Esame di una variante intercomunale dei PR di due Comuni per la realizzazione di un villaggio per anziani, centro sportivo e altri contenuti pubblici

Incarti n.

90.2021.21

90.2021.22

Lugano

13

aprile 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sui ricorsi

a.

b.

del

20 aprile 2021 di

RI

1

del

7 maggio 2021 di

RI 2

patrocinati

da: RA 4

contro

la risoluzione del 24 marzo 2021 (n. 1513) con cui

il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore

intercomunale dei Comuni di Vacallo e Morbio Inferiore concernente la

realizzazione di una casa per anziani e altri contenuti pubblici;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il piano regolatore

del Comune di Vacallo, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 2

dicembre 1997 (n. 6271) e integrato in seguito da alcune varianti, prevede per

la parte non boschiva (circa 10'550 m2) del mapp. 738, posto in

località San Simone, il vincolo per attrezzature d'interesse pubblico

AP3 - centro sportivo. Sulla superficie, che si presenta come uno spazio

prevalentemente aperto, insistono un manufatto parzialmente interrato, adibito

a spogliatoio e locale multiuso, un campo da calcio, un campo d'allenamento, un

campo da pallacanestro e una pedana per l'atletica. L'accesso al centro è

garantito da via Concabella. A nord-est del medesimo, a una distanza di circa 250

m in linea d'aria e a confine con via Fontanella, sorge il cimitero (mapp. 102;

AP1) e, prospiciente il medesimo, un posteggio (mapp. 107; P5). Tutti questi

fondi appartengono al Comune di Vacallo.

b. La revisione del

piano regolatore del Comune di Morbio Inferiore, approvata dal Consiglio di

Stato con risoluzione del 18 marzo 2014 (n. 1366), a cui hanno fatto seguito

alcune varianti, prevede per il mapp. 657 (2'542 m2), confinante con

il mapp. 738, il vincolo AP8 - centro sportivo. Attualmente il fondo è

utilizzato occasionalmente come posteggio. Anche questo fondo è di proprietà

del Comune di Vacallo.

B. a. Nelle sedute

dell'11 giugno 2018 e del 10 dicembre 2018 il Consiglio comunale di Vacallo,

rispettivamente quello di Morbio Inferiore, hanno adottato una variante

intercomunale dei loro piani regolatori che converte il vincolo AP3 (Vacallo)

in CP15 - centro sportivo e villaggio per anziani e il vincolo AP8 (Morbio

Inferiore) in CP12 con la medesima destinazione. La variante è finalizzata a

permettere la realizzazione di un villaggio per anziani con casa

medicalizzata e tutte le infrastrutture di appoggio necessarie, spazi

commerciali e di servizio di supporto al villaggio ed alla comunità in

generale, spazi sportivi coperti e sala multiuso, ostello con 50 posti letto,

asilo nido, fattoria didattica, spazi sportivi e culturali esterni (cfr.

art. 69 delle norme di attuazione del piano regolatore di Vacallo [NAPR

Vacallo], concernente le costruzioni d'interesse pubblico CP - Comune, e art.

56 delle norme di attuazione del piano regolatore di Morbio Inferiore [NAPR

Morbio Inferiore] concernente le costruzioni di interesse pubblico [altri

Enti]). Per favorire l'accesso veicolare alla struttura una piccola porzione di

via Concabella viene commutata da percorso pedonale in strada di servizio.

Inoltre, per rispondere al fabbisogno di posteggi del nuovo centro, fissato in

137 unità, di cui 30 da realizzare direttamente ai mapp. 738 e 657, al cimitero

di Vacallo è sottratta un'area di circa 1'500 m2, che viene

destinata a posteggio pubblico unitamente all'esistente P5 (27 stalli), riuniti

in un unico vincolo Pc5. Gli stalli complessivi realizzabili nelle due aree di

parcheggio, da inserire in un autosilo con possibilità di sviluppo su due

livelli al massimo, saranno 134 (cfr. art. 65 cpv. 4 lett. a NAPR Vacallo), di

cui 107 al servizio del nuovo centro. L'autosilo sarà raggiungibile da un

percorso pedonale e ciclabile, che dalla prevista struttura si snoda per 270 m

attraverso la zona agricola di Morbio Inferiore, attribuita alle superfici per

l'avvicendamento delle colture (SAC; cfr. varianti ai piani del traffico e

delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico di Vacallo e Morbio

Inferiore, Tavola 2: percorsi pedonali e ciclabili, riportata a pag. 42 del

documento Varianti PR del dicembre 2018).

Chiamati a esprimersi

tramite referendum, i cittadini di Vacallo hanno condiviso nella votazione

popolare del 25 novembre 2018 la variante.

b. Contro la

pianificazione adottata dai due Comuni __________, __________, __________, RI 2,

__________, __________ e __________ sono insorti congiuntamente, in qualità di

cittadini attivi e/o proprietari di fondi situati nei due Comuni, davanti al

Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Premettendo di essere

principalmente toccati dagli aspetti relativi al posteggio Pc5, essi hanno

contestato la variante dal profilo ambientale, dell'accessibilità, della scelta

dell'ubicazione, dell'impatto paesaggistico, della sua compatibilità con l'art.

15 cpv. 4 lett. a (idoneità all'edificazione) della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), con l'art. 38a

LPT, che vieta ampliamenti della zona edificabile, e con il piano direttore,

criticando diffusamente anche il calcolo del fabbisogno di posteggi e

lamentando una violazione del principio del coordinamento. Inoltre l'interesse

pubblico alla base della variante, lesiva del principio della proporzionalità e

basata su una ponderazione carente degli interessi, non sarebbe stato

sufficientemente dimostrato.

c. Pure RI 1, __________,

__________ e __________ sono insorti congiuntamente, in qualità di cittadini

attivi del Comune di Vacallo, davanti al Consiglio di Stato, postulando

l'annullamento della variante e del messaggio del Municipio di Vacallo n.

39/2014 dell'8 settembre 2014 chiedente la concessione di un diritto di

superficie su parte dei mapp. 738 di Vacallo e 657 di Morbio Inferiore. Secondo

Fatti

i ricorrenti, il rapporto di pianificazione risultava palesemente

inattendibile, l'esame preliminare carente e le decisioni di adozione della

variante e di concessione del diritto di superficie basate su informazioni

errate. Anche la popolazione non sarebbe stata informata correttamente. Inoltre

la variante si sarebbe posta in contrasto con le schede P1, P2, R9, R6, V5 del

piano direttore, con il piano delle zone di pericolo di Vacallo e Morbio

Inferiore, con il piano d'azione comunale, con il principio della

densificazione, con la legislazione di carattere ambientale e con la LPT. Essa

era inoltre priva di un piano del traffico e di un calcolo del fabbisogno di

posteggi attendibile e di una verifica della sua sostenibilità finanziaria.

C. Esperita

l'istruttoria, con risoluzione del 24 marzo 2021 (n. 1513) il Consiglio di

Stato ha approvato nel complesso la variante, respingendo i ricorsi in parola.

In particolare, ritenendo che i posteggi previsti andavano considerati come

posteggi privati, in quanto destinati esclusivamente agli utenti del centro,

esso ha modificato d'ufficio la destinazione delle aree ai mapp. 102 e 107 di

Vacallo da posteggio pubblico a zona con sovrapposizione dei vincoli

posteggio pubblico e costruzione pubblica (centro sportivo e villaggio per

anziani) P5/CP15, rimandando la quantificazione e la giustificazione del

relativo fabbisogno alla procedura edilizia. L'art. 65 NAPR Vacallo è stato

modificato di conseguenza (stralcio del cpv. 4 lett. a e sostituzione con un

nuovo cpv. 5). Inoltre la rete dei percorsi pedonali-ciclabili non è stata

approvata, salvo il percorso che collega le aree di posteggio alla prevista

struttura, di cui è stato modificato il calibro in quello che caratterizza

la strada agricola esistente, con conseguente stralcio del cpv. 3 dell'art.

65bis NAPR Vacallo e del cpv. 5 dell'art. 45 NAPR Morbio Inferiore (cfr., per

tutto quanto precede, p.to n. 2 del dispositivo, pag. 43, che rinvia al

capitolo 8.1 Modifiche d'ufficio e decisioni che necessitano di una

pubblicazione, pag. 42).

D. a. Con impugnativa del

20 aprile 2021 RI 1 si aggrava avverso tale decisione davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento unitamente alla variante

da essa tutelata. Egli ripropone in sostanza, approfondendole, le censure

sollevate in prima sede, contestando, in aggiunta, la legittimità delle

modifiche d'ufficio operate dal Governo, al quale rimprovera inoltre di non

aver evaso tutte le sue critiche.

b. Con risposta

congiunta i Comuni di Vacallo e Morbio Inferiore postulano la reiezione del

gravame, come pure la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione), con

argomenti che, ove necessario, verranno ripresi in seguito.

c. Con gli allegati di

replica e di duplica le parti si riconfermano in sostanza nelle rispettive tesi

di fatto e di diritto.

E. a. Anche RI 2 si

aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso del 7

maggio 2021, postulando l'annullamento della risoluzione d'approvazione e della

variante medesima. Invocando una violazione del diritto di essere sentiti con

riferimento alla motivazione carente della risoluzione governativa, essi

ribadiscono le censure sollevate davanti al Governo, che trattano

approfonditamente, contestando parimenti le modifiche d'ufficio operate nel

giudizio impugnato.

b. In sede di risposta

i Comuni di Vacallo e Morbio Inferiore, congiuntamente, e la Sezione chiedono

che il ricorso venga respinto con argomenti di cui si dirà, se necessario, in

appresso.

c. Con gli allegati di

replica e di duplica le parti ribadiscono sostanzialmente i loro argomenti e le

loro domande.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la

legittimazione attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). I ricorsi,

tempestivi (art. 30 cpv. 1 LST), sono dunque ricevibili in ordine.

1.2. I gravami possono

essere evasi congiuntamente sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 76

cpv. 1 e 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100).

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il

riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso.

Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST),

che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle

scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori

badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i

loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque

semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve

rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella

ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi

a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun

criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario

rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli

scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata

in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1;

RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con

rinvii).

2.2

Il potere cognitivo del Tribunale cantonale

amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv.

3.

LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno

eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui

il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64

ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di

approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti

dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna,

La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.

203.

segg., 214).

3.

I ricorrenti lamentano anzitutto

una violazione del diritto di essere sentito da parte del Governo sotto un

duplice profilo: da un lato la decisione impugnata non tratterebbe alcune delle

censure da essi avanzate in prima sede e dall'altro il Consiglio di Stato non

avrebbe concesso loro la facoltà di esprimersi prima di adottare le varie

modifiche d'ufficio, che avrebbero peraltro come oggetto proprio le tematiche

da essi sollevate. In proposito si considera quanto segue.

3.1

Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione

deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione,

componente essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che

stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena

cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta

esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n.

45.

consid. 2a; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/ Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c ad art. 26; Lorenz Kneubühler, Die

Begründungspflicht, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta

sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità

menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso

piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in

modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti:

può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a

influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle

che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit., ibidem,

inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013

consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii; Scolari, Diritto amministrativo, n. 532

con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/Corti, op. cit., n. 2a ad art. 26, pure con rinvii).

3.2

Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di

principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente

dalle possibilità di successo nel

merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette

la possibilità di sanare il vizio nell'ambito di una procedura di ricorso,

qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella

decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia

rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V

182.

consid. 3c con rinvii). Una riparazione entra

inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata non

subisca un pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di

essere sentito, rispettivamente

dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso,

comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, a un

risultato che non avrebbe mai ottenuto

procedendo in modo corretto (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii).

3.3

Alla luce dei principi testé esposti, le critiche

degli insorgenti si rivelano infondate. Da una lettura delle motivazioni

addotte dal Consiglio di Stato al capitolo 6 della risoluzione impugnata, pag.

10-16, concernente l'esame dei contenuti della variante, rispettivamente in

evasione ai loro ricorsi, emergono infatti tutti gli elementi di rilievo che lo

hanno portato ad approvarla, ponendo tutti i qui ricorrenti nella situazione di

comprendere appieno i motivi alla base della decisione e permettendo loro di

impugnarla con piena cognizione di causa ritenuto comunque che non occorre che

l'autorità decidente si esprima profusamente su ogni singola contestazione,

bastando menzionare, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere

in un senso piuttosto che in un altro. Sapere, invece, se le motivazioni

addotte dal Governo sono pertinenti e sufficienti a giustificare l'approvazione

della variante è questione di merito, che verrà esaminata nei seguenti

considerandi. Medesima conclusione si impone per quanto attiene alla lamentata

mancata concessione da parte del Governo della facoltà di esprimersi prima di

adottare le varie modifiche d'ufficio, ed in particolare quelle concernenti la

destinazione delle aree ai mapp. 102 e 107 e la modifica del calibro del

percorso che le collega all'area CP15 e CP12 (cfr. capitolo 8.1. Modifiche d'ufficio

e decisioni che necessitano di una pubblicazione, pag. 42, lett. a e b),

posto che le stesse tendevano a colmare proprio le lacune ampiamente denunciate

dai ricorrenti nel loro ricorso, concernendo dunque tematiche a loro ben note. Sia come sia, quand'anche la critica fosse fondata,

bisogna considerare che i ricorrenti non sono stati privati della possibilità

di impugnare con cognizione il giudizio impugnato e riproporre in questa sede

tutte le tesi già sollevate senza successo. Ne discende che, se anche vi fosse

stata una lesione del loro diritto di essere sentiti, la stessa andrebbe

considerata sanata.

4.

RI 1 invoca una lesione

degli art. 4 LPT e 26 LST con riferimento alla procedura di informazione e

partecipazione della popolazione, rinviando in buona sostanza agli argomenti

addotti in prima sede. La censura va respinta. Infatti, a prescindere dal fatto

che, come emerge dagli atti, la procedura di consultazione della popolazione

messa in atto nei due Comuni non presta il fianco a critiche, il ricorrente, in

palese violazione del suo obbligo di motivazione (cfr. art. 70 cpv. 1 LPAmm),

omette di confrontarsi con l'esauriente argomentazione addotta dal Consiglio di

Stato a pag. 40-41 in evasione alla sua doglianza.

5.

Gli insorgenti ripropongono

la critica relativa al mancato coordinamento, sia dal profilo formale che da

quello materiale, fra i piani regolatori di Vacallo e Morbio Inferiore. Quanto

alla violazione del principio del coordinamento formale si considera quanto

segue, mentre gli aspetti legati al principio del coordinamento materiale

verranno trattati in seguito.

5.1

Secondo l'art. 2 cpv.

1.

LPT, concernente l'obbligo di pianificare, Confederazione,

cantoni e comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro

compiti d'incidenza territoriale. Il principio del coordinamento del piano

regolatore con quelli dei comuni vicini viene ribadito a livello cantonale

all'art. 18 cpv. 3 LST. Scopo del coordinamento è quello di creare

un'organizzazione territoriale coerente e senza contraddizioni. Sotto questo

profilo, la nozione di coordinamento include due aspetti: da un lato l'evitare

e l'escludere impedimenti reciproci e contraddizioni (cosiddetto coordinamento

"negativo") e dall'altro il permettere che le pianificazioni si

completino correttamente a vicenda e si basino su principi e scopi comuni,

adoperandosi per un appianamento dei rispettivi interessi (cosiddetto

coordinamento "positivo": cfr. Waldmann/

Hänni, op. cit., n. 49 segg. ad art. 2,

in particolare n. 52; STA 90.2015.10 del 24 febbraio 2017 consid. 4.3).

5.2

Nello

specifico, la variante, che interessa il territorio di due Comuni, è stata

impostata, dal profilo formale, in modo da modificare i relativi piani

regolatori con una procedura parallela e coordinata (cfr. anche Rapporto di

pianificazione del dicembre 2018, [Rapporto], pag. 37). A giusto titolo il

Governo ha quindi ritenuto questo modo di procedere rispettoso del principio

del coordinamento (cfr. decisione impugnata, pag. 32 e 40). Le critiche

ricorsuali, vagamente abbozzate e riprese da quanto sviluppato in prima

istanza, non hanno fondamento.

6.

I ricorrenti sostengono

anche in questa sede che le zone CP15 e CP12 non possono essere considerate

come (già) edificabili ai sensi dell'art. 15 LPT. L'assenza di qualsiasi

parametro edificatorio (mapp. 738; ex zona AP3), rispettivamente la possibilità

di erigervi solo infrastrutture sportive all'aperto e piccoli fabbricati di

servizio (bagni, docce, depositi ecc.) di altezza massima di 3.5 m (mapp. 657;

ex zona AP8) lo dimostrerebbe. Invocano di conseguenza una violazione dell'art.

38a cpv. 2 LPT, che vieta ai Cantoni di aumentare la superficie

complessiva delle zone edificabili fino all'approvazione dell'adattamento del

piano direttore da parte del Consiglio federale.

6.1

Il 19 ottobre

2022, pendente causa, il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della

scheda R6 del piano direttore (Sviluppo degli insediamenti e gestione delle

zone edificabili), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame

dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022,

pag. 31, allegato alla decisione, costituisce un'approvazione ai sensi

dell'art. 38a cpv. 2 LPT. Ne consegue che i capoversi 2 e 3 dell'articolo

38a LPT non trovano più applicazione nel Cantone Ticino. L'approvazione

della scheda non svuota tuttavia di contenuto le critiche dei ricorrenti,

poiché la medesima riprende in sostanza il principio di cui all'art. 38a

cpv. 2 LPT, sancendo il disposto secondo il quale le zone edificabili

esistenti vanno sfruttate più efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza

ampliarle. Eccezionalmente nuove zone edificabili possono essere delimitate per

insediamenti d'interesse pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un

corrispettivo compenso (cfr. capitolo 1 Situazione, problemi, sfide,

pag. 2). In particolare al capitolo 3. Misure, pag. 4, la scheda prevede

infatti:

3.1

Sfruttare le zone edificabili in vigore

a. Le zone edificabili in vigore non possono essere

di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale -

pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.

b. Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone

edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste

modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili

e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura

maggiore rispetto alle modifiche.

c. A titolo eccezionale, il Cantone, in

collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di

preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio

ospedali, servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo

economico PSE) che:

- non è possibile o opportuno inserire nelle

zone edificabili esistenti;

- richiedono soluzioni praticabili a corto

termine.

Per questi casi il compenso deve avvenire

immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici

azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla

gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.

d. Limitate rettifiche del limite delle zone

edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni

nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di

compenso.

Ai comuni viene quindi impartito il compito di

verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1

LPT (ibidem, misura 3.2. a.), trasmettendo l'esito della verifica alla

Sezione dello sviluppo territoriale al più tardi entro 2 anni dall'entrata

in vigore della presente scheda (cap. 4. Compiti, 4.1., pag. 5).

6.2

6.2.1

I piani di

utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani

regolatori (art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.

14.

cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,

agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione

all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità

incaricate della pianificazione (cfr. Heinz

Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad

art. 15), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile

dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità,

private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria,

del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura,

del tempo libero e così via (cfr. Aemisegger/Kissling,

op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili

con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT,

devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1

cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling,

op. cit., n. 18; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 509). Oltre alla definizione

della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie,

densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling, op. cit., n. 19 ad

art. 15).

6.2.2

Secondo

l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone

d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16

LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai

principi fissati dalla legge, soprattutto a quello della separazione del

territorio edificabile dal territorio non edificabile (Messaggio del 27

febbraio 1978 concernente la legge federale sulla pianificazione del

territorio, FF 1978 I 981, ad art. 19). Esse possono essere previste sia

all'interno che all'esterno della zona edificabile (Rudolf Muggli in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar

RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 14 seg. e 21 seg. ad art.

