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;

- la perdita

ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i

paesaggi terrazzati;

- la banalizzazione

del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,

i rustici e i loro paesaggi.

Per conservare gli spazi aperti nel territorio

montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:

- un sostegno

all'agricoltura di montagna;

- la definizione,

attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli

spazi aperti;

- la gestione attiva

del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le

residenze secondarie.

Quindi, per la

conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione

sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio

correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie

(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere

ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un

risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da

molti forestieri, essendo più importante per il risultato finale le

norme di attuazione del PUC.

Per quanto concerne,

invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a

disposizione.

11.4. Da ultimo la

Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul

territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal

recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari

alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la

specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare

l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori

rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò

comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non

da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile, ove

l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il

recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona

edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione

turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta

gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché

presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e

tipico.

11.5. Il Rapporto

conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile

col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del

paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to

8, pag. 138 segg.).

11.6. Anche il Gran

Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con

un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il

deputato Luca Beretta Piccoli,

correlatore con il collega Lorenzo Orsi,

ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC, Anno

parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):

In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio

governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e

culturali, sviluppando in particolare:

1.

il tema del paesaggio, appena

esposto dal collega Lorenzo Orsi;

2.

l'aspetto delle valenze

economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,

molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.

Abbiamo inoltre:

-

verificato la legittimità dei

perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati

dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;

-

operato una corretta ponderazione

degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;

-

dato un forte segnale affinché si

prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più

continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro

giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la

valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e

della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);

-

applicato le norme di attuazione

del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità

federali.

Il PUC-PEIP ha

quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73

voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).

12. Alla

luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale

mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza

nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del

piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in

discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai

comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo

sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua

intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione

conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non

aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano. Ora, se

veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore

cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare

l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di

ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per

quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento

parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e

dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le

medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. Da notare che già

con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato

nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo

lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):

le discussioni tra le Autorità federali e cantonali

sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha

licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato

richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la

valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la

modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione

del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il

28 giugno 2012.

Ora, tuttavia e

come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un

agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.

12.1. Il lavoro svolto

dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il

principio della separazione del territorio edificabile da quello non

edificabile.

12.1.1. In

termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a

ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere

valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le

reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici

potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né l'ordinanza

pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di porre le

basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati del

rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo agli

insediamenti (https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/)

la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km2.

Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il

PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km2 (642.5 km2

secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona

approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio

cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non

permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali

licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione

postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa

69.4 km2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi

ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa

nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del

territorio cantonale.

12.1.2.

12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia

delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal

Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano

l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve

delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di

subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste

dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,

il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal

perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.

Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non

autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e

alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un

territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui

proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno sfruttato

le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno dunque un

interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di irregolarità,

onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno condotto alla

tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il controllo del

territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà (invero molto

condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici in modo

sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico dovrebbe

permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il proliferare

incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in definitiva, di

favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del territorio

cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite dalla

popolazione, non solo di quella residente.

12.1.2.2. A

scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,

l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli

interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione

fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non

compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e

hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.

Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica

di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere

considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque

non è possibile fare sulla base del piano adottato.

12.2. Pure a torto RI 1

sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano

omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a disposizione

gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo fare. Il lavoro

svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il tramite di una

propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto sommato il

contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si dilungasse ad

argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto all'interno dei

perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte fatte essendo

comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque ritenere che

il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di causa.

12.3. Il fatto di

procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della

presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di

concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato

sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di

ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra,

consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in

relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere

permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione

dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati

edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo

l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP

non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un eventuale

permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere eccezionale.

Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della licenza può

avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In altre

parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi secondo

l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla

pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi

svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni

di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a

cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata

nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.

12.4. Da ultimo, nell'ambito

dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati gli inventari

IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è stata

valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante del

Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al settore

18):

Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di

un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di

sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà

degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,

vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di

lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal

Cantone.

(…)

L'avv. __________

chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro

del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.

Il GC precisa che gli inventari sono comunali,

approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati

principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo

grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza

costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia

scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad

un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici

sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte

i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto

informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli

edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si

andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso

non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per

questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato

relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC

precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma

sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è

stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,

ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli

inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di

fatto sul terreno (sopralluoghi).

(…)

Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in

senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio

meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le

aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il

concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto

può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose concorrono

nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità paesaggistiche, la

sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella scheda, sono state

considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio meritevole di

protezione.

Che gli inventari non

siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,

lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.

rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):

Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora

disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle

zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai

sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del

paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.

13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a

torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la

reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,

nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39

cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso

risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle

autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di

utilizzazione cantonale (supra, consid. 10.1), peraltro come ipotizzato

anche dalla pianificazione direttrice (supra, consid. 10.2) possono

tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).

Censure relative

alla regione 16, Centovalli

14. Il ricorrente

chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti cinque settori

compresi nella regione 16, secondo la numerazione delRI 1:

n.

Denominazione

Comune

16-A

Intragna - Calezzo - Corcapolo

Centovalli

16-B

Artore

Losone

16-C

Corona di Pinz

Ronco sopra Ascona

16-D

Cavallascio - Cornasca (recte: Comasca)

Brissago

16-E

Monti di Piodina

Brissago

14.1. Il motivo principale della richiesta

di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP, comune a tutti i settori contestati,

è la qualità dell'edificazione, sostanzialmente estranea a quella ricercata ai

fini della protezione. I rustici presenti, talvolta pesantemente modificati,

diroccati, all'interno del bosco oppure ubicati nelle vicinanze di elementi

pregiudicanti il paesaggio, sarebbero pochi per rapporto agli edifici moderni.

Problematici sarebbero anche il rapporto con la zona edificabile nonché il

contesto di appartenenza, caratterizzato da numerose costruzioni principali e

accessorie, opere viarie e di vario genere che avrebbero contribuito ad

alterare l'aspetto rurale, tanto che talvolta l'area non presenterebbe più

funzione agricola. Si tratterebbe, in definitiva, di paesaggi il cui carattere

tradizionale originale è ormai scomparso. La ponderazione degli interessi

porterebbe, pertanto, all'esclusione di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non

adempirebbero ai requisiti dell'art. 39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste

dalla scheda 8.5 del piano direttore cantonale.