18). Tuttavia se esse vadano

ascritte alla zona edificabile o non si determina in base all'art. 15 LPT (STF

1A.115/2003 del 23 febbraio 2004 consid. 2.2.-2.4; Rudolf Muggli, op. cit., n. 12 ad art. 18). In particolare per qualificare come edificabile una

zona di cui all'art. 18 LPT, occorre esaminare il suo scopo e la sua ubicazione

e, laddove fosse posta ai margini dell'agglomerato, se essa si pone in un

rapporto funzionale con il medesimo (STF 1C_33/2015 del 1° giugno 2015 consid.

2.4). Ad esempio, una zona riservata ad

attività sportive, posta al di fuori del comparto insediativo e avulsa da

qualsiasi infrastruttura pubblica, non può essere qualificata come edificabile

(STF 1C_483/2012-1C_485/2012 del 30 agosto 2013 consid. 3.3).

6.3

6.3.1

In concreto il vincolo AP3 - centro sportivo al

mapp. 738 di Vacallo è stato istituito nell'ambito della revisione del piano

regolatore di Vacallo, approvata dal Governo con risoluzione del 2 dicembre

1997.

(n. 6271), in sostituzione del vincolo di posteggio pubblico per 50 posti

auto (P50) previsto dal piano delle attrezzature pubbliche del (primo) piano

regolatore del Comune, approvato con risoluzione del 23 marzo 1976 (n. 1810).

Il vincolo AP3 era menzionato all'art. 67 vNAPR Vacallo, concernente le

attrezzature d'interesse pubblico AP-Comune, senza l'assegnazione di parametri

edificatori.

Per quanto attiene al vincolo AP8 - centro sportivo al

mapp. 657 di Morbio Inferiore, esso è stato istituito come vincolo AP11

nell'ambito della revisione del piano regolatore di Morbio Inferiore, approvata

con risoluzione del 18 marzo 2014 (n. 1366), in quanto area collegata con il

centro sportivo esistente di Vacallo (cfr. rapporto di pianificazione del

marzo 2012, pag. 78), e rinominato AP8 nell'ambito delle varianti di piano

regolatore e di adeguamento alla LST, approvate con risoluzione del 13 luglio

2022.

(n. 3678). Secondo l'art. 54 cpv. 1 vNAPR Morbio Inferiore vi erano

ammesse infrastrutture sportive all'aperto e piccoli fabbricati di servizio

(bagni, docce, depositi, ecc.) di altezza massima di 3.5 m.

6.3.2

In proposito occorre anzitutto considerare che,

contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, il fatto che alla zona AP3 non

fossero stati attribuiti parametri edificatori, non esclude che essa possa

essere considerata come appartenente alla zona edificabile di Vacallo. Infatti,

benché il vincolo risultasse lesivo dell'art. 29 cpv. 1 lett. b della legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, pag. 365), secondo cui le norme

di attuazione stabiliscono le regole particolari sull'utilizzazione e i

parametri edilizi per ogni singola zona comprese quelle destinate ad edifici e

attrezzature pubbliche, il medesimo non solo è stato formalmente approvato dal

Governo, ma soprattutto ha trovato attuazione, nella misura in cui l'area è

attualmente utilizzata conformemente alla sua destinazione (cfr. anche supra,

consid. A.a). Per quanto attiene all'analogo vincolo AP8 su territorio di

Morbio Inferiore, al quale sono invece stati assegnati parametri edilizi, esso

andava considerato, viste le sue finalità (cfr. considerando che precede), come

strettamente connesso alle strutture di cui al vincolo AP3 di Vacallo

nell'ottica di un loro ampliamento. Da notare che l'istituzione di tale vincolo

è intervenuta prima del 1° maggio 2014, data in cui è entrata in vigore la

revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012, che ha introdotto il divieto

di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT. Ciò detto, applicando alla fattispecie i

criteri enunciati al consid. 6.2.2., se ne deduce che i due fondi in parola

vanno ascritti alla zona edificabile, in quanto appartenenti al comprensorio

ampiamente edificato di Vacallo (cfr. anche art. 36 cpv. 3 LPT), con cui si

pongono in un rapporto funzionale. Anzitutto, benché confinino a nord con la

zona agricola di Morbio Inferiore, essi rappresentano, per la loro posizione,

l'ultimo tassello insediativo della zona residenziale RI di Vacallo, posta

direttamente a est, prima del bosco (Valle di Spinee), che li delimita a ovest

e a sud. Il rapporto funzionale risulta pure dato dal fatto che essi sono

urbanizzati da via Concabella e quindi strettamente allacciati al comprensorio

edificato RI. Va inoltre escluso che la zona AP3 fosse stata creata per

soddisfare esigenze realizzabili solo in un luogo specifico, situato al di

fuori della zona edificabile, come nel caso di zone riservate alla pratica di

sport all'aperto come lo sci o il golf (STF 1C_483/2012-1C_485/2012 citata

consid. 3.2.2).

6.3.3

Alla luce del nuovo ordinamento previsto dalla

variante bisogna dunque convenire che, contrariamente a quanto sostenuto nei

ricorsi, non si è in presenza della creazione di due zone edificabili ex novo,

bensì di un'intensificazione delle potenzialità di sfruttamento delle stesse.

Da ciò ne consegue che la variante configura semmai un (parziale) cambiamento

di destinazione delle aree destinate in precedenza a centro sportivo e non una

loro nuova delimitazione, che sarebbe stata di principio contraria all'art. 38a

cpv. 2 LPT e ora alla pianificazione direttrice.

7.

I ricorrenti lamentano il

mancato coordinamento con il piano delle zone di pericolo (PZP), in

elaborazione, posto che l'area che ospiterebbe la struttura vi è inclusa.

7.1

L'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT obbliga i Cantoni a

designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in

misura rilevante da pericoli naturali. Tale obbligo viene messo particolarmente

in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi

dell'art. 15 LPT nel quadro di un'eventuale responsabilità dell'ente pubblico

in caso di catastrofi naturali (Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über die

Raumplanung, Ginevra/Zurigo/Basilea 2009, n. 65 ad art. 15 i.f.). Un

terreno è, difatti, ritenuto idoneo all'edificazione quando le sue

caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista

per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo

tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in

merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in

considerazione, anzitutto, gli scopi e i principi che reggono la pianificazione

del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli

naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di

conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (Flückiger/Grodecki, op. cit., n. 63-70 ad art. 15, con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

317, pure con rinvii).

7.2

Nel nostro Cantone, il 20 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato la

scheda V5 del piano direttore, di dato acquisito, avente come oggetto i

territori soggetti a pericoli naturali. La scheda individua nel PZP lo

strumento base per la definizione delle zone di pericolo nei piani regolatori

comunali, nonché per la valutazione dei rischi, la determinazione degli

obiettivi di protezione e l'adozione di adeguati provvedimenti. In riferimento

agli insediamenti, essa si propone di evitarne in zone critiche e fissa le

condizioni per un uso adeguato del territorio attraverso i seguenti

provvedimenti pianificatori (scheda, cap. 2.1. pag. 4):

a. escludere dalle zone edificabili i comprensori

esposti a pericoli elevati;

b. non delimitare nuove zone edificabili nei

comprensori esposti a pericoli elevati e medi;

c. adottare un principio di prudenza nella

delimitazione di nuove zone edificabili nelle aree di pericolo basso e residuo

(subordinato agli indirizzi e misure della scheda R6);

d. realizzare misure atte a minimizzare i rischi per

le nuove costruzioni nelle zone edificabili approvate;

e. considerare adeguatamente il ruolo protettivo del

bosco;

f. promuovere misure di prevenzione e

rinaturalizzazione che assicurino sufficiente spazio ai corsi d'acqua.

Il capitolo 3, relativo alle misure, indica

i provvedimenti pianificatori per insediamenti in zone critiche. La scheda

distingue quattro tipi di comprensori esposti a pericoli:

- di grado

elevato (zone rosse), corrispondono essenzialmente a una zona di divieto

per edifici e impianti;

- di grado

medio (zone blu), corrispondono essenzialmente a una zona di

regolamentazione, dove danni importanti possono essere ridotti con la messa in

opera di misure di protezione adeguate, eventualmente abbinate a interventi

costruttivi sugli edifici;

- di grado

basso (zone gialle), corrispondono a una zona di sensibilizzazione; la

vulnerabilità degli edifici può essere efficacemente ridotta con la messa in

atto di accorgimenti tecnico-costruttivi (riduzione indici di sfruttamento,

rinforzo muri, rinuncia ad aperture sul lato esposto, chiusure stagne ecc.);

- di grado

residuo, corrispondono anch'esse a una zona di sensibilizzazione.

Il capitolo 4 della

scheda ripartisce i compiti tra Cantone e comuni. Per quanto attiene agli

insediamenti, stabilisce in particolare che l'allestimento e l'aggiornamento

del PZP spettano al Cantone attraverso la

Sezione forestale e l'Ufficio corsi d'acqua (§ 4.1 lett. a), mentre alla

Sezione dello sviluppo territoriale spetta la verifica del rispetto e l'applicazione

dei provvedimenti in materia di zone di pericolo per l'elaborazione o revisione

dei piani regolatori (lett. k). La scheda impone quindi ai comuni di adeguare i

loro piani regolatori e le relative norme di attuazione in base ai contenuti

dei PZP, verificando con attenzione i conflitti esistenti (cap. 4.2 lett. c) e

di applicare un principio di prevenzione, rinunciando all'azzonamento di aree

soggette a pericolo o tramite opportuni dezonamenti (cap. 4.2 lett. d).