14.2. La perizia

prodotta dalla Divisione con la risposta si esprime soltanto sui settori 16-B,

Artore, 16-D, Bedora (Cavallascio - Comasca) e 16-E, Cortaccio (Monti di

Piodina), attribuendo gli ultimi due alla tipologia B-Monte con accesso

carrabile, mentre il primo alla categoria A-Monte senza accesso

carrabile. Quest'ultima, corrispondente ai maggenghi / monti, è

caratterizzata da superfici prative e cascine isolate o in gruppi raggiungibili

perlopiù a piedi e in parte servite da teleferiche o montacarichi. La qualità

del paesaggio sarebbe data dall'alternanza e dalla dimensione delle radure, dei

prati e delle zone boschive, nonché dalla sostanza edilizia. Altro elemento

qualificante sarebbero gli spazi circostanti agli edifici (cfr. pag. 3). La

tipologia B comprende, invece, le superfici prative e le cascine (isolate o a

gruppi) con accesso stradale, elemento questo che avrebbe ampliato le

possibilità edificatorie, in particolare per quanto riguarda l'impiego di

materiali e la sistemazione degli spazi esterni nell'ambito delle

trasformazioni degli edifici, alcuni dei quali nuovi.

Il dettaglio della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in

relazione ai singoli settori.

14.3. Il 10 settembre

2014 e il 30 ottobre 2014 il giudice delegato ha tenuto le udienze e visitato i

luoghi delle contestazioni. Al sopralluogo del 30 ottobre 2014 ha partecipato anche una rappresentanza del Comune

delle Centovalli, che, tuttavia, non ha

presentato allegati con cui formula domande alla Corte. In occasione delle

visite la delegazione del Tribunale ha scattato diverse fotografie, acquisite

all'incarto.

15. 15.1. Come già

visto in precedenza, a norma dell'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e

paesaggio devono formare un'unità degna di protezione; essi, inoltre, sono

tenuti a valorizzarsi reciprocamente, come prescrive il piano direttore.

Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento sulla valenza formale del paesaggio,

in quanto testimonianza storica e ricchezza culturale con carattere di unicità,

frutto dell'utilizzazione agricolo-forestale secolare legata, in particolare,

alla transumanza stagionale e caratterizzata da un'edilizia rurale

tradizionale. Ciò non significa che per essere ricompreso nel perimetro del PUC

il paesaggio debba essere assolutamente intatto. Tuttavia, il suo carattere

rurale, originale e storico, che ne giustifica la tutela, deve essere ben

percettibile al punto da giustificare di derogare a titolo eccezionale al

principio di separazione tra zona edificabile e inedificabile, permettendo così

il cambiamento totale di destinazione. Indispensabile, dunque, è innanzitutto che

la sostanza edilizia oggetto della tutela - ovvero edifici originali non ancora

trasformati, rispettivamente trasformati compatibilmente con le qualità formali

esatte dalle NAPUC - sia effettivamente presente nel comparto e che lo sia in

modo ben riconoscibile, tale da determinarne chiaramente le caratteristiche.

Del resto, come visto, già il pianificatore ha operato in questo senso,

escludendo dal perimetro del PUC-PEIP quei territori ove non è stata

riscontrata la presenza di edifici degni di protezione. Solo così è possibile

considerare l'esistenza di una relazione sufficiente tra paesaggio ed edifici

protetti. Non basta dunque - come vorrebbe invece la Divisione (risposta, pag.

11) - che nel quadro d'insieme gli elementi che costituiscono il carattere

agricolo del paesaggio siano prevalenti. Deve trattarsi di testimonianze della

civiltà agricola che il piano in esame, in applicazione del piano direttore,

intende tutelare perché tipiche del paesaggio, non di ogni generico manufatto

agricolo recente o comunque non riconducibile alla sostanza storica descritta

dalla pianificazione direttrice e disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter

rispettare i requisiti del diritto federale, il concetto giuridico

indeterminato di degno di protezione dev'essere effettivamente inteso in

maniera restrittiva, come suggerito dalRI 1 e dalla scheda 8.5. In caso

contrario, la possibilità di cambiamento di destinazione in base all'art. 24

LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT non avrebbe più un carattere eccezionale, fondata

su motivazioni di ordine oggettivo. Il concetto di ubicazione vincolata

verrebbe esteso in modo incompatibile con la legislazione pianificatoria

federale e cantonale. Nulla muta al riguardo la differente terminologia in uso

presso l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio,

riportata dalla Divisione nella risposta (loc. cit.).

15.2. La

Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce

l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato

invece secondo il concetto di paesaggio dinamico, in continua

evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza

storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle

norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di

pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi

concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente.

Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato

attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore

avrebbe dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate

per l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di

disturbo dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono

stati valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto

alle severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche

pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati

con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare

correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità

dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino,

vuoi tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della

proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su

base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti

con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà

nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di

riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque

in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente

quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio

secondo cui:

Gli elementi architettonici

deturpanti, in particolare quelli estranei all'architettura rurale

tradizionale, anche qualora ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono

essere rimossi al più tardi in occasione di nuovi interventi sostanziali sugli

edifici ammessi in base alle presenti norme. Ciò vale in particolare anche per

le opere di sistemazione esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.

Tanto più che

questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo

recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne

discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere

un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio

dev'essere escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la

possibilità del pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una

volta eliminati gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un

progetto concreto e vincolante per il loro recupero.

15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice

risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di

sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza

tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi

adempiono anche i requisiti qualitativi per

essere ricompresi nel perimetro del piano, prestando particolare attenzione

alla presenza di edifici rurali originali che devono valorizzarli, verifica che

avviene in base a quanto appena spiegato. Oltre

che alla documentazione agli atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo (www.map.geo.admin.ch) e alle viste Google (www.google.ch/maps; cfr. al riguardo STF 1C_382/2015

del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti indicato, il numero

della foto è quello del dossier settoriale prodotto dalRI 1.

15.4. Nella misura in

cui i resistenti avanzano argomenti che sono stati trattati e risolti nell'ambito dell'evasione delle censure

di carattere generale avanzate dalRI 1, per economia di giudizio, si rinvia a

quanto spiegato in precedenza.

15.5. Né il Comune di Brissago

né quello delle Centovalli, i cui territori sono toccati dal ricorso, hanno

presentato una risposta in relazione a questa regione.

15.6. Nelle more del

procedimento, il resistente __________ è deceduto. La sentenza viene dunque

intimata agli eredi e per essi a CO 21. Anche __________ è morto in corso di

procedura; la sentenza viene dunque intimata agli eredi per il tramite di CO 26,

che ha comunicato di rappresentarli.

16. Settore 16-A, Intragna - Calezzo -

Corcapolo

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)

16.1. RI 1 ha ritirato

il ricorso in relazione al comparto indicato in giallo nell'immagine qui sopra.

Il Comune delle

Centovalli, pur presenziando al sopralluogo, non ha presentato allegati (cfr.

consid. 14.3. e 15.5.). La perizia della Divisione non si esprime in merito a

questo settore.

16.2. Il settore 16-A

è interamente ricompreso nel territorio della sezione di Intragna del Comune

delle Centovalli. La sua estremità orientale racchiude un'area prevalentemente

boschiva a sud delle frazioni di Golino e di Intragna, per poi progressivamente

allargarsi a ovest per comprendere la parte del versante settentrionale delle

Centovalli dove si trovano le frazioni di Costa, Calezzo e Corcapolo.

Osservando l'immagine aerea riportata qui sopra, si distinguono gli

insediamenti piuttosto compatti delle frazioni - alcuni dei quali sono

circondati da aeree verdi aperte - la strada principale nel fondovalle, altre

opere viarie minori, un tratto della ferrovia Locarno-Domodossola e il fiume

Melezza, che scorre al margine sud del settore. Nella parte ancora contestata dal

ricorrente, dovrebbero esservi una decina di edifici classificati 1a e un

oggetto culturale 1c.

16.3.

16.3.1. I villaggi di

Intragna e Golino, posti ai margini esterni del perimetro contestato, sono

inseriti nell'inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere

(ISOS; oggetti n. 3950 [Intragna], n. 3934 [Golino]). In merito a Intragna, la

scheda sottolinea le certe qualità storico-architettoniche del suo nucleo

abitativo e le buone qualità dell'edificazione sacra, privata e pubblica

risalente a diverse epoche storiche, nonché le buone qualità situazionali

grazie alla sua posizione all'imbocco delle Centovalli, su un terrazzo rialzato

rispetto al corso dei fiumi Isorno e Melezza, collocazione in parte sminuita

dall'edilizia non disciplinata degli ultimi decenni. Quanto a Golino, l'ISOS ne

evidenza le particolari qualità storico-architettoniche grazie alla presenza di

palazzi signorili cinque- e seicenteschi, alla chiesa parrocchiale

settecentesca e al patrimonio rurale ancora in parte rappresentativo

dell'edificazione tipica della regione. Le qualità situazionali sono invece

sminuite dalla presenza di un tratto di strada cantonale costruito negli anni

'70 che determina una cesura dell'abitato con il contesto vignato situato a

sud.

16.3.2. Secondo il

piano regolatore della sezione di Intragna in vigore, a est il settore invade

appena la parte meridionale delle zone edificabili residenziali e del nucleo

tradizionale di Golino, circonda (senza invaderla) la zona edificabile di

Intragna e più a ovest abbraccia quelle residenziali e del nucleo di Calezzo e

Costa e quelle del nucleo tradizionale e del nucleo d'espansione di Corcapolo.

Nelle località di Costa, Calezzo e Corcapolo sono presenti anche zone per

attrezzature ed edifici di interesse pubblico. Il piano del paesaggio indica la

presenza di aree con forti concentrazioni di muri a secco nei dintorni del

nucleo di Corcapolo e a sud-ovest di quello di Intragna. A sud di Corcapolo vi

è una zona di protezione del paesaggio.

16.4. Per quanto

attiene all'edilizia fuori della zona edificabile, la situazione è la seguente.

Porzione orientale del settore, a est del margine

del comparto 4a.

Dalle immagini agli

atti, così come dalle viste Swisstopo e Google emerge che in quest'ampia area non

è possibile riconoscere una presenza valorizzante di edifici della tipologia

ricercata, sostanzialmente assenti. Le (poche) costruzioni non rappresentano

una testimonianza dell'antica civiltà contadina. I rari rustici censiti o sono

in posizione tale da non poter caratterizzare il paesaggio circostante, vuoi

perché vicino a elementi estranei ben più emergenti, vuoi perché nel bosco o

privi di un paesaggio di riferimento. Per quanto riguarda poi l'unico edificio

1a nel comparto 2, esso ha subìto una modifica del tetto irrispettosa della

sostanza storica esistente, in particolare quanto ai materiali (cfr. foto n.

24, 26, 40, 41), quando gli art. 15.6.1 e 15.6.2 NAPUC pongono, invece, il

principio secondo cui il materiale di copertura originario andrebbe conservato

e, se perduto, ripristinato, rispettivamente che il tetto deve conservare la

geometria, l'orientamento del colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le

pendenze delle falde e le sporgenze originarie. La nuova copertura è estranea

all'architettura rurale originale, sicché l'edificio non costituisce più una

testimonianza sufficientemente preservata della civiltà contadina. Qua e là si

possono notare anche elementi di pregio (come la cappelletta visibile alle foto

n. 26 e 46, oppure muri a secco), così come elementi problematici (per esempio

lastricati e manufatti vari).

Proseguendo verso ovest si giunge all'area dei comparti 4, 4a e 5.

Al netto degli edifici

classificati quali meritevoli di protezione collocati all'interno del perimetro

giallo entro il quale RI 1 ha ritirato l'impugnativa, in questi tre comparti

dovrebbero esservi complessivamente altrettanti edifici censiti 1a. Ora, quello

in località Corte Sassello è situato accanto a una costruzione di dimensioni

piuttosto ragguardevoli che non presenta (più) le qualità originali

dell'edilizia rurale forse soggiacente (foto n. 139, 157, 162). Lo stesso 1a

presenta una copertura che, seppur in sasso, appare anomala. Qui, pure le

sistemazioni esterne si rivelano non pienamente in linea con le NAPUC (tavolo

esterno, muri di sostegno, scale e scalette metalliche, capanno per gli

attrezzi ecc.; foto n. 137, 145, 150, 153, 154). Per quanto attiene

all'immobile classificato 1a situato poco più a est e a valle della strada,

esso è ormai in stato di rovina e, inoltre, immerso nella vegetazione (foto n.