7.3

La legge sui

territori interessati da pericoli naturali del 29 maggio 2017 (LTPNat; RL

701.500), che ha abrogato la legge sui territori soggetti a pericoli naturali

del 29 gennaio 1990 (LTPnat) in vigore sino al 20 luglio 2017 (BU 2017 221), attua

il coordinamento previsto attraverso la scheda V5 del piano direttore e

disciplina l'accertamento, la gestione dei rischi e il sussidiamento dei

provvedimenti nei territori interessati da pericoli naturali (art. 1 cpv. 1

LTPNat). In particolare la LTPNat ha abbandonato, abrogandolo, lo strumento del

piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR), previsto in precedenza,

integrandolo nel PZP che rappresenta lo strumento principale per l'accertamento

dei pericoli e che costituisce la base per una corretta pianificazione

del territorio e per progettare le misure di protezione (cfr. Messaggio

concernente il disegno di revisione della legge cantonale sui territori

soggetti a pericoli naturali del 18 gennaio 2017, n. 7272, pag. 4).

L'accertamento dei territori interessati da

pericoli naturali è dunque operato mediante l'allestimento del PZP (art. 4 cpv.

1.

LTPNat), come peraltro prevede anche il piano direttore (cfr. scheda V5

citata). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la

pericolosità (art. 9 cpv. 2 LTPNat). Il PZP serve da base per la pianificazione

dell'utilizzazione del suolo e per l'adozione delle misure di gestione dei

rischi legate ai pericoli naturali (art. 9 cpv. 1 LTPNat). Sulla base del PZP e

tenuto conto dei potenziali danni a persone e a beni materiali considerevoli,

sono adottate le adeguate misure di gestione del rischio, fra cui il tempestivo

adeguamento allo PZP dei piani di utilizzazione, segnatamente con misure di

prevenzione a carattere pianificatorio (art. 12 cpv. 1 e cpv. 2 lett. a LTPNat). L'adeguamento dei piani di

utilizzazione (art. 12 cpv. 2 lett. a) è un compito dei comuni; del Cantone per

i piani d'utilizzazione cantonali (art. 13 cpv 1 LTPNat).

Secondo l'art. 4 cpv. 1 del regolamento

della legge sui territori interessati da pericoli naturali dell'11 luglio 2017

(RLTPNat; RL 701.510), il PZP accerta le seguenti tipologie di pericoli

naturali:

a) spostamenti di terreno permanenti; b) processi

di crollo; c) scivolamenti; d) valanghe; e) inondazioni; f) colate di detrito;

g) erosioni di sponda. Può inoltre essere accertato il ruscellamento

superficiale (cpv. 2). Le componenti del PZP sono descritte all'art. 4 cpv. 2 e

3.

LTPNat, poi dettagliato agli art. 3-5 RLTPNat.

Il PZP è allestito dal Dipartimento, per il

territorio di un comune, per comparti di esso o per comprensori sovracomunali, sentiti

i municipi interessati (art. 5 cpv. 1 LTPNat) e può essere allestito

simultaneamente, per tutte le necessarie tipologie di pericolo naturale, oppure

a tappe, per una o più di esse (cpv. 2). Previo annuncio agli albi comunali e

nel Foglio ufficiale, il PZP è pubblicato per un periodo di trenta giorni presso

i comuni interessati (art. 6 cpv. 1 LTPNat). Contestualmente alla sua pubblicazione,

il servizio cantonale incaricato della sua elaborazione può tenere un incontro

informativo pubblico (art. 2 cpv. 2 RLTPNat). Nel termine di pubblicazione ogni

persona o ente che dimostri un interesse legittimo può formulare osservazioni

(art. 6 cpv. 2 LTPNat). Il Consiglio di Stato adotta il PZP; anche solo in

parte, se ciò non pregiudica la sua valutazione globale (art. 7 cpv. 1 LTPNat).

Secondo l'art. 8 cpv. 1 LTPNat, contro il PZP è dato ricorso al Tribunale

cantonale amministrativo; sono applicabili le

norme della legge sulla procedura amministrativa (LPAmm). Il ricorso non ha

effetto sospensivo (cpv. 2). Il Consiglio di Stato può far menzionare a

registro fondiario l'esistenza del PZP per ogni singolo fondo (art. 11 LTPNat).

Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modificazione (art.

10.

cpv. 1 LTPNat).

Dal canto suo l'art. 20 cpv. 2 LST prevede

che il piano delle zone può delimitare le zone di pericolo, che comprendono i

territori soggetti a pericoli naturali ai sensi della LTPNat (art. 27 VI del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst;

RL 701.110). Il regolamento edilizio stabilisce in particolare le condizioni

dell'uso o dell'edificazione della zona per tutelare la sicurezza, a dipendenza

del grado di pericolo naturale accertato (art. 30 cpv. 3 lett. b RLst).

7.4

Come appena visto, la legislazione

cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente i

pericoli naturali cui è, rispettivamente può essere, esposto il territorio:

quella dell'adozione del PZP. Questa procedura fornisce all'ente pianificante

le informazioni necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del

territorio rispettosa della protezione delle persone e dei beni materiali,

senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e risanamento,

rispettivamente, dove necessario, serve quale base per la gestione del rischio

(art. 12 LTPNat). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e

la tutela dei diritti dei proprietari interessati.

Come più volte ricordato da questo

Tribunale (cfr. STA 90.2008.74 del 14 marzo 2011 consid. 4.3, 90.2004.70 del 27

gennaio 2005 consid. 4.3), non è lecito assegnare alla zona fabbricabile di

piano regolatore un territorio che è notoriamente esposto a pericoli naturali,

se prima non viene esperita, in relazione allo stesso, la procedura di adozione

di un PZP conforme alla LTPNat (per una spiegazione diffusa cfr. RtiD I-2006 n.

14.

consid. 3.5.). Infatti, la conoscenza, in particolare, del genere e del

grado di pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce un

imprescindibile elemento di valutazione, di cui l'autorità di pianificazione

deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione

dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile.

7.5

In concreto, come indicato nella

scheda V5 del piano direttore, allegato I, adottata il 20 maggio 2009 dal

Consiglio di Stato, (solo) il mapp. 738 di Vacallo risulta marginalmente

soggetto a pericoli naturali. Il piano del paesaggio di Vacallo attualmente in

vigore, approvato dal Governo il 2 dicembre 1997 e quindi anteriore

all'adozione della citata scheda, individua le zone di pericolo in base agli

studi dell'Ufficio geologico cantonale (…) rispettivamente da parte dell'ing.

geologo __________ (cfr. Rapporto di pianificazione del novembre 1995, pag.

23), ciò che ha permesso di stabilire un quadro aggiornato della situazione (cfr.

Esame preliminare secondo art. 33 LALPT - Presa di posizione da parte del

Municipio, Ad b3, pag. 18, annessa al citato Rapporto), disciplinandole

all'art. 33 NAPR. La superficie del mapp. 738 sottoposta al vincolo CP15 non

risulta inserita in una zona di pericolo. Solo la porzione sud del fondo è

indicata nel piano del paesaggio quale area soggetta a pericolo geologico

(medio). Dalla specifica banca dati cantonale e dai PZP adottati in seguito dal

Consiglio di Stato con risoluzione del 23 agosto 2016 (n. 3533) emerge tuttavia

un pericolo geologico, in quanto le frane al ciglio superiore della valle

[di Spinee], dove sorge ora il campo da calcio, in caso di evento

intaccherebbero il terreno per un fenomeno di arretramento dell'orlo del

terrazzo (cfr. esame preliminare del 16 agosto 2017, pag. 9). Nel frattempo

è stato dato avvio all'aggiornamento del PZP relativo ai pericoli geologici per

il settore della Valle di Spinee. Secondo il piano, già allestito e pubblicato

presso le cancellerie dei due Comuni (dal 5 novembre al 5 dicembre 2019, cfr.

FU n. 89/2019 pag. 10403) conformemente all'art. 6 LTPNat (cfr. anche art. 17

cpv. 2 LTPNat), ma non ancora formalmente adottato dal Consiglio di Stato:

- il mapp. 738

risulta potenzialmente esposto ad un pericolo di arretramento d'orlo;

- le analisi

geotecniche effettuate hanno permesso di definire una fascia di rispetto dal

ciglio (zona di pericolo medio) dove nuove costruzioni sensibili (per esempio

una Casa Anziani) sono di regola vietate; è stata pure delimitata anche una

fascia di pericolo basso (zona di sensibilizzazione) che interessa l'angolo

nord-ovest dell'edificio già presente sul mapp. 738 (sub. Q); in questa fascia,

le costruzioni sensibili sono ammesse a condizione che siano adottati gli

opportuni accorgimenti tecnico-costruttivi;

- oltre alla

problematica di arretramento d'orlo anche gli aspetti geotecnici dei materiali

di ripiena e dei depositi lacustri presenti sul mapp. 738 dovranno essere

analizzati e debitamente presi in considerazione in fase di progetto edilizio;

- anche l'estensione

della zona geotecnica sensibile è riportata sul PZP, benché si tratti di

un'informazione supplementare indicativa che non fa parte dei documenti pubblicati.

7.6

Riallacciandosi alla citata sentenza

90.2004.70

del 27 gennaio 2005, i ricorrenti, già in prima sede, avevano

censurato il mancato coordinamento della variante con il PZP in fase di

revisione, ritenendo che l'area in questione non possa essere azzonata (e

resa di fatto edificabile), prima che venga conclusa la procedura di

adeguamento del PZP. Il Governo ha respinto la critica, allegando alla

decisione un estratto del PZP pubblicato (allegato n. 1) e ritenendo che la

presenza di zone di pericolo sull'area, di grado medio o basso, non mette in

discussione la possibilità di edificare il centro nei termini prospettati,

bensì determina esclusivamente dei condizionamenti (cfr. pag. 31). Secondo

l'estratto, infatti, la parte preponderante dell'area soggetta al vincolo CP15

non è soggetta ad alcun pericolo naturale e solo ad occidente, verso la Valle

di Spinee, l'area presenta una fascia, larga circa 20 m, soggetta a pericolo

basso di scivolamento superficiale/arretramento dell'orlo e, a diretto contatto

con il bosco, una fascia residua, d'estensione contenutissima, soggetta a

pericolo medio. In base al preavviso del 16 luglio 2019 della Sezione

forestale, il Governo ha quindi enunciato, a pag. 15, (due) aspetti che

avrebbero dovuto essere considerati nell'ambito della futura variante di piano

regolatore relativa alle zone di pericolo, rispettivamente nell'ambito di

eventuali progetti edificatori concernenti l'area CP15, ossia il divieto di

edificare nella zona di pericolo medio e l'adozione degli opportuni accorgimenti

tecnico-costruttivi per tutte le nuove costruzioni poste all'interno della

fascia di pericolo basso.