151), come del resto anche l'altro 1a, apparentemente intatto, in località Casa

del Sarto (cfr. viste Swisstopo). Anche qui, dunque, si cerca invano una

sostanza edilizia rurale originale valorizzante il paesaggio.

Sempre

procedendo verso ovest, si giunge ai comparti 3 e 3a.

Anche in quest'area

non vi è una significativa presenza di edilizia rurale originale. Al netto

degli edifici situati all'interno del perimetro giallo per cui il ricorrente ha

ritirato il ricorso, vi è un solo rustico 1a (comparto 3), che dalle viste

Swisstopo e Google sembrerebbe ancora presentare le qualità ricercate. Esso,

tuttavia, è molto vicino alla strada asfaltata e non dispone di un paesaggio

autonomo sufficientemente ampio che potrebbe caratterizzare. Da notare che

l'altro rustico segnalato, nel comparto 3a, è in realtà in zona edificabile.

17. Settore 16-B, Artore

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Losone

chiede che il settore 16-B sia mantenuto nel perimetro del PUC-PEIP. Dei suoi

argomenti si dirà, laddove necessario, in seguito.

Secondo la perizia

della Divisione, malgrado le profonde trasformazioni che interessano

l'edificato, nel paesaggio che caratterizza il settore all'esame (composto di

superfici prative, un piccolo nucleo e singoli alberi) sarebbero riconoscibili

le caratteristiche principali del paesaggio rurale. Esso meriterebbe protezione

in quanto, nonostante gli interventi edilizi recenti, la struttura del maggengo

sarebbe ancora ben riconoscibile.

17.1. Il settore 16-B

è posto a sud-est di quello appena esaminato nel territorio del Comune di

Losone. Stando all'immagine aerea riportata qui sopra, nella quale sono ben

visibili gli spazi aperti di Scira (ovest) e di Artore (est), al suo interno

dovrebbero esservi un unico edificio classificato 1a e due oggetti culturali.

Il vigente piano

regolatore assegna le aree prative in cui sorgono gli edifici alla zona

agricola, monti e alpi, mentre la restante superficie del settore è assegnata

alla zona forestale. Il piano del paesaggio in scala 1:4'000 indica la presenza

di diversi sentieri e di muri a secco che delimitano a nord e a sud la radura

in località Monti di Artore.

17.2. Sia a Scira sia

ad Artore non è possibile riconoscere una presenza valorizzante di edifici

originali riconducibili alla civiltà agricola sufficientemente intatti (cfr.

anche viste Swisstopo). Alcune costruzioni dovrebbero aver avuto in passato le

caratteristiche ricercate, ma a seguito di numerosi interventi estranei alla

loro tipologia non presentano più le caratteristiche formali che la

pianificazione in esame pone a fondamento per la protezione dei paesaggi. La

situazione è particolarmente compromessa sotto il profilo delle coperture e

aggiunte, che hanno snaturato gli edifici i quali oggi appaiono del tutto

assimilabili a casette di vacanza. Anche le sistemazioni esterne sono tipiche

di una zona abitabile e non richiamano un paesaggio rurale: un po' ovunque si

scorgono recinzioni metalliche, staccionate, costruzioni accessorie quali

capanni per gli attrezzi e legnaie, tavoli, tettoie, caminetti grill. La

presenza di muri a secco e cappellette passa in secondo piano per rapporto

all'impatto dell'edificazione.

18. Settore 16-C, Corona di Pinz

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Ronco sopra Ascona domanda la reiezione

del gravame e il mantenimento del settore 16-C nel perimetro del PUC-PEIP. Al

ricorso resistono anche alcuni proprietari di fondi qui situati:

Comparto 1

- CO 13 e CO 52, già comproprietari del mapp. 1986 in località

Cheggio su cui sorge anche un edificio classificato 1a e CO 74, già proprietaria del mapp. 371 nella stessa località

su cui insistono un edificio classificato 1a (abitazione) e due censiti 1c, domandano il mantenimento del nucleo di Calzo, e più

in generale dei Monti di Ronco sopra Ascona, nel perimetro del PUC-PEIP;

Comparto 2

-

CO 18, già proprietaria di un edificio censito 1a in

località Buzzi (mapp. 341), postula il mantenimento del settore nel perimetro

del PUC-PEIP, domanda formulata anche da CO 17, proprietaria - tra l'altro - di

due rustici meritevoli di conservazione 1a (mapp. 345 e 346) nel nucleo di

Buzzi, quantomeno in relazione a questa località;

Comparto 3

- CO 50, proprietario del mapp. 497 in località Cassina

di Là, CO 129 e CO 130, proprietari del mapp. 333 in località Crumiaga, e CO 71

proprietaria del mapp. 164, sempre a Crumiaga, chiedono di mantenere queste

località, e più in generale i monti di Ronco sopra Ascona, nel perimetro del PUC-PEIP;

- CO 110, già proprietario dei mapp. 233, 238, 241 e 242

in località Parcassone su cui insistono alcune costruzioni tra cui una di 16 m2 classificata 1c (mapp. 242), si limita a contestare il piano di

utilizzazione proposto dal Dipartimento federale dell'ambiente, con il che

il Tribunale ritiene egli intenda resistere al ricorso in relazione a questi

fondi;

-

__________, già proprietario del

mapp. 159 in località Crumiaga, su cui sorge un edificio, si è opposto

all'accoglimento del ricorso, postulando di poter continuare a manutenere la

sua proprietà, domanda posta pure da CO 103, proprietaria del mapp. 326 in

località Cassina;

- CO

114, proprietario del mapp. 158 in località Cassina del Gatto ed CO 44,

proprietario del mapp. 245 in località Parcassone, hanno inoltrato brevi

osservazioni senza formulare domande al Tribunale;

Comparto 4

- CO 59 domanda che gli edifici che compongono il nucleo

di Porera, cui appartiene la costruzione classificata 1a di sua proprietà

(mapp. 186), e più in generale i monti di Ronco sopra Ascona siano mantenuti

nel perimetro del PUC-PEIP; anche CO 37 postula la reiezione del gravame in

relazione ai mapp. 188 e 189 (su cui sorge un edificio 1a) di cui è comproprietaria;

- CO 160 chiede di accogliere il ricorso in relazione al

nucleo di Porera, in cui si trova l'edificio di sua proprietà (mapp. 180);

- __________, che aveva resistito al ricorso in qualità

di proprietario del mapp. 496 in località Campo di fuori, ha domandato in via

principale il mantenimento del settore 16-C nel PUC-PEIP, mentre in via

subordinata chiede che lo siano almeno le località Porera, Campo (di dentro e di

fuori), Corcedi, Lembergogno e l'Alpe Casone. Ora, quest'ultima esula

dall'oggetto della lite, siccome non è compresa nei settori contestati, di modo

che la richiesta va subito disattesa per rapporto a questa zona;

-

CO 85, proprietario del mapp. 151

in località Porera, non formula domande, riservandosi il diritto di manutenere

l'edificio di sua proprietà e di apportarvi migliorie interne;

Sotto al comparto 4

-

CO 28, proprietario del mapp. 55,

su cui insiste un rustico censito 1a, sottolinea le caratteristiche storiche e

paesaggistiche della località Sant'Anna, meritevoli di mantenimento e auspica

di poter effettuare gli interventi necessari alla conservazione della sostanza

ivi presente;

Comparto 5

- CO 34, in qualità di proprietaria dei mapp. 113 e 115,

e CO 35, proprietario del mapp. 132, domandano che la località di Schiavardo,

dove sono i loro fondi, e più in generale i monti di Ronco sopra Ascona, siano mantenuti

nel PUC-PEIP.

Ove necessario, gli argomenti dei resistenti saranno

discussi in seguito.

La perizia della

Divisione non si esprime in merito a questo settore.

18.1. Il settore 16-C si

estende a monte dell'abitato di Ronco sopra Ascona in prossimità del balcone

naturale della Corona dei Pinci. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra,

al suo interno dovrebbero esservi una trentina di edifici censiti 1a, sette

diroccati ricostruibili 1b, un edificio 1d e quattro oggetti culturali 1c. Visibili

sono pure piccoli gruppi di edifici, posti in prossimità delle strade

carrozzabili (forestale e opere viarie minori) che li collegano al fondovalle,

e il bosco.

Secondo il vigente piano

regolatore il settore, in quanto non foresta, è essenzialmente attribuito alla

zona agricola. Fanno eccezione le località di Lembergogno, Parcassone, Crumiaga

e Cheggia, per le quali il piano indica la presenza di un gruppo di edifici

rustici, e quelle di Porera, Schiavardo, Cassina e Buzzi, per i quali vi è la

specifica nuclei dei monti. Ora, tali categorie sono da ricondurre

all'IEFZE comunale, che ha individuato alcuni nuclei meritevoli di

conservazione, che corrispondono ai nuclei dei monti, al cui interno i

diroccati possono essere ricostruiti (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato

del 26 febbraio 1997 [n. 983] che approva l'IEFZE di Ronco sopra Ascona, pag.

5). Il piano del traffico ritaglia inoltre alcune aree adibite a posteggio.

18.2. Per quanto

riguarda la sostanza edilizia la situazione è la seguente.

Estremità

orientale del settore.

Al margine

settentrionale dell'estesa radura visibile sulla destra del riquadro riferito

al comparto 1 si trova un rustico meritevole di conservazione 1a (mapp. 406, foto

n. 72), che potrebbe presentare qualità interessanti. Esso è però situato a

meno di venti metri da una costruzione che dal profilo formale non è

rappresentativa dell'edilizia ricercata, in particolare a causa della

copertura, ma anche per le sistemazioni esterne (foto n. 71).

Comparto 1, Calzo.

Poco più a ovest in

località Calzo e Cheggio dovrebbe trovarsi una maggiore presenza di edifici

della tipologia ricercata, tra cui i rustici censiti 1a già di proprietà di CO

51 e CO 52 (mapp. 1986, foto n. 3, 52 e foto n. 40 e 42 allegate al verbale) e

quelli 1a e 1c di CO 74 (mapp. 371, foto n. 10, 16, 63, 64). Tuttavia, la

situazione complessiva si rivela compromessa nell'ottica del PUC-PEIP. Le

costruzioni, quand'anche abbiano in passato presentato le qualità ricercate,

sono in preminenza ormai estranee alla tipologia rurale tradizionale originale.

Di particolare impatto sono le attuali coperture, contrarie al rispetto della

sostanza storica soggiacente, esatto dalle NAPUC. Anche l'edificio dell'azienda

agricola, le cui dimensioni ne fanno un elemento emergente nel contesto, non

risponde alle previsioni del piano. Completano il quadro le sistemazioni

esterne, pure sostanzialmente estranee al paesaggio forgiato dalla civiltà

contadina che la pianificazione mira a salvaguardare.

Comparto 2, Crumiagia.

Nonostante la

denominazione data dal ricorrente, il comparto riguarda in realtà la località Buzzi

(Crumiaga è compreso nel comparto 3). Ferma questa premessa, la situazione

riscontrata nel comparto 1 contraddistingue alla fin fine anche il comparto 2. Già

le viste Swisstopo permettono di concludere che il piccolo nucleo, non presenta

(più) le qualità formali ricercate. La sostanza edilizia - laddove di origine

rurale - è stata modificata in modo contrario alle previsioni del piano, sicché

non si tratta più di edifici originali riconducibili alla civiltà contadina. La

situazione è compromessa soprattutto a livello di coperture. È il caso anche

dell'edificio già di proprietà di CO 81 (mapp. 341, edificio in primo piano

nella foto n. 77) o quelli di CO 17 (mapp. 345 e 346, foto n. 79). Anche le sistemazioni

esterne (staccionate, recinzioni metalliche, tavoli, caminetti grill, capanni

per gli attrezzi e tettoie, scale, piscine; foto n. 80, 84-86, 89, 101, 107,

110) non sono certo una testimonianza del paesaggio ricercato. Non aiuta questa

lettura nemmeno la presenza della strada asfaltata e dei posteggi, posti nei

pressi.

Comparto 3,

Cassigna.

Quanto appena descritto

si ripropone nella parte bassa di questo comparto, nelle località di

Crumiaga, Cassina del Gatto e Parcassone. Ciò vale proprio per le proprietà

di CO 129 e CO 130 (mapp. 333, foto n. 127, 133), di CO 71 (mapp. 164, foto n.