Tali conclusioni meritano di essere

condivise con le seguenti precisazioni. Anzitutto, come visto, in concreto non

si tratta di delimitare una nuova zona edificabile. Inoltre l'area in questione

non è esposta a pericolo elevato e di conseguenza, contrariamente a quanto

sostengono i ricorrenti, le limitazioni scaturenti dal PZP in fase di adozione

non mettono in discussione l'idoneità all'edificazione dell'area CP15 (cfr.

scheda V5 del piano direttore, capitolo 2.1, lett. d, pag. 4, e, per le

definizioni dei gradi di pericolo di grado medio e basso, art. 5 cpv. 1 lett. b

e c RLTPNat). Appare dunque sufficiente che in fase realizzativa, la domanda di

costruzione rispetti le condizioni contenute a pag. 15 della risoluzione

impugnata. È vero che, fintanto che la futura variante di piano regolatore

relativa alle zone di pericolo non verrà allestita e approvata, tali

indicazioni non sono vincolanti, ciò che peraltro lo stesso Governo riconosce.

In proposito va tuttavia considerato che l'elaborazione della variante qui

all'esame, sottoposta al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il

3.

agosto 2016 (cfr. decisione impugnata, pag. 79), è addirittura antecedente

all'adozione dei PZP da parte del Consiglio di Stato, avvenuta, come visto, il

23.

agosto 2016 (cfr. supra, consid. 7.5) e che attualmente il piano del

paesaggio in vigore che non prevede vincoli di sorta dal profilo dei pericoli

per quanto attiene l'area soggetta al vincolo CP15, ciò che pone dei limiti

all'applicazione del principio del coordinamento. Ma anche volendo mettere in

conto una violazione di tale principio, la contestata variante risulta conforme

ai contenuti del PZP in fase di adozione. Di conseguenza, come rettamente

indicato nella decisione impugnata, fintanto che non sarà approvata la

summenzionata variante di PR, nell'ambito di un un'eventuale procedura edilizia

farà stato il preavviso della Sezione forestale emesso in funzione del

contenuto del PZP. Infatti, all'atto di emanare una decisione, come ad

esempio un'autorizzazione edilizia, l'autorità competente è obbligata a

includere i risultati della carta dei pericoli nell'esame della fattispecie,

anche qualora non figurino ancora nella pianificazione direttrice e comunale

(cfr. ARE/ UFAEG/UFAFP, La pianificazione del territorio e i pericoli naturali,

Berna 2005, n. 8.4; Rolf Lüthi,

Aspetti legali in materia di carta dei pericoli, Collana PLANAT 6/2004, n. 4.2

seg.; art. 12 cpv. 2 lett. d LTPNat).

8.

I ricorrenti contestano che

la variante pianificatoria approvata sia sorretta da un sufficiente interesse

pubblico e che sia rispettato il principio di proporzionalità. Anzitutto il

Comune di Vacallo avrebbe rinunciato, senza addurre alcuna giustificazione, ai

vincoli consolidati relativi all'ampliamento del cimitero e al mantenimento

delle strutture sportive presenti sul mapp. 738. Ma soprattutto non avrebbe

dimostrato che la prevista casa medicalizzata risponda a esigenze concrete,

avvertite dalla popolazione, né tanto meno, in assenza di più precise

indicazioni, la necessità di creare due palestre, un asilo nido e un ostello.

Anche l'ubicazione scelta non sarebbe ottimale, né per le strutture del

villaggio, né per quella dell'autosilo nei pressi del cimitero. Problematico

sarebbe pure il collegamento da via Fontanella per il tramite di un percorso

pedonale troppo lungo e troppo in pendenza. Esso non permetterebbe nemmeno

un'adeguata percorrenza in considerazione del tipo di utenza (persone con

difficoltà di deambulazione, carrozzine ecc.). Anche da un punto di vista

ambientale la variante non avrebbe potuto essere approvata: avrebbe dovuto

esser attribuito il grado di sensibilità I invece del II e non sarebbero state

considerate le immissioni, ritenute eccessive, per l'abitato derivanti

dall'utilizzo dell'autosilo, che causerebbe un importante incremento di

traffico, anche su via Concabella.

8.1

Come visto sopra, i piani regolatori

devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette

(art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre

zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani regolatori devono difatti

tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili (art.

15.

lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio.

Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le

attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri

della collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e

l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di

concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità

pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di

queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,

determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15

lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e

che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza

(RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii,

inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono

particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi

pubblici). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e

impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza

precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà

di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a

queste condizioni (cfr. Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurigo

1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Scolari, Commentario, n. 174 ad art. 28 LALPT). In

quest'ordine di idee, l'art. 20 cpv. 2 LST stabilisce che il

piano delle zone può delimitare in particolare le zone per scopi pubblici, che,

secondo l'art. 27 V. RLst, comprendono i terreni necessari all'adempimento di

compiti pubblici, attuali o previsti, da parte di enti pubblici o persone del

diritto privato che adempiono compiti pubblici.

8.2

In concreto, il

Municipio di Vacallo e la __________ (Fondazione) hanno intrapreso un decennio

fa una collaborazione per l'edificazione di una casa per anziani a Vacallo,

presentando il concetto di "Villaggio per anziani Morbio-Vacallo".

Parallelamente la Fondazione ha avviato un progetto simile con i Comuni di

Coldrerio e Morbio Inferiore, cha ha portato alla definizione del progetto di

rete "__________" che:

prevede complessivamente 259 posti letto e include l'esistente

casa per anziani di Morbio Inferiore (oggi 121 posti letto, in futuro 100 posti

letto) e le future case per anziani di Coldrerio (79 posti letto) e Vacallo (80

posti letto). La rete permetterà di assicurare un'offerta socio-sanitaria

completa che risponde alle esigenze degli anziani della regione promuovendo una

filosofia di cura olistica di tipo "bio-psico-sociale", secondo la

quale le case per anziani costituiranno un cuore pulsante nelle rispettive

comunità creando servizi e prestazioni che promuovono l'invecchiamento attivo e

l'intergenerazionalità. Questa impostazione, in conformità con le linee guida

di __________ “Modello abitativo 2030”, consente alla Casa per anziani di

assolvere molteplici funzioni nella comunità di riferimento, finalizzate ad

assicurare ai residenti momenti di vita comuni che facilitano il mantenimento

delle proprie abitudini e della rete di contatti sociali.

(cfr. messaggio n. 7627 del Consiglio di

Stato del 6 febbraio 2019 per la concessione alla Fondazione di un contributo

unico a fondo perso di fr. 11'900'000.-, pag. 1). Le due nuove case per anziani

di Vacallo e di Coldrerio sono incluse nell'elenco degli istituti per anziani

di cui all'art. 2 del decreto legislativo del 15 dicembre 2015 concernente

l'elenco degli istituti autorizzati a esercitare a carico dell'assicurazione

obbligatoria contro le malattie (BU 2016 135-146) nonché nella pianificazione

cantonale delle case per anziani 2021-2030, che ritocca il numero di posti

letto in 80 per Vacallo e in 79 per Coldrerio (cfr. Dipartimento della sanità e

della socialità, Pianificazione integrata LAnz-LACD 2021-2030, Rapporto finale,

pag. 23, tabella 3.1.3.2).

8.3

Ferme queste premesse, il Municipio di

Vacallo ha quindi dato avvio nel 2013 agli approfondimenti necessari per

allestire la contestata variante, il cui scopo, per l'appunto, è quello di

realizzare un villaggio intergenerazionale secondo la nuova concezione delle

case per anziani, che vogliono ora essere un luogo di benessere multidimensionale

e di relazioni sociali. In questo senso, si promuove un cambiamento culturale attraverso

un avvicinamento di tutta la popolazione agli anziani, rafforzando il senso di

appartenenza alla comunità con offerte di servizi aperti al pubblico. Si

favoriscono così le relazioni sociali tra tutte le fasce d'età, nel rispetto

dei bisogni specifici delle varie generazioni (cfr. allegato 4 al Rapporto:

SUPSI, Villaggi per anziani intergenerazionali - quadro teorico del progetto

Case per Anziani di Morbio Inferiore, Coldrerio, Vacallo del 24 ottobre 2014,

pag. 5 e allegato 5 al Rapporto, Studio di fattibilità degli architetti __________

del 21 dicembre 2016, pag. 6). Sulla base di queste linee concettuali, il Municipio

ha concretizzato e stabilito le relazioni funzionali ai contenuti del villaggio

intergenerazionale, comprendenti appunto un centro anziani e terapie, un centro

sport con ostello, un asilo nido e un centro di incontro e comunitario, con

annessi vari spazi esterni. Queste destinazioni sono state tradotte per

l'appunto nei vincoli CP15 e CP12 dei rispettivi piani regolatori di Vacallo e

Morbio Inferiore, non prima di aver approfondito tre scenari di possibili

ubicazioni del villaggio intergenerazionale e di aver verificato il fabbisogno

di posteggi e la compatibilità con le strade esistenti (cfr. allegati 1-3 al

Rapporto).