123-124), già di CO 104 (mapp. 159, foto n. 141-143, 217), di CO 44 (mapp. 245,

foto n. 148, 152, 153), già di CO 110 (mapp. 233, 238, 241 e 242, foto n. 157, 159,

453, 454) e di CO 114 (mapp. 158, edificio sulla sinistra nella foto n. 173,

foto n. 174, 238). Anche qui l'origine rurale degli edifici è ormai appena

intuibile a causa delle trasformazioni apportate alla struttura, specie a

livello dei tetti, che in grande maggioranza appartengono a un linguaggio

architettonico estraneo a quello rurale storico, vuoi per materiali vuoi per

modalità costruttive o per entrambi i motivi. Particolarmente squalificante,

nell'ottica del PUC-PEIP, è la moltitudine di manufatti accessori vari, di recinzioni

in ramina plastificata, di elementi di arredo esterni tipici piuttosto di una

zona residenziale, non di un paesaggio agricolo testimonianza della civiltà

contadina.

A nord del comparto

in località Cassina, dove i rustici censiti 1a e 1b sono complessivamente

cinque, si riscontra ancora una volta la medesima situazione: tetti in tegole e

sistemazioni esterne di vario tipo non permettono di riconoscere al piccolo

nucleo di edifici le qualità formali per essere incluso nel perimetro del

piano. Anche gli edifici di proprietà dei resistenti CO 103 (mapp. 326, foto n.

189, 193, 264) e di CO 50 (mapp. 497, foto n. 192), distaccati e posti più a

nord, non sono certo una testimonianza originale e sufficientemente intatta

dell'edilizia rurale ricercata. La situazione è poi problematica anche dal

profilo delle sistemazioni esterne.

Comparto 3a, centro

ovest.

Nemmeno spostandosi

verso ovest (località Monda e Cà di Sotto) si possono notare comparti

valorizzati da edilizia rurale originale (foto n. 261, 262, 266-268 e viste

Google e Swisstopo).

Comparto 4,

Porera-Campo.

Porera,

considerato un nucleo meritevole di conservazione, si suddivide in due gruppi

di edifici. Nell'insieme situato a nord, dove vi è quello del resistente CO 85

(mapp. 151, foto n. 279), la situazione è alla fin fine quella più volte

riscontrata nel resto del settore. Non vi è, dunque, sufficiente sostanza

edilizia rurale originale che giustificherebbe l'inclusione del comparto nel

PUC-PEIP. La qualità formale degli edifici - volendone ammetterne l'origine

rurale - è infatti stata intaccata con modifiche irrispettose, quali modifiche delle

coperture e aperture varie. Le sistemazioni esterne e gli accessori presenti non

sono quelli di un paesaggio agricolo degno di protezione, ma di una zona

residenziale.

Nemmeno nel gruppo

posto a sud, dove gli edifici sono più numerosi, le qualità formali esatte dal

PUC-PEIP e dal piano direttore risultano adempiute. Qui la sostanza edilizia è

piuttosto eterogenea e oltre a qualche manufatto di sicura origine rurale

(comunque, in gran parte, modificati e quindi insuscettibili di valorizzare il

paesaggio) vi sono edifici eretti a fini residenziali. È il caso, per esempio,

della proprietà di CO 59 (mapp. 186; foto n. 307, 356). La situazione emerge

con tanta chiarezza dalle immagini agli atti che è inutile dilungarsi oltre.

Spostandosi a monte

(ovest) oltre una lingua di vegetazione si trovano le proprietà di CO 37 (mapp.

188 e 189, foto n. 365). Ora, come del resto rilevato dallo stesso ricorrente

in sede di sopralluogo (verbale del 10 settembre 2014, pag. 7), questi tre

rustici sono sufficientemente distaccati dal nucleo di Porera sia dal profilo

altimetrico sia per effetto della fascia boschiva. Essi, seppur non indenni da

interventi contrari alle NAPUC, presentano ancora qualità originali

suscettibili di valorizzare il paesaggio. Ma a far difetto è in concreto

proprio quest'ultimo. Infatti, a causa della presenza delle piante ad alto

fusto non è oggi possibile leggere uno scenario agricolo, verosimilmente

preesistente. Non è nemmeno da escludere che la zona sia ormai bosco. Allo

stato attuale la scelta non è dunque supportata da pertinenti motivazioni,

quelle fornite in concreto dal pianificatore essendo insufficienti per

riconoscerne un potenziale recupero, non potendosi in casu prescindere

da una verifica puntuale del limite forestale. In seguito si porrebbe comunque

il quesito di come mettere in relazione l'eventuale paesaggio con il resto del

PUC-PEIP, ciò che non è per nulla scontato.

A Campo di fuori,

l'edificio censito 1a già di proprietà di __________ (mapp. 496, foto n. 371,

414, 415), presenta sicure qualità dal profilo del PUC-PEIP. Esso, tuttavia,

non caratterizza il comparto a causa degli ulteriori edifici che, invece, non

hanno (più) l'aspetto originale rurale, quanto piuttosto residenziale. Per

rapporto a tali costruzioni, il rustico in parola, dunque, si riduce a un

elemento puntuale, minoritario.

Infine, per quanto concerne l'edificio classificato 1a di CO 28 (mapp. 55), esso

- come del resto sottolineato dal resistente stesso - è oggi ricompreso nel

bosco (cfr. viste Swisstopo), dunque non in un paesaggio agricolo.

Comparto 5, Monti

di Schiavardo.

Schiavardo,

dove sono le proprietà di CO 8 (in particolare mapp. 113-115, foto n. 380, 382,

409-418 e quelle prodotte dalla resistente stessa) e di CO 9 (mapp. 132, foto

n. 426 e foto prodotte dal resistente colla duplica) è un nucleo considerato

come meritevole di conservazione, sicché i diroccati in esso presenti e

attribuiti alla categoria 1b sono suscettibili di essere ricostruiti. In

effetti, in questo comparto dovrebbe trovarsi un certo numero di questi edifici

(sei). Tuttavia, presupposto irrinunciabile per l'inserimento nel PUC-PEIP è,

come detto, che il paesaggio sia comunque già valorizzato da edilizia rurale

originale. Laddove, com'è il caso concreto, vi sono diroccati ricostruibili

occorre perlomeno che le qualità formali necessarie possano essere raggiunte ipotizzando

l'effettiva ricostruzione degli edifici in rovina. Ciò che non è il caso per Schiavardo,

poiché la sostanza edilizia esistente così come le sistemazioni esterne non

conferiscono al comparto la qualità di testimonianza sufficientemente intatta

della civiltà contadina. La sostanza edilizia squalificante nell'ottica del

PUC-PEIP è poi di gran lunga maggioritaria, anche considerando i rustici

potenzialmente ricostruibili. Nemmeno, dunque, riedificando in modo

ineccepibile gli edifici diroccati meritevoli di conservazione sarebbe

possibile ripristinare una situazione compatibile con gli scopi della

pianificazione. Inutile dilungarsi a dettagliare i numerosi interventi contrari

allo spirito del PUC-PEIP, visto che alla fin fine sono quelli già rilevati un

po' ovunque nel settore. In ogni caso, per gli edifici di presumibile origine

rurale il problema principale resta quanto avvenuto a livello dei tetti.