8.4

Di principio

l'interesse pubblico alla realizzazione di un villaggio che riunisce più

generazioni non può essere messo seriamente in discussione. Basta già a questo

proposito ricordare il fatto che la tendenza generale è quella di evitare la

cosiddetta ghettizzazione degli anziani, come ben illustrato nel citato

studio della SUPSI allegato al rapporto di pianificazione, per cui, agli spazi

per anziani si affiancano necessariamente altre strutture destinate a

generazioni più giovani, che permettono l'auspicata interazione tra i vari

utenti. Nello specifico, nella misura in cui prevede la realizzazione di una

casa per anziani medicalizzata di 60 posti letto, di cui 18 riservati ai malati

di Alzheimer, la struttura rientra non solo nei parametri previsti nella

pianificazione cantonale in base alla LAnz, così come nel quadro più ampio e

coordinato che comprende le tre strutture facenti capo alla Fondazione __________,

rispondendo in questo modo alle esigenze della popolazione (cfr. anche Dipartimento

della sanità e della socialità, Pianificazione integrata LAnz-LACD 2021-2030,

Rapporto finale, pag. 23: Tenuto conto del livello d'invecchiamento della

popolazione (…) e delle iniziative in corso per la costruzione di nuove case

anziani, risulta, sempre ipotizzando di completare tutte le iniziative previste

entro il 2030, che il comprensorio Mendrisiotto e Basso Ceresio avrà coperto interamente

il proprio fabbisogno). Le critiche dei ricorrenti in proposito, basate su

un esame poco approfondito degli atti, non meritano pertanto condivisione. Alla

medesima conclusione si giunge per quanto attiene alle altre strutture che

sorgeranno con la casa anziani, in modo da creare un vero e proprio villaggio

intergenerazionale. Quelle riunite sotto il cappello sport e ostello

(palestra doppia e relative infrastrutture tecniche di sostegno, buvette,

ostello di 50 posti a supporto in particolare degli utenti degli impianti

sportivi ecc.) in parte sono semplicemente in sostituzione di quelle già

attualmente presenti (verosimilmente nemmeno più tutte a norma), in parte

andranno ad ampliare l'offerta per tenere conto del bisogno non solo locale ma

anche regionale a simili impianti. Si noti a questo proposito che anche il

Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport ha riconosciuto

l'interesse per il Mendrisiotto di poter far capo a una nuova struttura

sportiva per soddisfare le necessità di questa regione (cfr. messaggio

municipale n. 48/2018 del 7 maggio 2018 relativo all'adozione delle varianti

dei piani regolatori, pag. 2 e verbale della seduta del Consiglio comunale dell'11

giugno 2018, pag. 4 e segg.). Le altre strutture, rivolte a un pubblico più in

tenera età (asilo nido), a giovani, a famiglie e alla comunità in generale

(vari spazi culturali e didattici sviluppati nel centro d'incontro), trovano la

loro giustificazione nel fare da contraltare a quelli destinati agli anziani

per raggiungere il legittimo scopo del villaggio intergenerazionale. Le

critiche ricorsuali, che restano invero su toni generici, non sono atte a

scalfire il manifesto interesse pubblico a questi contenuti. Del resto, anche

la pianificazione dell'analogo comparto di Coldrerio, dove sorge una delle tre

strutture per anziani gestita dalla Fondazione, ricalca le molteplicità dei

contenuti previsti in quello qui oggetto di giudizio. Non può passare sotto

silenzio nemmeno il fatto che i cittadini di Vacallo hanno respinto in

votazione popolare il 25 novembre 2018 il referendum lanciato contro l'adozione

della variante pianificatoria, a ulteriore dimostrazione del fatto che l'interesse

per il nuovo villaggio era sentito e dato (cfr. anche sito: https://www.pervacallo.ch/risultato-votazione-casa-per-anziani).

Va comunque ricordato che i fondi oggetto di variante sono già ora assoggettati

a vincoli di pubblica utilità (attrezzature pubbliche e posteggi) e sono già di

proprietà dell'ente pubblico. Per quanto riguarda l'abbandono dei vincoli

relativi all'ampliamento del cimitero di Vacallo per lasciare posto

all'autosilo, e più in generale alla ridefinizione dei contenuti pubblici ci si

può riferire alle pertinenti considerazioni della decisione impugnata (pag.

29-30) e alle osservazioni dell'autorità comunale formulate in questa sede

(cfr. risposta punto n. 9.2, con riferimento alle indicazioni contenute nel

Rapporto a pag. 28 e 44), sulle quali i ricorrenti peraltro nemmeno più

replicano.

8.5

I ricorrenti contestano sia

l'ubicazione del villaggio, sia quella dei posteggi che verranno ricavati

vicino al cimitero, il cui fabbisogno non sarebbe stato concretamente

dimostrato. Ritengono che si pongano anche problemi in termini di natura del

sottosuolo e di accessibilità. Al proposito si considera quanto segue.

8.5.1

Gli studi

eseguiti per l'allestimento della variante del piano regolatore comprendevano

un'analisi comparativa fra tre diverse ubicazioni (centro civico/scuole/centro

sportivo), al fine di determinare la più idonea ad accogliere le strutture,

effettuata sulla base di diversi criteri (conformità con il PR in vigore,

accessibilità veicolare, accessibilità pedonale e trasporti pubblici, vicinanza

a servizi, attività, aree di svago/possibili sinergie e scambi

intergenerazionali, dimensioni del mappale e possibilità di ampliare la

struttura, inserimento nel contesto edificato e naturale esistente, costi

infrastrutturali (cfr. allegato 3 al Rapporto). Dopo la ponderazione di tutti

gli interessi, ne è risultato che complessivamente quella individuata con la

presente variante risulta l'ubicazione migliore.

8.5.2

Per quanto

attiene all'ubicazione delle strutture componenti il villaggio sulle part. 738

di Vacallo e 657 di Morbio Inferiore, questo Tribunale condivide di massima le

considerazioni contenute nell'Allegato 3 al Rapporto, e fatte proprie anche dal

Governo, che hanno privilegiato su tutte quella dell'attuale centro sportivo,

ponderando i vari interessi in gioco sulla base di svariati e precisi criteri

di scelta di cui si è testé detto (cfr. Allegato 3 al Rapporto, pag. 37 e

segg.). In considerazione del margine di apprezzamento di cui gode il Comune, a

cui deve essere riconosciuta nelle proprie scelte massima autonomia, non vi

sono margini per un intervento di questo Tribunale.

Anche le critiche rivolte all'ubicazione dell'autosilo in quanto tale nei

pressi del cimitero vanno integralmente respinte. Anzitutto, come riconoscono

gli stessi ricorrenti RI 2 a pag. 11 del gravame con riferimento alla

puntualizzazione del Consiglio di Stato espressa al p. 2 in evasione al loro

ricorso, la posizione dell'autosilo non è motivata dalla volontà di contenere i

costi, bensì dalla ricerca di un luogo che garantisca una distanza pedonale

sostenibile con il villaggio (cfr. Allegato 2 al Rapporto, pag. 5; cfr. inoltre

a titolo di paragone le distanze di percorrenza a piedi indicate all'art. 59

RLst per valutare il livello di qualità del servizio di trasporto pubblico), rispettivamente

dalla possibilità di far capo ad un'area, quella riservata all'ampliamento del

cimitero, il cui interesse pubblico, secondo quanto addotto dai Comuni in sede

di risposta, non è (più) sufficientemente dimostrato dal piano regolatore in

vigore. Tali ragioni appaiono perfettamente sostenibili, tanto più che

l'ubicazione prescelta, a contatto con via Fontanella, è eccentrica e marginale

rispetto alla zona residenziale. Altre alternative (in particolare la possibilità

di concentrare i posteggi in un unico impianto nelle vicinanze

dell'infrastruttura) sono state scartate per motivi di conflittualità con la

struttura viaria del comparto (cfr. Allegato 1 al Rapporto). Per quanto attiene

invece alle paventate conflittualità del traffico generato dall'autosilo per

rapporto ai suoi utenti, alla mobilità lenta e alle scuole si rinvia in

particolare ai dati esposti dai Comuni al punto n. 8.4 della risposta, che

dimostrano come il traffico su via Fontanella sia moderato, come i movimenti

veicolari correlati all'autosilo determinino un volume di traffico

assolutamente non problematico e come nell'ubicazione considerata siano già

presenti strisce pedonali illuminate e spartitraffico a tutela della mobilità

lenta.

Nemmeno le critiche relative alla presunta mancata dimostrazione del fabbisogno

dei posteggi portano a buon fine. Anzitutto, il Consiglio di Stato ha

modificato il vincolo Pc5 adottato dal Comune in un vincolo di natura mista

(P5/CP15), ossia un posteggio pubblico di 27 stalli e uno privato a favore del

centro sportivo e villaggio per anziani, il cui numero sarà quantificato e

giustificato nell'ambito della procedura edilizia (art. 65 NAPR Vacallo). La

stima del numero dei posteggi emergente dall'Allegato 2 del Rapporto (137 in

totale di cui 30 direttamente nei pressi del villaggio), è stata effettuata

sulla base degli art. 51-62 RLst, delle norme VSS e del programma degli spazi

dell'agosto 2016, considerando, come rettamente osservato dai Comuni in

risposta (punto n. 8.3) le specifiche funzioni delle strutture, il contesto

territoriale e paesaggistico, la rete viaria esistente, le tipologie di utenza

e le relative esigenze differenziate d'uso nelle fasce orarie secondo il tipo

di attività svolta e ciò conformemente a quanto indicato proprio nella sentenza

di questo Tribunale citata dai ricorrenti RI 2 in replica, dalla quale essi non

possono trarre nulla in loro favore (STA 90.2007.27 del 25 febbraio 2008). Il

Consiglio di Stato ha quindi giustamente ritenuto comprovato, ai fini della

verifica del vincolo P5/CP15 gravante i fondi 102 e 107 di Vacallo, l'esigenza

e il fabbisogno di posteggi al servizio del centro (decisione impugnata, pag.

11). Sarà invece compito della procedura edilizia stabilire il numero preciso

di stalli necessari.

Per concludere, così come le strutture del centro intergenerazionale, anche

l'autosilo può quindi essere approvato quanto al suo posizionamento e

dimensionamento nel tessuto comunale e per rapporto alle vie di comunicazione

esistenti.