Inoltre vi sono edifici manifestamente estranei alla tipologia ricercata,

accessori, recinzioni e sistemazioni esterne tipiche di una zona residenziale,

non di un paesaggio agricolo.

19. Settore 16-D, Cavallascio - Cornasca (recte: Comasca)

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

Secondo la perizia

della Divisione nel settore all'esame la qualità del paesaggio sarebbe data

dall'alternanza di superfici prative, superfici in via di rimboschimento e zone

boscate. Sebbene le trasformazioni sull'edificato siano rilevanti, esse non avrebbero

cancellato il carattere del maggengo. In definitiva, si tratterebbe di un

paesaggio meritevole di protezione.

19.1. Il settore 16-D è

situato nel territorio montano del Comune di Brissago a un'altezza compresa tra

i 900 e i 1'200 m s.l.m. In particolare, esso racchiude le località di

Cavallascio, Rovere, Bedora, Comasca e Piani di Fondo poste sul versante

settentrionale della Valle del Sacro Monte, a nord-ovest del villaggio di

Brissago. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero

trovarsi un edificio censito 1a e un diroccato ricostruibile 1b, due edifici

classificati 1d e sette oggetti culturali 1c, situati nella metà inferiore,

prativa, del settore. Il pendio, in parte boschivo, è solcato dal sentiero che sale

a tornanti in direzione di Morghegno.

Il piano regolatore in

vigore attribuisce la porzione meridionale del settore, in quanto non foresta,

alla zona agricola. La parte settentrionale è invece assegnata al territorio

improduttivo soggetto all'art. 24 LPT.

19.2. Dal profilo edilizio,

invano si cerca nel settore una presenza valorizzante di edifici rustici

originali. Laddove presenti essi sono minoritari per rapporto a costruzioni che

non hanno mai presentato le caratteristiche rurali ricercate oppure sono state

trasformate, al pari dei settori precedenti, in modo irrispettoso rispetto alla

sostanza storica soggiacente.

Diversa è la situazione a Bedora, dove gli edifici - al di là di alcuni

interventi poco felici - hanno tutto sommato conservato le qualità architettoniche

originarie (foto n. 27-33). Essi, inoltre, sono inseriti in un paesaggio

abbastanza ampio, che si sviluppa a monte e a valle del piccolo gruppo

edificato. Ora, benché il resto del settore vada stralciato dal PUC-PEIP,

appare ancora possibile ritagliare un settore sufficientemente ampio autonomo,

includendo i mapp. 1025, 1026, 1027 e 3722.

20. Settore 16-E, Monti di Piodina

(Estratto dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica,

pag. 5)

La perizia della

Divisione indica che il monte è caratterizzato da un'edificazione concentrata

(piccolo nucleo) che si affaccia su una superficie prativa di dimensioni importanti.

L'accessibilità e le qualità panoramiche del luogo avrebbero determinato

trasformazioni importanti dell'edificato e addirittura nuove costruzioni che si

discosterebbero in toto dal carattere tradizionale. Tuttavia, le trasformazioni

rilevanti sull'edificato non avrebbero cancellato il carattere del maggengo.

L'insieme sarebbe degno di nota e, in definitiva, si tratterebbe di un paesaggio

meritevole di protezione.

20.1. Il settore 16-E,

Cortaccio, è quello più a sud nella regione all'esame, al confine con la

Repubblica Italiana, e include l'omonima località sui monti di Piodina. Secondo

l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero esservi tre

edifici censiti 1a e un diroccato costruibile 1b. Nell'immagine sono visibili

una superficie prativa piuttosto estesa (a est dell'insieme edificato), la strada

che collega la frazione al fondovalle e un posteggio. Per il resto, il

territorio compreso nel settore è boschivo.

Secondo il vigente piano

regolatore, l'area prativa a est di Cortaccio è assegnata alla zona agricola,

mentre per il resto, in quanto non boschivo, il settore è attribuito al

territorio improduttivo soggetto all'art. 24 LPT. Una zona di protezione

naturalistica è indicata dal piano del paesaggio in corrispondenza della

porzione nord dell'area agricola.

20.2. Anche in questo

settore gli edifici che non rispecchiano le previsioni del piano d'utilizzazione

sono in maggioranza. Alla fin fine solo l'edificio classificato 1a al mapp.

2845 (foto n. 8, 21) e il vicino sub. B del mapp. 2837 (foto n. 7, 10, 21)

possono essere considerati una testimonianza sufficientemente preservata della

civiltà contadina. Altre costruzioni, di presumibile origine rurale, non lo

sono più, a seguito di interventi che non rispettano l'architettura originale,

in particolare - come più volte spiegato - a causa della modifica delle

coperture con materiali estranei alla tradizione e alterandone la foggia

(pendenze, modalità costruttive ecc.). Contribuiscono a svalutare il comparto

dal profilo del PUC-PEIP le sistemazioni esterne (pavimentazioni, muri di

sostegno, recinzioni metalliche, cancelli, caminetti grill, tavoli ecc.; foto n.

11-13, 15, 20, 43, 61, 70), tipiche di un'ordinaria zona residenziale.

21. Valutazione

complessiva della regione 16

21.1. Alla luce di

quanto appena illustrato, con la riserva di cui al consid. 19.2., è giocoforza

concludere che il ricorso in relazione a questa regione è fondato già solo per

il fatto che nei vari settori non è possibile riscontrare una presenza

significativa di edifici della tipologia ricercata. Laddove esistenti e non

abbiano subìto interventi contrari alle previsioni della pianificazione in

esame, essi sono al massimo una presenza sporadica o comunque minoritaria. In

ogni caso, essi non hanno mai la forza di caratterizzare il paesaggio, talvolta

anche a causa della loro ubicazione marginale (in alcuni casi vi è addirittura

da ritenere che siano ormai ricompresi nel bosco) o nei pressi di elementi di

maggior impatto paesaggistico quali, per esempio, impianti o edifici estranei

alla tipologia ricercata e strade asfaltate. Certo, diversi luoghi in esame

presentano elementi naturalistici e paesaggistici di sicuro pregio (muri a

secco, oggetti culturali, in particolare piccole cappelle ecc.), ma essi da

soli non permettono di controbilanciare l'insufficienza dell'edilizia

ricercata, minoritaria in rapporto al complesso del paesaggio. In alcuni casi

poi le sistemazioni esterne concorrono a squalificare - sotto il profilo del

PUC-PEIP - il paesaggio.