8.5.3

Per quanto

attiene alla questione relativa ai rischi di eccessive immissione dovute

dall'esercizio dell'autosilo per la zona abitata soprastante il cimitero si

considera quanto segue. Nell'adottare misure pianificatorie occorre considerare

anche gli aspetti legati alla protezione dell'ambiente (art. 1 cpv. 2 lett. a e

art. 3 cpv. 3 lett. b e cpv. 4 lett. c LPT), pena la lesione del diritto

federale (DTF 121 II 72 consid. 1d). In concreto nell'ambito dell'allestimento

della variante e degli approfondimenti specialistici che l'hanno preceduta le

ripercussioni ambientali legate alla presenza dell'autosilo sono state valutate

e considerate. L'esame ha permesso di escludere che la sua ubicazione e la sua

capienza presentassero criticità particolari da questo profilo, senza che

venisse allestita una vera e propria perizia. In particolare, come già visto, è

stato considerato che l'ubicazione prescelta, a contatto con via Fontanella, è

eccentrica e marginale rispetto alla zona residenziale sovrastante, che il

traffico generato dall'autosilo non vi avrà accesso e che le emissioni foniche e atmosferiche derivanti

dai movimenti giornalieri su via Fontanella (circa 250, rispettivamente meno di

1.

veicolo ogni 2 minuti negli orari di punta) non fossero problematiche (cfr.

anche risposta dei Comuni, punto n. 8.4). Rettamente il Consiglio di Stato ha

quindi condiviso tale valutazione, indicando, a pag. 27, ad a) della decisione

impugnata, che l'allestimento di un'approfondita indagine relativa alle

ripercussioni ambientali legate all'autosilo e alla sua conformità alla

relativa legislazione avrebbe dovuto avvenire in seguito nell'ambito della

procedura della domanda di costruzione. Per quanto attiene infine

all'attribuzione di un grado di sensibilità II alla zona CP15 e CP12, essa

appare del tutto corretta alla luce dei suoi contenuti misti (cfr. art. 43 cpv.

1.

lett. b dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF;

RS 814.41). Sarà semmai in fase realizzativa che andranno valutati gli

accorgimenti volti a garantire un'adeguata protezione fonica della parte

residenziale della struttura, qualora ciò si avverasse necessario.

8.5.4

Nemmeno il fatto

che i terreni oggetto di variante sono situati all'interno delle linee di forza

del paesaggio indicate nell'allegato I della scheda P1 del piano direttore può

scalfire la legittimità della pianificazione e dei vincoli ai quali sono stati

sottoposti. In effetti, le linee di forza sono definite allo scopo di

preservare gli spazi liberi tra le aree insediative di singoli Comuni o

agglomerati, assicurando una funzione strutturante e d'equilibrio per il

paesaggio (cfr. scheda P1, capitolo 3. Misure, p.to 3.3. a). Il loro

completamento avviene nell'ambito dei progetti di paesaggio comprensoriali

secondo la scheda P2 (ibidem, p.to 3.3.b). Esse rappresentano dunque un'indicazione

per la lettura del paesaggio da sviluppare nell'ambito di tali progetti, che,

per quanto attiene al Mendrisiotto, sono attualmente in corso (cfr. risoluzione

impugnata, pag. 31). Con riferimento al caso concreto, come si evince

dall'illustrazione 14, pag. 26 del Rapporto, all'interno delle linee di forza

vi sono (già) preesistenze edilizie, fra cui il centro sportivo di cui viene

parzialmente mutata la destinazione con la contestata variante. Come visto

queste aree sono attribuite alla zona edificabile. Occorre dunque escludere che

l'indicazione contenuta nel piano direttore determini d'acchito

l'inedificabilità dei fondi in questione, come pretenderebbero a torto i

ricorrenti. Vero è che, alla luce di parametri edificatori attribuiti alle zone

CP15 e CP12 il nuovo insediamento si ripercuoterà sulle relazioni spaziali di

questa porzione del paesaggio. Tuttavia, sarà la successiva fase edificatoria

che determinerà far dialogare le costruzioni con le linee di forza del

paesaggio. Non va peraltro dimenticato il precetto di cui all'art. 104 LST, che

prevede che le attività di incidenza territoriale vanno armonizzate con gli

obiettivi di tutela e valorizzazione del paesaggio (cpv. 1) e che le costruzioni

devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa (cpv. 2). Esso

fornisce sufficiente garanzia, nella tappa realizzativa, per un'integrazione

confacente delle strutture nel contesto.

8.5.5

La pretesa

preesistenza di un deposito di materiale di colmataggio sui fondi dove

sorgerebbe il villaggio non è dirimente in questa fase pianificatoria. Tale

aspetto non pregiudica infatti l'idoneità alla costruzione del fondo, che peraltro

non risulta iscritto nel catasto cantonale dei siti inquinati (cfr. art. 5 dell'ordinanza

sul risanamento dei siti inquinati del 26 agosto 1998; OSiti; RS 814.680). Come

rettamente indicato dal Governo nella decisione impugnata, gli aspetti

geotecnici legati al fondo (qualità, stabilità ecc.) saranno semmai oggetto di

specifica analisi e approfondimento in sede di domanda di costruzione.

8.6

Visto tutto quanto

precede, si conferma che la variante pianificatoria per gli aspetti sin qui

esaminati risponde a un interesse pubblico sufficiente, è frutto di una

corretta ponderazione degli interessi in gioco ed è idonea a raggiungere gli

scopi prefissati.

9.

I ricorrenti contestano

pure l'idoneità degli accessi al villaggio intergenerazionale, in particolare

tramite il percorso pedonale da via Fontanella.

9.1

Giusta l'art. 21

lett. a LST, il piano dell'urbanizzazione - documento che compone, unitamente

al piano delle zone e al regolamento edilizio, il piano regolatore (cfr. art.

19.

cpv. 2 LST) - stabilisce l'urbanizzazione generale e particolare,

segnatamente la rete delle vie di comunicazione (strade, sentieri, vie

ciclabili, ecc.) con le relative linee d'arretramento. La rete delle vie di

comunicazione include anche i percorsi pedonali e i percorsi ciclabili (cfr. art.

28.

cpv. 1 lett. a RLst). Analogo regime vigeva sotto l'egida della LALPT, in

vigore sino al 31 dicembre 2011, secondo cui le rappresentazioni grafiche,

segnatamente il piano del traffico, indicavano la rete delle vie di

comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione

delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i

posteggi pubblici (art. 28 cpv. 1 e 2 lett. p LALPT). La competenza del comune

di pianificare, attraverso il piano regolatore, i percorsi pedonali, esistenti

o previsti, che costituiscono la viabilità pedonale comunale, è ribadita

all'art. 5 della legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del

9.

febbraio 1994 (LCPS; RL 726.100). Secondo l'art. 43a cpv. 2 della legge sulle

strade del 23 marzo 1983 (LStr; RL 725.100), i percorsi ciclabili locali sono definiti

dai piani regolatori comunali.

9.2

9.2.1

Attualmente il

centro sportivo al mapp. 738 è servito da Via Concabella. Per quanto concerne

la rete viaria di accesso alla nuova struttura, in fase di piano d'indirizzo e

una volta identificato il numero di posteggi necessari, il Comune di Vacallo ha

effettuato un'analisi della viabilità esaminando il traffico esistente e il

traffico indotto dalla nuova edificazione (cfr. allegato 1 al Rapporto). I

calcoli e le analisi hanno permesso di valutare sia l'adeguatezza della rete

viaria esistente, sia la necessità di creare una nuova via d'accesso. Diverse

varianti sono poi state esaminate al fine di determinare una via d'accesso

coerente e adeguata al volume di traffico indotto, giungendo a scegliere quella

che, oltre a via Concabella, prevedeva la realizzazione di una nuova strada di

servizio, del calibro di 6.40 m, che prendendo avvio da via Fontanella, in

prossimità del cimitero, seguiva essenzialmente il tracciato poi proposto per

il percorso pedonale e ciclabile in sede di variante (cfr. allegato 1 al

Rapporto, pag. 18 e seg.). La realizzazione di tale nuovo accesso non è stata

tuttavia condivisa dal Dipartimento del territorio che, in sede di esame

preliminare (pag. 5), ha ritenuto la proposta inadeguata dal profilo

paesaggistico rispetto al contesto naturale costituito da campi agricoli

esterni al comprensorio edificabile e non rispettosa della zona di protezione

della natura (ZPN3 di Mercole su territorio di Morbio Inferiore). Giungendo

poi a indirizzare i Comuni verso la soluzione adottata, indicando che un

collegamento tra Via Fontanella e il comparto della futura casa anziani

potrebbe essere condiviso unicamente quale percorso pedonale dal calibro

contenuto e con una sistemazione e arredo adeguato alla morfologia del luogo,

in modo da inserirsi in maniera armoniosa nel contesto agricolo.

9.2.2

Tenuto conto di

queste considerazioni, la contestata variante migliora dunque l'accesso da via

Concabella, assegnandola integralmente alla categoria strada di servizio

(cfr. Rapporto, pag. 41, illustrazione 22), e ne prevede un secondo, destinato

ad allacciare i mapp. 738 e 657 al posteggio P5/CP15 che sorgerà nei pressi del

cimitero e che ospiterà i 107 posteggi riservati alla struttura (cfr. Rapporto,

pag. 19 e pag. 40 nonché decisione d'approvazione, pag. 11). L'allacciamento

avverrà tramite un percorso pedonale e ciclabile che si sovrappone in gran

parte alla strada agricola esistente che si snoda attraverso la zona agricola

di Morbio Inferiore, costeggiando per un tratto la zona di protezione della

natura ZPN3, situata su parte del mapp 657. Tale percorso si inserisce nella nuova rete di percorsi ciclabili e pedonali, posti perlopiù in

territorio di Morbio Inferiore, che uniscono il previsto polo intergenerazionale

a punti di interesse limitrofi. Tale rete non è stata approvata dal Governo

(cfr. decisione impugnata, capitolo 8.1. Modifiche d'ufficio e decisioni che

necessitano di una pubblicazione, lett. b), pag. 42), che vi ha ravvisato

un inammissibile calibro di carattere indefinito. I Comuni sono quindi

stati chiamati a riflettere sulla necessità di istituire al posto di tali

percorsi delle strade pedonali (decisione impugnata, pag. 14).

9.2.3

L'unico percorso

ciclabile e pedonale approvato dal Consiglio di Stato è quello che collega il

villaggio alla soprastante via Fontanella (e i posteggi previsti nei pressi del

cimitero). Il suo calibro è stato tuttavia ricondotto a quello della strada

agricola parzialmente esistente, larga circa 2.20 m (cfr. capitolo 8.1 Modifiche d'ufficio e

decisioni che necessitano di una pubblicazione, lett. b, pag. 42). Inoltre,

poiché il tracciato della strada agricola termina 75 m prima dell'area CP15 e

CP12, il Governo ha ritenuto che la relativa sottrazione di territorio agricolo

andasse compensata in base alla legislazione cantonale sulla conservazione del

territorio agricolo, fissando il relativo importo (cfr. punto n. 4 del

dispositivo, pag. 43). Esso ha inoltre indicato che, in quanto utilizzato

giornalmente da tutti i dipendenti e visitatori della casa anziani, nonché

dagli utenti degli altri servizi presenti nel nuovo centro (…), sarebbe (…)

comunque imperativo che questo percorso sia agibile in ogni stagione e con

ogni condizione atmosferica. È quindi necessario che la pulizia della neve

risulti facile e che anche con forti piogge si eviti la formazione di pozze o

fango. Il percorso pedonale necessita dunque di un camminamento con

pavimentazione dura, che se il Comune dovesse ritenere necessaria una

differente connotazione del tracciato con un'ampiezza maggiore (plausibile, in

considerazione dell'importanza del collegamento), esso non potrà più essere

concretizzato mediante dei diritti di passo. Andrà allestita una variante di PR

per vincolare l'area destinata a tale scopo quale strada pedonale

(decisione impugnata, pag. 13 e 21).

9.3

9.3.1

Ferme premesse va anzitutto considerato che, insistendo l'unico percorso

ciclabile e pedonale approvato interamente sul territorio di Morbio Inferiore,

la censura di violazione del principio del coordinamento materiale fra i due

piani regolatori viene a cadere. Inoltre, la modifica (su un brevissimo tratto)

di via Concabella (part. 709) da strada pedonale a strada di servizio per

permettere l'accesso veicolare ai fondi destinati al villaggio non presta

fianco a critiche. Il gravame dei ricorrenti RI 2, che su questo punto si

esprimono solo in termini generici, senza un minimo e sufficientemente motivato

approfondimento, deve essere respinto d'acchito.

9.3.2

Diversa è invece

la conclusione per quanto attiene al percorso pedonale di collegamento dei

parcheggi nei pressi del cimitero con il villaggio intergenerazionale. In

effetti, secondo l'art. 5 LCPS i comuni designano nei loro piani regolatori i

percorsi pedonali, esistenti o previsti, che costituiscono la viabilità

pedonale comunale (cpv. 1). Vi sono segnatamente fissati i percorsi pedonali

che collegano i quartieri residenziali, i luoghi di lavoro, le scuole materne e

le scuole, le fermate dei trasporti pubblici, gli edifici pubblici, i luoghi d'acquisto,

le zone di ricreazione e di svago, le frazioni, i monti, gli alpeggi; per

quanto possibile, sono inclusi tratti di percorsi storici (cpv. 2). I piani dei

percorsi pedonali sono approvati secondo la procedura prevista per i piani

regolatori comunali (cpv. 3). Come conferma anche la direttiva cantonale Piano

dell'urbanizzazione-programma d'urbanizzazione del dicembre 2014 (pag.

24-25), questo vincolo è volto a garantire la viabilità a livello locale.

Tramite il suo inserimento nel piano regolatore si pongono le basi per

l'istituzione (o il mantenimento) di un diritto di passo pubblico. Esso viene

tracciato geometricamente con una linea. Non viene invece riservata un'area per

il sedime della struttura, com'è il caso per le strade pedonali (cfr. pag. 21 e

54). Entro questi (stretti) limiti, il sentiero deve comunque dare accesso in

modo sicuro e confortevole (Messaggio n. 4066 del Consiglio di Stato del 16

febbraio 1993 concernente la legge cantonale sui percorsi pedonali e i sentieri

escursionistici [LCPS], ad art. 5).

9.3.3

Il percorso pedonale in esame

è teso a collegare le zone CP15 e CP12, dove sorgeranno le strutture del centro

sportivo e del villaggio intergenerazionale, e i mappali vincolati per la

realizzazione del posteggio. Come indicato nell'Allegato 2 al Rapporto,

capitolo 3.3 Distribuzione temporale del fabbisogno e relativa tabella

2, pag. 5, a quest'ultima struttura dovrà far capo una larga fascia d'utenza,

ossia i visitatori e utenti del villaggio e, soprattutto, il personale di

servizio presso la casa anziani. Si tratta, dunque, di un collegamento

essenziale nell'economia della variante proposta, che - come del resto ha già

evidenziato il Consiglio di Stato - deve essere sempre percorribile. Ora, quand'anche

la lunghezza del percorso (circa 300 m, con un tempo di percorrenza stimato in

7.

minuti; cfr. Allegato 2 al Rapporto, pag. 8) possa essere ritenuta idonea

allo scopo, l'istituzione di un semplice diritto di passo su una strada

agricola non è invece sufficiente per garantire un'adeguata fruibilità della

tratta in parola. Questo percorso dovrà infatti sopportare un carico costante, con

picchi di affluenza in determinati periodi (manifestazioni sportive o legate

all'utilizzo della sala multiuso, attività presso la casa anziani, festività

ecc.). A prescindere dal fatto che il percorso andrebbe comunque completato nel

suo tratto terminale (circa 75 m), l'uso intenso da parte dell'utenza impone

piuttosto di far capo almeno a un vincolo per strada pedonale. Possibilità che,

del resto, anche il Governo ha ventilato e suggerito nella decisione impugnata

(pag. 14). Ciò permetterebbe anche di compiere le opere realizzative necessarie

(pavimentazione, illuminazione ecc.) e considerare meglio l'impatto ambientale

sulle adiacenti zone agricole e protette (chiara delimitazione tramite bordure,

smaltimento acque ecc.) grazie all'apposito sedime riservato alla strada. Le motivazioni

addotte dal Governo per non approvare la rete dei percorsi ciclopedonali devono

quindi valere a maggior ragione per questo collegamento, vista la funzione che

deve adempiere. L'approccio della decisione impugnata appare a questo proposito

finanche contraddittorio. A ragione i ricorrenti hanno quindi contestato il

percorso pedonale così come approvato dal Governo. A questa carenza

pianificatoria non è possibile porre rimedio in questa sede, poiché si tratta

di procedere con una ripianificazione della struttura mancante, ciò che questo

Tribunale - che non è autorità di pianificazione - non può fare. Né è possibile

retrocedere gli atti al Governo perché vi provveda con una modifica d'ufficio,

ritenuto che non ne sono date le premesse e pena la lesione dell'autonomia

comunale. Visto che il collegamento tra i posteggi a fianco del cimitero e il

villaggio intergenerazionale è di fondamentale importanza per l'esistenza e il

funzionamento di tutte le strutture previste, la variante non può che essere

annullata nella sua integralità. Nulla impedisce comunque ai due comuni

interessati di riproporre, se del caso, i medesimi contenuti, rivedendo ed

emendando il difetto qui riscontrato relativamente all'accesso alle strutture.

10.

Per quanto attiene alla

sostenibilità finanziaria della variante, dagli allegati annessi al Rapporto,

segnatamente dall'allegato 5, pag. 36-37, emergono tutti gli elementi

considerati nella stima dei costi degli edifici e delle infrastrutture,

riassunta poi nella tabella 1, pag. 56, del Rapporto, che risulta

sufficientemente chiara, anche in relazione al suo grado di dettaglio, ritenuto

che il programma di realizzazione rappresenta un preventivo di massima (cfr. STA

90.2020.2

del 15 aprile 2021 consid. 6.1; cfr. anche linea guida cantonale La

sostenibilità finanziaria dei piani regolatori e il programma di realizzazione,

giugno 2007, pag. 15). Sulla base dei contenuti esposti al capitolo 11 del

Rapporto, pag. 55-56, il Governo ha rettamente ritenuto, seppure con alcune

riserve, la variante sostenibile dal profilo finanziario, approvandola. Non

muta questa conclusione il fatto che nel Rapporto non siano stati considerati i

costi legati all'analisi geotecnica relativa ai materiali di ripiena che

concernono il mapp. 738 e alle eventuali misure di bonifica, posto che la loro

entità sarà secondaria e non atta a sovvertire la valutazione complessiva della

sostenibilità finanziaria della variante.

11.

Visto quanto precede, i

ricorsi sono accolti e la variante pianificatoria è annullata. Si prescinde dal

prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che i Comuni soccombenti ne vanno

esenti (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Questi ultimi non sono tuttavia sollevati

dall'obbligo di versare le ripetibili a RI 2, vincenti e patrocinati da un

legale, per entrambe le istanze di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

I ricorsi

sono accolti.

Di conseguenza sono

annullate:

1.1

la risoluzione del 24 marzo 2021

(n. 1513) del Consiglio di Stato;

1.2

la decisione dell'11 giugno 2018

del Consiglio comunale di Vacallo e la decisione del 10 dicembre 2018 del

Consiglio comunale di Morbio Inferiore, mediante le quali è stata adottata la

variante intercomunale dei loro piani regolatori denominata Casa anziani e

altri contenuti pubblici.

2.

Non si

preleva la tassa di giustizia. A RI 1, rispettivamente a RI 2 deve essere

integralmente retrocesso quanto versato a titolo di anticipo delle spese.

I Comuni di Vacallo e

Morbio Inferiore verseranno, in ragione di metà ciascuno, a RI 2 l'importo di

fr. 2'600.- a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

vicecancelliera