21.2. È vero

che i villaggi di Golino e Intragna sono inseriti nell'inventario ISOS e che

questi, per quanto attiene a Golino, ne sottolinea le qualità

storico-architettoniche, mentre per quanto concerne Intragna ne esalta le buone

qualità situazionali. Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è la delimitazione dei

paesaggi con edifici e impianti protetti ai sensi della scheda 8.5. del piano

direttore (art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non quello di proteggere zone agricole

ancorché pregiate e rilevanti dal profilo paesaggistico laddove non vi è

significativa sostanza edilizia storica da tutelare, rispettivamente gli

elementi di disturbo sono nel complesso preminenti. La tutela del paesaggio in

quanto tale deve, invece, avvenire per il tramite dei piani regolatori o altri

strumenti specifici del diritto federale, comunale o cantonale. È, del resto,

quanto già avviene per esempio nel settore 16-C, dove il piano regolatore di Ronco

sopra Ascona prevede espressamente l'obbligo di mantenimento del territorio

agricolo con funzione paesaggistica, e in alcuni casi anche misure sostitutive qualora

il proprietario non vi provvedesse (cfr. art. 21 cpv. 4 NAPR).

21.3. In

definitiva per questa regione, richiamata l'appena evocata eccezione di cui al

consid. 19.2., su cui si tornerà in seguito, in nessuno dei settori analizzati

né i requisiti stabiliti dal diritto federale né i criteri posti dalla

pianificazione direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP

sono adempiuti. Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e

interventi in esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto degno di

protezione ai sensi del PUC-PEIP; esso non rappresenta una testimonianza

storica sufficientemente preservata e la ricchezza culturale con

carattere di unicità non è chiaramente percettibile. In taluni casi non è

invece possibile individuare aree di sufficiente estensione per poter essere

considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e quindi significative dal

profilo della pianificazione in esame.

21.4. Stante quanto appena spiegato, siccome i settori in parola

non adempiono ai criteri per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP,

nemmeno la ponderazione degli interessi in gioco permetterebbe di giungere a

diversa soluzione. In merito va comunque ricordato come il pianificatore abbia

già una volta compiuto questo esercizio con l'adozione dei piani regolatori soggiacenti,

nel cui ambito ha tracciato il limite della zona edificabile. Per quanto

concerne il comparto 16-A va poi considerata la vicinanza della zona

edificabile, che è già un elemento che concorre ad arginare l'avanzamento del

bosco in una delle zone esaminate. Inoltre, nella regione si può rilevare la

presenza di edifici a scopo agricolo ancora in uso così come di distese prative

tuttora sfalciate, di modo che si può ritenere che parte di questo territorio

ha ancora un certo interesse per l'agricoltura. Va poi considerata l'importanza,

come sottolineato anche dalla scheda 8.5 del piano direttore (ripresa anche

nell'approfondimento della scheda P3), di salvaguardare la flessibilità per

altre utilizzazioni. La sovrapposizione di vincoli ingiustificati va dunque

evitata, poiché può ostacolare o comunque rendere più difficili altre attività

di incidenza territoriale.

21.5. Per

quanto concerne il comparto di cui al consid. 19.2., va anzitutto considerato

che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il ricorso

limitatamente a questa porzione di territorio risulti infondato, non spetta a

questa Corte di tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP ai fini di

ricomprendere anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare. Compito

che, invece, tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani

d'utilizzazione cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45

cpv. 3 LST), da sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1

LST). Gli atti sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una

proposta in tal senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono

inoltre tenute a verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo

mutata e che i valori che giustificherebbero l'inclusione di questo comparto

nel PUC-PEIP siano tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli

interessi in gioco.

22. Il Comune di Losone sembra invocare la parità di

trattamento (art. 8 cpv. 1 Cost.) nei confronti di altre zone, in particolare

dei Monti del Locarnese e più in generale del Cantone, che pur presentando una

situazione analoga a quella del settore 16-B sarebbero stati considerati

meritevoli di protezione.

22.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica esige che la legge

stessa e le decisioni di esecuzione trattino in modo uguale le situazioni

uguali e in modo diverso le situazioni diverse (Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002,

n. 419). In ambito di provvedimenti pianificatori tale principio ha una portata

necessariamente limitata; esso s'identifica in sostanza con il divieto

d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).

Inoltre, secondo costante giurisprudenza, il principio della legalità

dell'attività amministrativa prevale su quello della parità di trattamento (cfr.

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 603).

22.2. Ora,

innanzitutto, la censura è stata formulata in maniera molto vaga e

insufficientemente motivata, di modo che dev'essere subito respinta. In

concreto poi, l'esclusione dei fondi in parola dal perimetro del PUC-PEIP

avviene al pari di quella degli altri territori contestati che non adempiono ai

requisiti per esservi compresi. Ne discende che l'accoglimento del ricorso ossequia

non solo i criteri pianificatori pertinenti, ma anche la parità di trattamento stessa.

23. Sulla scorta

delle considerazioni che precedono il ricorso, nella misura in cui non è

stralciato dai ruoli, dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce

delle particolarità della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare

la tassa di giustizia a carico dei resistenti (art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso

come gli enti pubblici ne andrebbero comunque sia esenti, secondo prassi. Per

quanto riguarda le ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità

della causa permettono di ritenere giustificata la scelta del RI 1 di avvalersi

di un patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per

ripetibili. Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a

carico dello Stato (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso,

per quanto non stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata,

è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. i settori 16-A, 16-B, 16-C, 16-D e

16-E secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto

dall'insorgente con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla regione

16 Centovalli sono stralciati dal PUC-PEIP;

1.2. limitatamente alla località Bedora

del settore 16-D (mapp. 1025, 1026, 1027 e 3722 di Brissago) gli atti sono

retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 21.5.

del presente giudizio.

2. Non si

preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.-

per ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF).

4. Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera