Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 9 - Monti di Bellinzona

Incarti

n.

90.2010.128 (R9)

90.2021.25

Lugano

16 luglio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'

RI

1

patrocinato

da: PR 1

contro

il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui

il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei

paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);

evasione

parziale:

regione 9, Monti di Bellinzona;

ritenuto, in

fatto

A.

a. Con messaggio del 26

maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al

Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e

impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda

di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;

approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e

oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la

protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di

mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi

costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il

PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali

(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di

loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti

protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le

possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti nell'ambito

degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili (IEFZE).

Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha proposto

di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.

b. Il 27 aprile

2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il

suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime

transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un

rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un

accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato

rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere

concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione

attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo

a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo

stanziamento di un credito per il suo finanziamento.

c. Nella seduta

dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174

seg.).

d. Il piano è stato

pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di

tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,

pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.

B.

a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è

insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.

Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per

proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un

ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale l'annullamento

del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento del piano e

la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo modifichi come

indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che sia la Corte

stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non terrebbe sufficientemente

conto del principio di separazione tra zona edificabile e non edificabile. Esso

rimprovera poi al Cantone di non aver adempiuto agli oneri imposti dal

Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda n. 8.5. In

particolare farebbe difetto l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione

dello stato e del genere del loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato

trasmesso alla Confederazione. RI 1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti

nel giustificare le scelte fatte. Critica quindi la decisione di conferire agli

inventari IEFZE - nati come strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o

adottati per tutti i comuni - portata costitutiva, estendendo gli effetti del

PUC-PEIP a un elevato numero di rustici censiti come meritevoli di

conservazione (oltre 11'500). Inventari che, in ogni caso, considerano solo le

qualità intrinseche degli edifici e non quelle del paesaggio in cui sono

inseriti e con il quale - invece - devono formare un'unità degna di protezione.

Posto che i paesaggi protetti devono essere particolarmente meritevoli, RI 1

mette in dubbio l'estensione e la qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP.

Impossibilitato a compiere un esame di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI

1 produce comunque un piano delle aree che ritiene a prima vista problematiche

(cosiddette zone rosse, ovvero aree situate a una distanza di 100 m da

determinati elementi di disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone

edificabili e/o impianti costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il

registro federale degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il

ricorrente - che censura diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe

sufficientemente protetto.

b. Il 6 dicembre

2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la

causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.

C. Il PUC-PEIP è stato

contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti

pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.

D. a. Nella seduta del 28

giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e

stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del

paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il

messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente

dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto

del cambiamento di destinazione dei rustici.

b. Contro la modifica

del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati

da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati

giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare

anche a queste procedure.

E. a. Il 21 novembre 2012

RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il

ritiro parziale del ricorso.

b. In occasione dell'udienza

del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la procedura e ha

fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:

1. quali domande ricorsuali vengono

mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno

brevemente, i motivi;

2. per le domande mantenute che

concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli

accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso

(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al

ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i

motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali

paesaggi;

3. l'elenco dei Comuni i cui territori

sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.

F.

Il 24 luglio 2013 RI 1 ha

comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato

a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La

domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del

piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi

comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte

le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano

direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui

figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il

ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio

della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente

possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19

incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un

esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),

sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta l'esclusione

dal perimetro del PUC-PEIP (zone viola). RI 1 ha quindi sottolineato di

chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km2 dei 642.5 km2

della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato (circa l'11%), che

inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati 1a (meritevoli di

conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili), ovvero grossomodo

il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un incarto relativo alle

cinque regioni nelle quali non vi sono più settori oggetto di contestazione.

G.

Il 9 dicembre 2013 il

Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del

ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le

cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU

2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati

e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal

ricorso, la possibilità di presentare una risposta.

H. a. Con risposta del 7

aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente

per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre

l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro

che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia

elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento

dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della

pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali

esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.

b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche

numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una

risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,

concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le

motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -

testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici

esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori

culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte

ribadita di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del

paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi

che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire

unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo

la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in

diritto.

Fatti

I. Il 24

giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.

J. Tra il 24 luglio

2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e

sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di

Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è

stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata

ridiscussa.

K.

Terminati i sopralluoghi, con

replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto

domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del

PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque ridotto

l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A Intragna-Calezzo-Corcapolo

(regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle Maggia) e 21-B Menzonio

(regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi versato agli atti 102 dossier,

uno per ciascun settore contestato, dai quali risultano i motivi generali e di

dettaglio a sostegno delle richieste; essi contengono a tal fine una ricca

documentazione fotografica, comprensiva di vedute aeree. In estrema sintesi, RI

1 ribadisce le censure di carattere generale sollevate con l'impugnativa, che

determinerebbero la non conformità del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla

legislazione pianificatoria e con la pianificazione direttrice cantonale. Per i

settori contestati esso ritiene poi che non esista un paesaggio di tipo

rurale tradizionale, integro e con delle qualità particolari, riconducibile

alla civiltà contadina e in particolare alle attività collegate alla pastorizia

e alla transumanza (pag. 9) né che le costruzioni rurali presenti (molto

poche rispetto al complesso dei manufatti e non di rado prive di qualità

particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in rapporto di simbiotica

valorizzazione con il paesaggio, che non arricchirebbero.

L. In sede di

duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,

contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare

alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei

verbali d'udienza.

M. Il 6 marzo 2018 il giudice

delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine

(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali

conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le

rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU

1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione

attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.

1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla

Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il

diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare

la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che

hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111

cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto

cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti

dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione

in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e

le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le

disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito

della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità

competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1

dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,

dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;

Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso

cantonale.

1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per

quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla

definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori

contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto

documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure

da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della

buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione

nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle

sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse).

Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto l'annullamento

dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della procedura ai

fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una soluzione condivisa,

ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso. Dall'atto emerge

comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare l'impugnativa

unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI 1 ha

ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti

(cosiddette zone viola, non sempre corrispondenti alle sole zone

rosse), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di

replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e

ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi dall'intesa

bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la sospensione

della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe rilasciato le licenze

edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la seconda non vi si

sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.

1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e

- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato

dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le

domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di

respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in

forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo

(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum

[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton

Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).

1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa

quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in

vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione

della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della

scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal

fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova

scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per

(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24

settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta

correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione

del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni

operative complementari facente parte dell'allegato B della citata

approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione

del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso

che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni

federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda

le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate

- ove necessario - nei successivi considerandi.

1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa

documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei

sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione

anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18

cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti

relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di

modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in

seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (infra,

12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.

Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e

attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.

In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile

non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero

territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o

mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare

le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione

del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone

le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi

nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di

vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale

motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe

quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto

verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di

conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare

le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in

modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri

proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di

compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi

nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi

alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:

si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e consultabili,

e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557 consid. 6.2, 135

III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine numerosi. Nel

contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli impediva di

richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la loro

trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire

documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile

incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.

2. 2.1. In ambito

di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012

art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso

del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza

del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per

quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo

e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno potere di cognizione,

che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va

tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie

allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare

con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione

impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili

col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di

adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque che risulti

possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella

contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve

manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).

2.2. Una misura pianificatoria può costituire una

restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse

pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36

cpv. 1-3 Cost.).

3. 3.1. Secondo l'art.

75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata

e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio.

A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge

la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,

pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse

stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte

adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254 consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione

cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6

segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione

(art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove

è garantita protezione giuridica (art. 33 segg. LPT) e partecipazione

democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale disciplina e

organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o

sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi

pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la

realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale

fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

3.2.

3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio

fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello

non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione

originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere

utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,

pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU

2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono

provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.

La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello non edificabile

è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980, della LPT.

Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22quater cpv. 1

dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29 maggio

1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni,

op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt,

Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non

constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima

concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni

provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17

marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che

ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove l'insediamento

e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o impediti (art. 1

DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge federale contro l'inquinamento

delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972, pag. 1120), con cui per la

prima volta l'Assemblea federale ha sancito per tutta la Confederazione il

principio della separazione sistematica tra territorio edificabile e non

edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1). Secondo questa legge i permessi per

la costruzione o la trasformazione di edifici e impianti di ogni genere possono

essere concessi unicamente all'interno delle zone edificabili e, dove queste

mancano, nel perimetro del progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19

LCIA). All'esterno del perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono

essere realizzati unicamente in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente

fondato (art. 20 LCIA). Il principio fondamentale della separazione tra zona edificabile

e zona non edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. (Rudolf Muggli, Vorbemerkungen

zu den Art. 24bis 24e und 37a, in: Heinz Aemisegger e

al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra

2017, n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla

giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA

52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio

2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005

in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;

52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).

3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,

dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona

fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;

essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di

riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di

separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.

2.5.1).

4. 4.1. Giusta l'art.

22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata, di

principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista

dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto per insediamenti la

cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità della zona in cui

sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella zona agricola edifici

e impianti possono essere considerati conformi alla funzione di zona, a

condizione che essi, in particolare e per quanto qui interessa, siano necessari

alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure che servano all'ampliamento

interno di un'azienda agricola o orticola produttiva (art. 16a cpv. 1 e

2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).

4.2. In deroga al principio della conformità di

zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono eccezionalmente

essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di

destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la

zona di utilizzazione se la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della

zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi preponderanti (lett.

b). Le due condizioni devono essere adempiute cumulativamente. Il requisito

dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo ed è soddisfatto

soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere realizzato fuori del territorio

edificabile per motivi di ordine tecnico, inerenti al suo esercizio o alla

natura del terreno. Motivi puramente finanziari, personali o di comodità non

sono sufficienti (DTF 136 II 214 consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252

consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; cfr. pure Bernhard

Waldmann/Peter Hänni,

Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il

vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione

in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa

delle immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone

edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di

tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/ Hänni, loc. cit.). L'adempimento

del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza

di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il

criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,

pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti

dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63

consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).

4.3. L'art. 24d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre

2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.

2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici

e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il

cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono

stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro

conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.

b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate

unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o l'impianto

deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).

4.4.

4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le

condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,

fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e

impianti.

4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino

al 1° novembre 2012:

2 I Cantoni possono

autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di

edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:

a. il

paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti

sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il

carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la

conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento

di destinazione; e

d. il

piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il

carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se:

a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;

b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non

sia necessario;

c. l'aspetto

esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;

d. è

necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e

tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di

destinazione, sono ribaltati sul proprietario;

e. la

coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe

non è minacciata;

f. non

vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).

4.4.3. L'11 marzo 2012 è

entrato in vigore l'art. 75b Cost. che stabilisce che la quota di

abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della

superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può

eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in

materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni

secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec

2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT

anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel

Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi

capoversi all'art. 39:

4 Le autorizzazioni di cui

al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione

dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito

di responsabilità del proprietario fondiario.

5 In

caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità

cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della

situazione conforme al diritto.

Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,

permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire

lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il

carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente

dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza

sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,

il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20

marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze

secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori

delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso

secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di

pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24d cpv. 2 e 3 LPT e 39

cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat

Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar

Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedraz­zini, Le abitazioni

secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello

[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).

4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato l'art.

39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag. 5537;

corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare

restano sostanzialmente immutati.

Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a

eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.

43a OPT Disposizioni comuni, che riguarda ora tutte le

autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle

eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo

della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.

39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43a).

5. Ai fini dell'evasione

dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla base legale dell'art.

39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso di applicazione dell'art.

24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i quali evocando parte della

dottrina, sostengono che essa trovi fondamento nell'art. 24d LPT.

5.1.

5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio

federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha

conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del

progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche

modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato

oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto

alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.

1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per

quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo

art. 24a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte

della Commissione degli Stati l'art. 24d cpv. 2 LPT, che è stato

adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo

era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è

poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a

comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne

può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24

vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24

cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU

1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,

dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24a

cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici",

rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere

federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto

dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).

5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,

chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un

edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con

abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT

costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF

137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare l'art.

24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il

Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24d cpv.

2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.

2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo

giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche

nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di

esecuzione dell'art. 24d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).

5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito

all'art. 39 OPT.

Secondo Muggli l'art.

39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo

art. 24d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di quest'ultimo,

siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT (Muggli, op. cit., n. 38 ad art.

24 e n. 8 ad art. 24d). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque

applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24d

LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (ibidem,

n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione

conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.

24d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che

abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la

regolamentazione sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano d'utilizzazione

cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è sufficiente una

semplice decisione di protezione (ibidem, n. 42). L'autore sostiene

dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon esempio di come l'art.

39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente all'art. 24d cpv.

2 LPT (loc. cit.).

Hänni rileva che la

revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni

eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria

(Hänni, op. cit., §10 VII.3., pag.

204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le

disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione

dell'art. 24d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto

riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata

DTF 137 II 338 (Hänni, op. cit.,

§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24d cpv.

2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (Chantal

Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,

Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre (Anne-Christine

Favre, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,

pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa

dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui

all'art. 24 LPT.

Infine, secondo Waldmann/Hänni

l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una

derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio

edificabile da quello non edificabile (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni

previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori

mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39

OPT (loc. cit.; ancora più categorico: Bernhard

Waldmann, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der

Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,

Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti

(Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung

nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in: ZBl 102/2001, pag.

291 segg., 294 e 305; Arnold Marti,

Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).

5.2. Alla luce di quanto

appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la

sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi

della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In secondo

luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e dell'art.

39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da sottolineare, in

particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT, l'Assemblea

federale e meglio il Consiglio nazionale ha esplicitamente respinto la proposta

di imporre ai Cantoni una procedura pianificatoria ai fini della sua

applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.), aspetto invece centrale nell'impianto

dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che l'edificio si presti all'utilizzazione

prevista, l'art. 24d cpv. 3 LPT sembra inoltre escludere la possibilità

di farvi capo quando il cambiamento di destinazione richiesto sia da fienile o

stalla in abitativo secondario (cfr. messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da

ultimo, ma non per importanza, l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente

riferimento al concetto di ubicazione vincolata, mentre parte della

dottrina ritiene che l'art. 24d LPT prescinda da questa

necessità (cfr., ad esempio, Waldmann,

op. cit., pag. 780). Secondo questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro

non fa che esplicitare il concetto di natura indeterminata (Muggli, op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann, op. cit., pag. 787) espresso

dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile di cui

alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe esigenze affinché possa essere

riconosciuta la necessità di permettere il cambiamento di destinazione degli

edifici rurali per motivi paesaggistici. Condizioni che appaiono in linea con l'impianto

della LPT e dunque non possono essere ritenute contrarie alla legge né

tantomeno alla Costituzione federale, atteso come permettono di considerare a

sufficienza il principio di separazione della zona edificabile da quella non

edificabile. Nel solco della giurisprudenza dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio

giuridico della STF 1A.20/2005 del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del

cpv. 2 dell'art. 39 OPT è dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione

dell'art. 24 lett. a LPT.

6. Ai fini di poter

far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono

innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano

direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere

degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque

adottato la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio

2002 dal Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e

facendo proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE

del 14 novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a

carico del Cantone, segnatamente:

I.

Il Cantone tiene inventari in

merito a:

a.

paesaggi protetti ai sensi dell'articolo

39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),

b.

edifici che in questi paesaggi

sono stati posti sotto protezione,

c.

autorizzazioni per costruire o

trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:

1) autorizzazioni concernenti edifici protetti;

2) autorizzazioni concernenti altri edifici o

impianti,

d.

messa sotto protezione di edifici

rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la

trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,

e.

abusi edilizi in questi paesaggi

indicando stato e genere del disbrigo,

f.

rendiconti periodici (almeno ogni

due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.

Considerandi

II.

Il Cantone trasmette annualmente

all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.

III.

Il Cantone adegua le

"Direttive dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale

degli edifici situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la

"Norma integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto

1994)" alla versione della scheda di coordinamento approvata.

6.1

6.1.1

La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica

dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla

seguente analisi:

Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto territoriale

di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma anche quale

componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per la qualità

formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli ambienti, frutto

di secoli di utilizzazione agricola e forestale del territorio, basata sulla

transumanza stagionale dal piano alla montagna e viceversa. Questa forma

tradizionale di utilizzazione del territorio ha determinato l'alternanza tra

foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive alpestri sovente valorizzati

dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati, testimoni di un'arte edilizia

minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante dell'edilizia rurale in Ticino). Il

quadro paesaggistico legato a questo territorio costruito rappresenta una delle

varie ricchezze culturali con carattere di unicità che il Ticino può offrire.

La storia e i ricordi collegati a queste testimonianze hanno radici profonde

ancora nell'attuale società locale e negli ultimi anni tendono sempre più a

rappresentare un punto di riferimento per una popolazione sempre più sottoposta

ai ritmi stressanti e alienanti della vita urbanizzata. Per gli abitanti delle

valli il patrimonio tradizionale costruito rappresenta anche un'importanza

economica, non tanto per il suo indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma

per la sua funzione paesaggistica e di conservazione di una specificità che è

sempre più indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso

durevole del territorio.

Il paesaggio merita pertanto un'attenzione

particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel

limite del possibile:

-

l'impoverimento nel senso di una

ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma

anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito

rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,

-

l'inselvatichimento nel senso di

una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più

omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue

componenti morfologiche e storiche,

-

il degrado naturale nel senso di

una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della

tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito all'abbandono

della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile aumento degli

incendi boschivi.

Il problema della forte progressione del bosco a

scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del

paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno

degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.

La presenza dell'uomo sul territorio in questo

contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura dell'ambiente

e non automaticamente come un elemento di disturbo.

Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel

settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un

approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio

passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura

e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione

agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa

non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può

anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo

utilizza.

In Ticino vi è un numero considerevole di edifici

(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi

edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,

rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in

assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi

pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se

si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo

naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra

parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e

stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi

edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.

Il cambiamento di destinazione diventa una misura che

permette:

-

la conservazione dell'edificio

stesso

-

la creazione delle premesse

necessarie per la cura delle aree circostanti.

È quindi evidente che la condizione che sta alla base

di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le

due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può

addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a

fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della

popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in

Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei

posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone

una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci

fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la

conservazione dei rustici).

6.1.2

La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il

coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la

delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa

sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio

cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende

i paesaggi

caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al

di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali

originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.

La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando

che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo

la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),

le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale

o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i

confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di

coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro

paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione

direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,

l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la

pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.

6.1.3

In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono

procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi

di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:

- definiscono

il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le

superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o

funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);

- allestiscono

l'inventario IEFZE;

- raccolgono

le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività

agricola, selvicoltura ecc.);

- individuano

gli elementi naturali;

- definiscono

eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;

- rilevano le

infrastrutture e i servizi esistenti.

Sulla scorta di

tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:

-

decidono in modo restrittivo sulla

protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel caso -

il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;

-

decidono quali edifici, compresi

all'interno di questo perimetro, proteggere;

-

indicano gli edifici che vanno

mantenuti a scopo agricolo;

-

definiscono le misure vincolanti

atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;

-

definiscono le norme di

attuazione per la protezione dei singoli edifici.

7.

7.1

L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai

Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi

secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per

rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e

materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase

del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula

pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione

è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di

recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA

90.2017.43

del 16 dicembre 2019 consid. 4).

7.2

L'inventario degli edifici

situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato

seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.

3.

LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della

scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14

novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le

ulteriori decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e,

quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti

gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita

occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è,

però, puramente indicativa nel senso che non può essere automaticamente

riportata sugli edifici inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve,

quindi, in primo luogo quale strumento di analisi e di controllo della

situazione del patrimonio costruito fuori della zona edificabile; esso

permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione

e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle

direttive elaborate dal Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici,

unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti

degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (pro

multis: STA 90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).

7.3

Gli edifici sono suddivisi

negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:

1.

Edifici meritevoli di

conservazione

a)

Edifici rustici finora

prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione);

b)

edifici rustici diroccati, che

fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di

conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello

stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi

emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama

architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per

le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;

c)

edifici rustici particolari con

una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse

generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica

della costruzione;

d)

edifici rustici ancora utilizzati

(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento

colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano

regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.

2.

Edifici diroccati non

ricostruibili

Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse

pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi

di rustici meritevoli di conservazione.

3.

Edifici rustici già trasformati

Edifici rustici già trasformati per i quali sono

concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di

recupero di parti originali.

4.

Altri edifici rilevati

Tutti gli altri edifici esistenti

sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,

autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche

edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso

totalmente le loro caratteristiche originali.

Censure

di carattere generale

8.

8.1

RI 1, pur avendo ridotto

l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le

NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una

serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale

ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non

rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile

dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.

1.

OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto all'art.

3.

cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio governativo

spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a ciascun

comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente in

conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio, il

Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità preposta

all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che non

ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di vasti

comparti (oltre 600 km2), senza un esame puntuale delle loro qualità

paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra edifici e

paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero una

delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla

luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o

comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è

troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività

edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del

PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento

di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non

dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per

eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della

zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo l'insorgente

la questione degli inventari è particolarmente problematica. Intanto, questi

non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni. In secondo luogo

essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente) delle qualità dell'edificio,

senza considerarne il contesto e quindi chinarsi sul quesito fondamentale dell'esistenza

di un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il

Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda scelta, come prevede

il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire carattere costitutivo agli

inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3 OPT), ciò che non sarebbe

possibile fare ora poiché gli inventari non sono in quanto tali oggetto della

procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di un'area così ampia, spesso

montagnosa, discosta e di difficile accesso è estremamente difficoltoso, se non

impossibile. La sporadicità e inefficacia degli interventi delle autorità

preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il sovradimensionamento del piano.

Infine, il ricorrente sostiene che l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP

nemmeno ne consente il recupero, giacché l'apparato normativo non lo

permetterebbe.

8.2

La Divisione spiega il processo che ha

condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha

comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati

nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la

loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In

merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la

Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale dell'ambiente,

delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e futuro, Berna 1998,

pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel paesaggio che presenta

indubbiamente dei valori tali da giustificarne la tutela, senza per questo

dover necessariamente manifestare dei valori di eccezionalità ed essere

assolutamente intatto. Questi ultimi apparterrebbero piuttosto al concetto

di particolarmente degno di protezione, insieme all'unicità, all'insostituibilità,

alla rarità o alla rappresentatività delle caratteristiche del paesaggio (cfr.

risposta della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11).

Premesso che la scarsa qualità del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione

di un buon numero di aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha

dato maggior peso al potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in

consonanza con la scheda del piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati

dalla Confederazione, i criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo

minor valore. Esso ha inteso la tutela come non limitata alla conservazione e

alla salvaguardia ma anche nell'ottica di uno sviluppo compatibile col

paesaggio. Si tratta dunque di un concetto di paesaggio dinamico, in

continua evoluzione, la cui trasformazione e riqualifica potrebbe essere

controllata in maniera efficace ed effettiva se inserito nel perimetro del

PUC-PEIP. Quanto alla valutazione tecnica commissionata dalRI 1 alla __________

di __________, la Divisione sottolinea che essa si diparte da criteri troppo

rigidi e mal applicabili alla realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe

stato messo in pratica pedissequamente, senza la necessaria approfondita

conoscenza del territorio. S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico,

che abbracci aspetti scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai

Cantoni come stabilito dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad

altre autorità sulla base di studi ad hoc. A torto questo studio parla

di paesaggio compromesso o paesaggio pregiudicato, termini che

implicitamente esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di

paesaggi trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico,

ma la cui definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle

emozioni che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la

prossimità della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne

andrebbero contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa

sottolinea l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di

distacco tra l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri

a secco, percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli

edifici agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica

dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.

9.

Per valutare la

correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto

ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del PUC-PEIP.

9.1

Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione

della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la

Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i

criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni

di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale

dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive

per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio

cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi

con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali

oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato

1):

-

sono caratterizzati dall'alternanza

tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate

alla transumanza stagionale);

-

sono valorizzati dalla presenza

di edifici, raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia

minore ma di grande dignità;

-

costituiscono una ricchezza

culturale con carattere di unicità;

-

contengono un patrimonio

edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione

della sua specificità;

-

necessitano della trasformazione

del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la

presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro

abbandono.

Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti

territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità

territoriali chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha

individuato tre tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):

1.

comprensori che, nel loro

complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere

già considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;

2.

comprensori che contengono in modo

evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;

3.

comprensori nei quali non emerge

in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale

diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.

9.2

La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare

esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena

elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di

allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la

sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione

delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla

Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).

Il

rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di

lavoro interdisciplinare (pag. 22):

Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il

capitolato ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo

studio, da cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli

comprensori, in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e

storiche, così come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze

evolutive.

In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il

rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la

successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione all'interno dei medesimi. (…)

Affinato il metodo

sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo

ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che

la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il

rapporto:

Il compito principale del rilievo è consistito in una

lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o

del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il

territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:

-

territorio prevalentemente

insediato;

-

territorio prevalentemente

agricolo;

-

territorio prevalentemente

boschivo (comprensivo di radure);

-

territorio a carattere fluviale e

dei laghi;

-

territorio aperto oltre il limite

del bosco;

-

territorio al di sopra della quota

di 2000 m s.l.m.;

-

altri territori.

I risultati della lettura territoriale, che è stata

effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della

Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…)

negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della

procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.

Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.

Sempre

in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:

In seguito ai risultati emersi dalla lettura

territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri

definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che

corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto

tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di

delimitazione.

9.3

Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei

criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei

paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio

cantonale.

10.

10.1.

Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per

lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due

motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere

di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,

senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,

fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in

tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere l'applicazione

dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per ragioni di

uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto federale, il

PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo edilizio in materia

di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era già tutelato dalla

legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori comunali, il

legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del paesaggio

delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio direttamente

adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli interventi

ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua gestione.

In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012, la

protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata generale

degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.

10.2

Come visto, la

scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di

coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista

dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,

ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,

sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in

linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti

con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,

prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente

gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5

del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti

protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma, dall'art.

5.3

NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la zona

edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui

valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore

comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).

10.3

In una prima

fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in

applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.

Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano

tre:

-

stabilire giuridicamente il bosco,

le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il

territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato l'entrata

in vigore del piano;

-

il riconoscimento giuridico di

queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo

insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;

-

infine, si tratta di superfici non

stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un

continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.

La proposta di

delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in

consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28

giugno 2006.

Esempio

di scheda pubblicata:

10.4

Terminata la fase di

consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione

definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.

Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1, l'Autorità

cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con maggiore severità

i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi comparti toccati in

maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli laddove questi

risultavano prevalenti e la modifica non comportava una frammentazione dell'unità

territoriale considerata. Il rapporto di pianificazione spiega poi che (pag.

28):

[P]ur essendo stati considerati

in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione

devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo

la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente

legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento

giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la

possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un

criterio di esclusione. (…)

[L']appartenenza di un edificio

ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la

possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo

potenzialmente trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia]

si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.

3.

OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.

10.5

Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il

PUC-PEIP.

11.

Il Governo ha quindi trasmesso il piano

accompagnato dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione

speciale per la pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla

tematica, rendendo il 27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).

11.1

La Commissione

non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di

piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che

(Rapporto cit., pag. 138):

ha dapprima allestito un resoconto della

consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei

paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi

più ampia della situazione (…).

La sottocommissione e altri membri della commissione

hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei

Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno

dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e

le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)

Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono

stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica

del Dipartimento delle finanze e dell'economia.

11.2

Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei

paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel

momento (pag. 125 segg.):

a) Bosco

La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di

protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra

foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale, l'alternanza

tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il progressivo

abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco, che ha

cancellato quasi tutte le radure.

Dispositivo

Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,

diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati

esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle

Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di

superfici più limitate.

b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi

Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi

sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi

con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati

considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora

sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza

escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi

in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad

esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).

c) Zone di pericolo naturale

Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di

una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui

territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del

PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte

dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della

procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano

soprattutto sulle zone edificabili.

d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

superiore

La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e

impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze d'armi

di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium (Airolo)

e Carì.

e) Aree agricole

Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento

culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m

s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti

protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre

importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian

Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).

f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani

I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto

con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione

delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona

edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli

agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del

2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la

Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,

Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state

precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio

e Caslano e tra Orselina e Tenero.

g) Aree paesaggisticamente già compromesse

Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono

stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno

perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera

(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel

progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra (Gambarogno),

di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).

h) Assenza di edifici degni di protezione

In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato all'esclusione

dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o dalla totale

assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del Monte San

Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai pochi

edifici rilevati.

11.3. Il Rapporto

affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni

esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente

e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che

sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla

politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto

federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista dell'elaborazione

del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a compimento, e che si

configura come base di riferimento e aiuto decisionale, non vincolante, per le

attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli istituzionali:

Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch).

In merito alla politica cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2.,

pag. 130):

Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori

rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a

occupare ulteriori spazi liberi.

Per la fascia montana

e alpina i rischi sono invece:

- la tendenza all'abbandono

del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità paesaggistica;

- la scomparsa di

ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;

- la perdita

ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i

paesaggi terrazzati;

- la banalizzazione

del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,

i rustici e i loro paesaggi.

Per conservare gli spazi aperti nel territorio

montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:

- un sostegno all'agricoltura

di montagna;

- la definizione,

attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli

spazi aperti;

- la gestione attiva

del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le

residenze secondarie.

Quindi, per la

conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione

sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio

correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie

(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere

ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un

risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da

molti forestieri, essendo più importante per il risultato finale le

norme di attuazione del PUC.

Per quanto concerne,

invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a

disposizione.

11.4. Da ultimo la

Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul

territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal

recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari

alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la

specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare l'attività

turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori rurali e

montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò

comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non

da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile, ove l'offerta

di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il recupero

del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona edificabile.

Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione turistica dei

rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta gestione e

trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché presuppongono

esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e tipico.

11.5. Il Rapporto

conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile

col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del

paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to

8, pag. 138 segg.).

11.6. Anche il Gran

Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con un'accresciuta

volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il deputato Luca Beretta Piccoli, correlatore con il

collega Lorenzo Orsi, ha avuto

modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC, Anno

parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):

In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio

governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e

culturali, sviluppando in particolare:

1.

il tema del paesaggio, appena esposto

dal collega Lorenzo Orsi;

2.

l'aspetto delle valenze

economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,

molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.

Abbiamo inoltre:

-

verificato la legittimità dei

perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati

dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;

-

operato una corretta ponderazione

degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;

-

dato un forte segnale affinché si

prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più

continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro

giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la

valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e

della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);

-

applicato le norme di attuazione

del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità

federali.

Il PUC-PEIP ha

quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73

voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).

12. Alla

luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale

mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza

nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del

piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in

discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai

comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo

sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua

intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione

conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non

aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano. Ora, se

veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore

cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare l'accoglimento

in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di ogni singolo

comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per quale motivo

esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento parziale del

piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le medesime critiche

di principio sollevate nel ricorso. Da notare che già con il cosiddetto

complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato nel merito della

necessità di escludere solo determinati comparti, producendo lo studio dell'ottobre

2012 e indicando inoltre che (pag. 2):

le discussioni tra le Autorità federali e cantonali

sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha

licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato

richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la

valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la

modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione

del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il

28 giugno 2012.

Ora, tuttavia e

come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un

agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.

12.1. Il lavoro svolto

dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il

principio della separazione del territorio edificabile da quello non

edificabile.

12.1.1. In

termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a

ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere

valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le

reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici

potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né l'ordinanza

pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di porre le

basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati del

rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo agli

insediamenti (https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/)

la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km2.

Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il

PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km2 (642.5 km2

secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona

approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio

cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non

permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali

licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione

postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa

69.4 km2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi

ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa

nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del

territorio cantonale.

12.1.2.

12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia

delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal

Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano

l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve

delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di

subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste

dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,

il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal

perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.

Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non

autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e

alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un

territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui

proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno

sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno

dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di

irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno

condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il

controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà (invero

molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici in modo

sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico dovrebbe

permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il proliferare

incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in definitiva, di

favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del territorio

cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite dalla

popolazione, non solo di quella residente.

12.1.2.2. A

scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito, l'aspetto

relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli interventi

edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione fosse

sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non compatibili

con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e hanno condotto

all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP. Inoltre, le

informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica di un reale

recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere considerati degni di

protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque non è possibile fare

sulla base del piano adottato.

12.2. Pure a torto RI 1

sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano

omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a

disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo

fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il

tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto

sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si

dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto all'interno

dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte fatte

essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque

ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di

causa.

12.3. Il fatto di

procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della

presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di

concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato

sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di

ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra,

consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in

relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere

permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione dell'art.

39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati edifici e

impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo l'art. 24

lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP non ha,

dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un eventuale

permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere eccezionale.

Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della licenza può

avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In altre

parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi secondo l'art.

3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla pianificazione

direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi svolta dal

Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni di

protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a

cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata

nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.

12.4. Da ultimo, nell'ambito

dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati gli inventari

IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è stata

valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante del

Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al settore

18):

Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di

un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di

sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà

degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,

vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di

lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal

Cantone.

(…)

L'avv. __________

chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro

del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.

Il GC precisa che gli inventari sono comunali,

approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati

principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo

grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza

costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia

scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad

un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici

sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte

i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto

informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli

edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si

andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso

non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per

questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato

relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC

precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma

sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è

stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,

ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli

inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di fatto

sul terreno (sopralluoghi).

(…)

Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in

senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio

meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le

aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il

concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto

può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose

concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità

paesaggistiche, la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella

scheda, sono state considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio

meritevole di protezione.

Che gli inventari non

siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,

lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.

rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):

Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora

disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle

zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai

sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del

paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.

13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a

torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la

reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,

nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39

cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso

risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle

autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di

utilizzazione cantonale (supra, consid. 10.1), peraltro come ipotizzato

anche dalla pianificazione direttrice (supra, consid. 10.2) possono

tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).

Censure relative

alla regione 9, Monti di Bellinzona

14. Il ricorrente

chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti otto settori

compresi nella regione 9, tutti nel territorio del Comune di Bellinzona,

secondo la numerazione delRI 1:

n.

Denominazione

Quartiere

9-A

Gorduno

Gorduno

9-B

Biancarescio

Gorduno

e Gnosca

9-C

Galbisio

- Lusanico

Bellinzona

9-D

Baltico

Bellinzona

9-E

Gaggio

Bellinzona

e Monte Carasso

9-F

Belcorte

- Pié Moretti

Bellinzona

e Monte Carasso

9-G

Frighiscio

Monte

Carasso

9-H

Monti

di Sementina

Sementina

e Gudo

Il 2 aprile 2017 i territori di Gorduno,

Gnosca, Monte Carasso, Sementina e Gudo sono confluiti nel nuovo Comune di

Bellinzona, che è subentrato nei diritti e negli obblighi dei comuni

preesistenti (BU 2016, 227, BU 2016, 479).

14.1. Il

motivo principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP,

comune a tutti i settori contestati, è la qualità dell'edificazione,

sostanzialmente estranea a quella ricercata ai fini della protezione. Dominano,

infatti, le costruzioni moderne o edifici originariamente rustici, ma che sono

stati pesantemente modificati, dunque snaturati. Quelli pregevoli e ancora

integri, che potrebbero giustificare una protezione, sarebbero pochi o comunque

minoritari. Attorno agli edifici, le sistemazioni del terreno e le opere

accessorie di vario genere avrebbero contribuito ad alterare il paesaggio, le

cui caratteristiche tradizionali originarie, riconducibili alla civiltà

contadina, sarebbero a questo punto scomparse. Problematica sarebbe talvolta

pure la vicinanza della zona edificabile. Alcuni settori sarebbero poi

prevalentemente boschivi. La ponderazione degli interessi porterebbe all'esclusione

di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero ai requisiti dell'art.

39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5 del piano direttore

cantonale.

14.2. La perizia

prodotta dalla Divisione con la risposta non si esprime su tutti i settori

contestati, ma soltanto su quelli 9-C, Gordola (Galbisio-Lusanico) e 9-H,

Sementina (Monti di Sementina). Il primo è attribuito alla tipologia C-Ronchi

e campagne in prossimità dell'abitato, che comprende gli intorni dei nuclei

e degli abitati, generalmente utilizzati quali campagne (prati da sfalcio,

colture, vigneti); si tratterebbe spesso di comparti molto ricchi di strutture

antropiche, quali terrazzamenti, muri a secco, percorsi e oggetti culturali. La

qualità del paesaggio sarebbe determinata dalla compresenza di elementi rurali

tradizionali e di colture diversificate (cfr. pag. 3 seg.). Per quanto concerne

il settore 9-H, Sementina, la Divisione lo attribuisce alla tipologia B-Monte

con accesso carrabile, che

comprende, invece, le superfici prative e

le cascine (isolate o a gruppi) con accesso stradale, elemento questo che

avrebbe ampliato le possibilità edificatorie, in particolare per quanto

riguarda l'impiego di materiali e la sistemazione degli spazi esterni nell'ambito

delle trasformazioni degli edifici, alcuni dei quali nuovi (cfr. pag. 3 seg.).

Il dettaglio della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in

relazione ai singoli settori.

14.3. Il 30 luglio

2014, il 4 novembre 2014, il 13 novembre 2014, il 3 settembre 2015 e il 22

settembre 2015 il giudice delegato ha tenuto le udienze visitando i luoghi

delle contestazioni, documentandoli con numerose fotografie, acquisite all'incarto.

15. 15.1. Come già visto in precedenza, a norma dell'art.

39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono formare un'unità degna di

protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi reciprocamente, come

prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento sulla

valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza storica e ricchezza

culturale con carattere di unicità, frutto dell'utilizzazione

agricolo-forestale secolare legata, in particolare, alla transumanza stagionale

e caratterizzata da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò non significa che per

essere ricompreso nel perimetro del PUC il paesaggio debba essere assolutamente

intatto. Tuttavia, il suo carattere rurale, originale e storico, che ne

giustifica la tutela, deve essere ben percettibile al punto da giustificare di

derogare a titolo eccezionale al principio di separazione tra zona edificabile

e inedificabile, permettendo così il cambiamento totale di destinazione.

Indispensabile, dunque, è innanzitutto che la sostanza edilizia oggetto della

tutela - ovvero edifici originali non ancora trasformati, rispettivamente

trasformati compatibilmente con le qualità formali esatte dalle NAPUC - sia

effettivamente presente nel comparto e che lo sia in modo ben riconoscibile,

tale da determinarne chiaramente le caratteristiche. Del resto, come visto, già

il pianificatore ha operato in questo senso, escludendo dal perimetro del

PUC-PEIP quei territori ove non è stata riscontrata la presenza di edifici

degni di protezione. Solo così è possibile considerare l'esistenza di una

relazione sufficiente tra paesaggio ed edifici protetti. Non basta dunque -

come vorrebbe invece la Divisione (risposta, pag. 11) - che nel quadro d'insieme

gli elementi che costituiscono il carattere agricolo del paesaggio siano

prevalenti. Deve trattarsi di testimonianze della civiltà agricola che il piano

in esame, in applicazione del piano direttore, intende tutelare perché tipiche

del paesaggio, non di ogni generico manufatto agricolo recente o comunque non

riconducibile alla sostanza storica descritta dalla pianificazione direttrice e

disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter rispettare i requisiti del

diritto federale, il concetto giuridico indeterminato di degno di protezione

dev'essere effettivamente inteso in maniera restrittiva, come suggerito dalRI 1

e dalla scheda 8.5. In caso contrario, la possibilità di cambiamento di

destinazione in base all'art. 24 LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT non avrebbe più

un carattere eccezionale, fondata su motivazioni di ordine oggettivo. Il

concetto di ubicazione vincolata verrebbe esteso in modo incompatibile con la

legislazione pianificatoria federale e cantonale. Nulla muta al riguardo la

differente terminologia in uso presso l'Ufficio federale dell'ambiente, delle

foreste e del paesaggio, riportata dalla Divisione nella risposta (loc. cit.).

15.2. La

Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce l'approccio

museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato invece

secondo il concetto di paesaggio dinamico, in continua evoluzione, nell'ottica

di una politica territoriale di recupero della sostanza storico-paesaggistica.

Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle norme del piano in esame

contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di pianificazione fa più

volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi concretamente tradotto

nell'approntamento di un apparato normativo confacente. Inoltre, per poter

procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato attraverso la sua

inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore avrebbe dovuto disporre

di informazioni ben più circostanziate di quelle usate per l'allestimento del

piano. La possibilità di eliminare gli elementi di disturbo dipende, infatti,

da molteplici fattori, che in concreto non sono stati valutati. Perché una

riqualifica nell'ottica di conformare il comparto alle severe esigenze del

PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche pretestuosa, occorre che gli

elementi di disturbo vengano dapprima individuati con precisione; deve quindi

essere esaminata la reale possibilità di apportare correttivi. Ciò dipende,

innanzitutto, dalla conoscenza della legalità dell'intervento, dalla possibilità

di procedere a una misura di ripristino, vuoi tramite decisione (che comporta

una verifica, tra l'altro, della proporzionalità e dei termini di perenzione

dell'azione di ripristino), vuoi su base volontaria, ciò che presuppone invece

la conclusione di accordi vincolanti con i proprietari. Il semplice inserimento

nel perimetro del PUC-PEIP non dà nessuna garanzia che il comparto venga

effettivamente recuperato e, di riflesso, che i requisiti che ne giustificano

la tutela siano mai, o comunque in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non

è manifestamente sufficiente quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si

limita a porre il principio secondo cui:

Gli elementi architettonici deturpanti, in

particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora

ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in

occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle

presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione esterna

nelle adiacenze degli oggetti protetti.

Tanto più che

questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo

recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne

discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere

un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio dev'essere

escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la possibilità del

pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una volta eliminati

gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un progetto concreto e

vincolante per il loro recupero.

15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice

risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di

sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza

tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi

adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del

piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali

originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena

spiegato. Oltre che alla documentazione agli

atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle

viste www.google.ch/maps (cfr. al riguardo STF

1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid.

6.5). Quando non è altrimenti indicato, il numero della foto è quello del

dossier settoriale prodotto dalRI 1.

15.4. Nella misura in cui i resistenti avanzano argomenti che

sono stati trattati e risolti nell'ambito dell'evasione delle censure di

carattere generale avanzate dalRI 1, per economia di giudizio, si rinvia a

quanto spiegato in precedenza.

15.5. In quanto non assunte nel corso dell'istruttoria, vanno

disattese le ulteriori richieste di prova avanzate dal Municipio di Bellinzona,

peraltro parzialmente riferite a documenti pubblici (dunque considerati noti

alle parti), poiché - alla luce delle considerazioni di carattere generale

sviluppate in precedenza, rispettivamente relative ai settori che seguono -

esse non sono suscettibili di apportare ulteriori elementi utili alla

definizione della vertenza.

15.6. Prima di

affrontare l'esame di ciascun settore va ancora precisato che, come visto, al

momento della presentazione della risposta l'aggregazione del nuovo Comune di

Bellinzona non era ancora avvenuta; essa è anzi successiva anche alle udienze e

ai sopralluoghi. Come confermato anche nelle conclusioni, il Municipio di

Bellinzona si esprime dunque unicamente in relazione al territorio della

sezione di Bellinzona. Da notare che in esito al sopralluogo del 30 luglio 2014,

l'8 agosto successivo l'Esecutivo comunale ha precisato di non contestare più l'esclusione

dal perimetro del PUC-PEIP dell'area Tamporì/Marn sopra Carasso (settore 9-D),

zona per la quale il 2 settembre 2014 ha prodotto una planimetria.

16. Settore 9-A, Gorduno

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

La perizia della

Divisione non si esprime in merito a questo settore.

16.1. Il settore 9-A comprende la fascia pedemontana a ovest del

villaggio di Gorduno. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo

interno vi sono tre edifici classificati come meritevoli di conservazione 1a e

un oggetto culturale. Il settore è prevalentemente boschivo, fatta eccezione

per alcune aree prative, alcune terrazzate, in cui si trovano le costruzioni.

Sempre nell'immagine qui sopra, si scorge una strada asfaltata che attraversa l'intero

settore, collegandolo con il fondovalle.

Dal profilo pianificatorio, il vigente piano regolatore del

quartiere di Gorduno attribuisce le superfici in corrispondenza dei vigneti e

delle aree prative aperte alla zona agricola dei monti, cui a sud si sovrappone

una zona di protezione del paesaggio, mentre la restante superficie del settore

è boschiva.

16.2. Procedendo da nord verso sud, la situazione edilizia fuori

della zona edificabile è la seguente.

Comparto 1, rustici 1a sopra la strada a ca 400 m, e

porzione settentrionale del settore.

Nel settore non vi è traccia di edilizia rurale tradizionale

(foto agli atti, viste Swisstopo e Google). Nemmeno laddove dovevano esservi i

due edifici censiti 1a secondo le indicazioni del ricorrente. Del resto, in

realtà si tratta di costruzioni che l'IEFZE attribuisce alla categoria rilevati

4. Il paesaggio è inoltre compromesso dal profilo del PUC-PEIP anche sotto il

profilo delle sistemazioni esterne (alto muro di sostegno con supporti in

cemento, cancelli, manufatti vari).

Comparto 2, sotto comparto "rustico 1a sotto il

serbatoio".

Qui è reperibile un unico edificio, censito 1a, che ha

conservato qualità rurali originali compatibili con quelle descritte nella

pianificazione direttrice (mapp. 962, foto n. 9, 11, 19), ma a causa della sua

posizione marginale non ha la forza di caratterizzare il paesaggio di

riferimento, costituito dal pendio terrazzato coltivato a vigna, peraltro

nemmeno d'impianto tradizionale, ma realizzato con pali in cemento (v. foto n.

10 e 20 e ingrandimento della foto n. 11). Al di là di alcuni elementi

interessanti come muri a secco, il comparto non è dunque caratterizzato da

edilizia rurale tradizionale originale.

17. Settore 9-B, Biancarescio

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)

La perizia della

Divisione non si esprime in merito a questo settore.

17.1. Il settore 9-B si trova poco più a ovest del

precedente e si estende per la maggior parte sul territorio del quartiere di

Gorduno, sul versante settentrionale dell'omonima Valle, invadendo appena il territorio

di Gnosca (nord-est). Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo

interno dovrebbero esservi una settantina di edifici censiti 1a e 15 oggetti

culturali 1c. Prevalentemente boschivo, al suo interno si individuano diverse

aree aperte (dove sono gran parte degli edifici), tra loro collegate dalla

strada che sale dal precedente settore; nella porzione est s'intravvedono i

fili di un elettrodotto.

Il vigente piano regolatore di Gorduno attribuisce il

settore, in quanto non boschivo, alla zona agricola dei monti, cui si

sovrappongono tre vaste zone di protezione del paesaggio.

Il piano regolatore di Gnosca assegna alla zona

forestale la piccola porzione settentrionale del settore che invade l'omonimo

quartiere.

17.2. Procedendo da ovest verso est, la situazione

edilizia è la seguente.

Nord-ovest del settore (comparti 1, 2 e 3 e a est del

comparto 2).

In questo comparto dovrebbe trovarsi una presenza

significativa di edifici della tipologia ricercata, visto che sono censiti una ventina

di edifici 1a. Dall'insieme delle immagini fotografiche consegnate all'incarto,

tuttavia, emerge come la maggioranza degli edifici non corrisponda (più) a

quella che il PUC-PEIP mira a tutelare per motivi paesaggistici. Lo si può

desumere anche dall'IEFZE, che attribuisce molte costruzioni alla categoria 4.

Diversi edifici 1a sono ormai in rovina e inutilizzabili (per esempio comparto

1: mapp. 1249 e 1246, foto n. 34 e 37; comparto 2: mapp. 1200, foto n. 90; comparto

3: mapp. 1278, foto n. 108), vale a dire diroccati (pro multis STA 90.2006.35 del 2

marzo 2007 consid. 3.1). Quasi del tutto

assenti sono gli edifici che hanno mantenuto le qualità architettoniche

originali, di regola tuttavia in relazione diretta a costruzioni estranee a un

paesaggio rurale tradizionale (per esempio comparto 1: mapp. 1242, foto n. 10; comparto

2: mapp. 1194, foto n. 84) e/o in posizione marginale e/o ormai lambiti dal

bosco, dunque insuscettibili di caratterizzare il paesaggio (per esempio

comparto 1: mapp. 1226, foto n. 20; a est del comparto 2: mapp. 1208, viste

Swisstopo; comparto 3: mapp. 1277, foto n. 109 e segg.). Di alcuni edifici l'origine

rurale tradizionale è intuibile, ma sono stati oggetto di interventi che li

hanno snaturati; essi non sarebbero ammissibili secondo le rigide norme

edilizie approvate dal Gran Consiglio a tutela dei paesaggi protetti (per

esempio comparto 1: edificio classificato 1a al mapp. 1240, foto n. 5 e 9). L'art.

15 NAPUC, che disciplina gli interventi per gli oggetti classificati 1a, 1c e

1d (ovvero quelli meritevoli di conservazione al netto dei diroccati

ricostruibili), come pure quelli già trasformati e classificati nella categoria

3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone infatti l'assoluto rispetto della tipologia

degli edifici in parola, limitando al massimo gli interventi ammessi. Lo

conferma anche la documentazione esatta dall'Autorità cantonale nell'ambito

delle domande di costruzione per edifici rustici (cfr. art. 12a del regolamento

di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110];

inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/ temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/). Per quanto

riguarda i tetti, per esempio, le NAPUC pongono il principio secondo cui il

materiale di copertura originario andrebbe conservato e, se perduto,

ripristinato, rispettivamente che il tetto deve conservare la geometria, l'orientamento

del colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le pendenze delle falde e le

sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2 NAPUC). La situazione è incompatibile

con un paesaggio nel senso della pianificazione in esame anche sotto il profilo

delle sistemazioni esterne, tipiche di una zona residenziale (muri di sostegno,

manufatti vari, recinzioni metalliche, staccionate, caminetti ecc.).

Centro del settore (comparti 4, 5 e 6 e a ovest del

comparto 5).

Scendendo lungo la stradina asfaltata, ove qua e là si

scorgono alcuni manufatti, si raggiunge la parte centrale del settore. Anche

qui il paesaggio non può certo dirsi valorizzato dalla presenza di edilizia

rurale originale; la gran maggioranza delle costruzioni è, del resto,

classificata 4 nell'IEFZE. Nemmeno laddove vi sono un certo numero di edifici

classificati 1a la situazione riscontrata è (anche solo lontanamente)

compatibile con la pianificazione in esame. Spesso questi edifici hanno subìto

interventi snaturanti (sostituzione della copertura, aperture, ampliamenti,

infissi ecc.), contrari a quanto previsto dalle NAPUC, sicché non hanno più

alcuna valenza formale: essi non rappresentano più una testimonianza

(sufficientemente) intatta dell'edilizia rurale originale e certo non sono

suscettibili di valorizzare il paesaggio (per esempio comparto 4: mapp. 1005,

foto n. 159, mapp. 1172, foto n. 149; comparto 5: mapp. 1184, foto n. 183). Lo

stesso vale per edifici trasformati ma assegnati alla categoria 3 (per esempio

comparto 6: mapp. 1292, foto n. 250 e 256 e il limitrofo mapp. 1158, foto n.

257). I pochi edifici che hanno conservato caratteristiche interessanti dal

profilo del PUC- PEIP o sono vicini a elementi squalificanti (per esempio mapp.

1157, foto n. 246 e seg., mapp. 1004, foto n. 161) o inseriti in spazi aperti

ridotti e, pertanto, non significativi nell'ottica della pianificazione in

esame (per esempio mapp. 1142, viste Swisstopo). Qualcuno è anche ormai parzialmente

crollato (per esempio comparto 4: mapp. 1003, foto n. 156; comparto 5: mapp.

1184, foto n. 187 e 223). La situazione è poi quasi ovunque compromessa anche

dal profilo delle sistemazioni esterne, quali opere di cinta, accessori vari

(per esempio caminetti), strade asfaltate con muri di controripa, muretti e

muri di sostegno e quant'altro, elementi che non appartengono a un paesaggio

rurale tradizionale ma richiamano piuttosto quello di una zona residenziale,

ancorché molto estensiva (per esempio comparto 4: mapp. 1813, foto 147, mapp.

1172, foto n. 149; comparto 5: mapp. 1182 e 1183, foto n. 195, mapp. 1178, foto

n. 197; comparto 6: mapp. 1150, foto n. 265, mapp. 1158, foto n. 271, mapp.

1164, foto n. 289). Per tutto quanto precede, cfr. anche viste Swisstopo e

Google.

Est del settore (comparti 7, 8, 9 e 10 e a ovest del

comparto 10).

In questa porzione del settore la situazione, sotto il

profilo del PUC-PEIP, non migliora, anzi: costruzioni di tipo residenziale

rispettivamente costruzioni rustiche snaturate costituiscono la quasi totalità

dell'edilizia presente. Non si può non notare la presenza di un vero e proprio

campionario sia dal profilo della varietà dell'architettura sia da quello degli

interventi assolutamente irrispettosi della sostanza storica soggiacente, ormai

quasi impercettibile. Invano, dunque, si cerca una presenza valorizzante di

edifici testimoni dell'edilizia rurale tradizionale, tant'è che non è nemmeno

necessario dilungarsi, essendo sufficiente rinviare (oltre che alle immagini

agli atti e alle viste Swisstopo e Google) a quanto spiegato in precedenza; ciò

vale anche per quanto concerne le sistemazioni esterne, tipiche di una zona

residenziale.

In questo contesto compromesso dal profilo della

pianificazione in esame, spicca la presenza di un'eccezione a nord di Scareuvro

(comparto 7). Qui vi sono diversi edifici ancora originali, di cui sette

censiti 1a, due già trasformati 3 e un oggetto culturale (canvetto; foto n.

294-300, 302-318). Certo, alcuni interventi sugli edifici non sono ineccepibili

(cfr. mapp. 1017 sub. A e sub. C, foto n. 304 e 314), ma tutto sommato non sono

essi a caratterizzare l'edilizia presente. Da notare che il ricorrente stesso

in sede di sopralluogo ha riconosciuto la presenza di costruzioni interessanti

(verbale del 13 novembre 2014, pag. 3). Il comparto può essere percettibilmente

delimitato verso sud dal sentiero in corrispondenza dall'antico percorso

cintato da muri a secco, ciò che porta a escludere il gruppo di edifici

pregiudicati posti oltre a questo manufatto (mapp. 1037-1309, foto n. 291). Non

muta il valore del territorio la presenza, sottolineata dalRI 1, dei due

elettrodotti e dei relativi tralicci nei pressi dei rustici. Infatti, è

innegabile che attualmente gli elettrodotti influiscano sul paesaggio stante la

presenza ravvicinata di più linee; si tratta tuttavia di elementi tecnici la

cui presenza non impedisce di per sé di percepire comunque e in modo chiaro il

carattere storico rurale di un paesaggio. Tanto più che, in un futuro, essi

potrebbero essere interrati o spostati, quando ormai la sostanza edilizia

pregevole potrebbe essersi irrimediabilmente deteriorata. In definitiva, per la

limitata porzione del settore che comprende i mapp. 1017, 1018, 1019, 1020,

1021, 1022, 1032 e 1066 è ancora possibile riconoscere un seppur circoscritto

paesaggio rurale meritevole di protezione, valorizzato dagli edifici agricoli

ivi presenti.

18. Settore 9-C, Galbisio - Lusanico

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di

Bellinzona resiste al ricorso, postulandone la reiezione. CO 7, proprietario

del mapp. 8235 di Bellinzona su cui sorgono tre edifici chiede che sia ammessa

la ristrutturazione dell'edificio C (…) mantenendo i muri perimetrali e risanando

il tetto pericolante. Egli produce tuttavia la scheda IEFZE relativa all'edificio

sub. A del medesimo fondo, classificato 1a. CO 98, proprietario del mapp. 8244

su cui insiste un edificio censito 1a, sottolinea le caratteristiche storiche e

paesaggistiche della località Vignora, meritevoli di conservazione, e domanda

che il suo fondo sia mantenuto nel PUC-PEIP. Ove necessario, gli argomenti dei

resistenti saranno discussi in seguito.

Facendo riferimento

alla località Gordola a nord del settore, la perizia della Divisione indica che

la qualità del paesaggio sarebbe data dalle superfici prative alternate ai

vigneti intensivi entro i quali si trovano rustici isolati. L'accessibilità

stradale, la bassa quota e la vicinanza all'abitato determinerebbero un uso

piuttosto intensivo dei vigneti. Si tratterebbe di un tipico paesaggio del

Bellinzonese meritevole di protezione, compreso tra l'insediamento principale e

il bosco, che si ripeterebbe in sequenza su tutta la sponda destra del Piano di

Magadino, fino al Locarnese.

18.1. Il settore 9-C

si trova a sud-est del precedente e comprende la zona collinare a monte delle

Frazioni di Galbisio e Carasso di Bellinzona. L'immagine aerea riportata qui

sopra indica che al suo interno dovrebbero trovarsi una trentina di edifici

classificati 1a e quattro oggetti culturali 1c, distribuiti in modo sparso

perlopiù nelle aree aperte, in parte vignate visibili a mezzacosta, collegate

tra loro da strade asfaltate. Parte del settore è boschivo.

Secondo il vigente

piano regolatore di Bellinzona, in quanto non bosco, il settore è attribuito

alla zona agricola; sono inoltre presenti tre aree per attrezzature pubbliche

AP (Gordola di Fuori, Simiano e Sasso Corona) su cui sorgono i serbatoi per l'acqua

potabile. A est del settore, nelle località Vignora e Campo di Mezzo, sono

segnalati degli affioramenti rocciosi e delle sassaie. Secondo il piano del

paesaggio montano il settore è compreso nel perimetro dei paesaggi pittoreschi,

in zona di protezione generale della natura e del paesaggio ZPNP, a cui si

sovrappone in gran parte la zona di protezione paesaggistica ZPP.

18.2. Nemmeno questo

settore è valorizzato da edilizia rurale originale, come invece richiede la

pianificazione in esame. Benché qui vi siano diversi edifici 1a, quelli che hanno

conservato le caratteristiche architettoniche originali sono pochissimi, posizionati

vicino a elementi fortemente penalizzanti come edifici o vigneti moderni, oppure

marginalmente o nel bosco oppure ancora a ridosso della strada asfaltata,

sicché non hanno la forza di caratterizzare il paesaggio che li ospitano (per

esempio comparto 2: mapp. 8364, foto n. 48; comparto 3: mapp. 8221, foto n. 78,

mapp. 8206, foto n. 89 e 110; comparto 4: mapp. 8185, foto n. 125; comparto 5:

mapp. 8235 sub. A, foto n. 162 e foto nel CD 6 n. DSCN2354). Alcuni edifici

presumibilmente di origine rurale sono stati snaturati con interventi

architettonici contrari allo spirito che informa la pianificazione in esame:

tetti in tegole, carpenterie alterate, intonacature e aperture del tutto

estranee alla loro tipologia originale (per esempio comparto 2: mapp. 8375,

foto n. 63 e foto nel CD 6 n. P1070037, mapp. 8357, foto n. 54-56; comparto 5:

mapp. 8235 sub. B di proprietà del resistente CO 3, foto n. 210). Altri sono

ormai parzialmente crollati, com'è il caso di quello del resistente CO 4 (peraltro

vicino a costruzioni deturpanti sotto il profilo del PUC-PEIP) ormai privo di

copertura e di parte della muratura; si tratta dunque di opere in rovina e

inutilizzabili, vale a dire dei diroccati (pro multis STA 90.2006.35 del 2 marzo 2007 consid. 3.1). Il comparto è in

realtà caratterizzato da edilizia di diverse tipologie; le foto dei

sopralluoghi, le viste Swisstopo e Google non permettono di trarre conclusione

diversa. Anche i vigneti non sono d'impianto tradizionale, ma realizzati con

paletti in cemento e dunque insuscettibili di arricchire il paesaggio (per

esempio comparto 1: mapp. 8067, foto n. 11; comparto 4: mapp. 8156, foto n.

152; comparto 5: mapp. 8227, foto n. 172 e 193). Qua e là sono visibili anche

elementi di un certo interesse, come affreschi (foto n. 117) o muri a secco (cfr.

viste Google e Swisstopo). Ma essi, oltre a essere insufficienti per

controbilanciare l'assenza di edilizia rurale originale, sono quasi impercettibili

se rapportati ai numerosi manufatti e sistemazioni esterne, estranee a quello

che dovrebbe esser un paesaggio agricolo meritevole di tutela: giardini

attrezzati, caminetti, forni, piscine, casette e capanni da giardino,

recinzioni di ogni foggia e materiale, cancelli più o meno imponenti, viali,

montacarichi, antenne paraboliche in bella vista, piazzali, siepi, lastricati

ecc. (per esempio comparto 1: mapp. 8067 e 8087, foto n. 1 e segg.; comparto 2:

mapp. 8373 e 8374, foto n. 25, 38 e segg., mapp. 8370, foto n. 46; comparto 3:

mapp. 8214, foto n. 80, mapp. 8411, foto n. 84; comparto 4: mapp. 8215, foto n.

135, mapp. 8392, foto n. 137 e 138, mapp. 8138, foto n. 141 e segg.; comparto

5: mapp. 8239, foto n. 208, mapp. 8415, foto n. 192). Tirando le somme, il

ricorso in relazione a questo settore risulta manifestamente fondato.

19. Settore 9-D, Baltico

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Bellinzona si rimette al giudizio del

Tribunale.

La perizia della Divisione non si esprime in merito a

questo settore.

19.1. Il settore abbraccia diverse località suoi monti

di Marno, a valle di Baltico, collegate a Carasso da una funivia (ormai utilizzata

unicamente per il trasporto di materiale) il cui tracciato è visibile sulla

destra dell'immagine aerea riportata qui sopra. Visibili sono anche le

costruzioni che occupano le superfici prative, intercalate dal bosco, e alcuni

sentieri. Sempre secondo detta immagine, all'interno del settore dovrebbero

esservi quindici edifici classificati 1a e otto oggetti culturali 1c.

Dal profilo pianificatorio, in quanto non boschivo, il

settore è assegnato alla zona agricola, in cui si inseriscono nella porzione

nord e sud-ovest del settore alcuni affioramenti rocciosi e sassaie. Esso è

inoltre ricompreso nel perimetro dei paesaggi pittoreschi e in una più vasta

zona di protezione generale della natura e del paesaggio ZPNP.

19.2. Anche in questo settore non è possibile reperire

una presenza significativa di edifici originali rappresentativi dell'architettura

rurale descritta nel piano direttore e disciplinata dalle NAPUC, che sono

invero pochi e penalizzati per ubicazione. Per queste presenze puntuali nemmeno

è possibile ritagliare un comparto paesaggistico autonomo. Emblematico il caso

dell'edificio al mapp. 6595 (foto n. 137 e 148), che non ha la forza di

caratterizzare nemmeno la piccola radura cui appartiene, siccome soffocato

dalle costruzioni vicine: oltre ai due edifici d'architettura contemporanea (comparto

5: mapp. 8416, foto n. 160, e mapp. 8590, foto n. 158), a squalificare il

comparto contribuisce anche quello di presumibile origine rurale oggetto di

importanti interventi che lo hanno snaturato (si noti, in particolare, l'esecuzione

delle coperture sia del corpo principale sia di quello secondario, che presenta

un tetto piano), al quale fan da cornice sistemazioni del tutto estranee a

quello che dovrebbe esservi in un paesaggio agricolo tradizionale (mapp. 8726,

foto n. 145 e 150). Un po' ovunque, poi, nel settore ci s'imbatte in edilizia

sostanzialmente contemporanea o edificazioni rurali trasformate senza riguardo

alla sostanza storica esistente, che ne giustificherebbe la tutela. Anche dal

profilo delle sistemazioni esterne la situazione appare, nell'ottica della

pianificazione all'esame, ormai compromessa: esse sono tipiche di una zona a vocazione

residenziale, non di un paesaggio agricolo tradizionale e degno di protezione

(giardini recintati e attrezzati con tavoli, grill, camini, scale, fabbricati accessori

vari, pergole, lastricati, muretti di sostegno e terrapieni, elenco questo non

esaustivo). Per tutto quanto precede: foto agli atti, viste Swisstopo e Google.

20. Settore 9-E, Gaggio

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Bellinzona resiste al ricorso nella

misura indicata in precedenza (supra, consid. 15.6.).

La perizia della Divisione è silente in merito a

questo settore.

20.1. Il settore 9-E racchiude la fascia pedemontana a

nord di Monte Carasso, essenzialmente nel territorio di quest'ultimo quartiere

(esso invade appena quello della Città). Nell'immagine riportata qui sopra si

distinguono costruzioni e numerosi spazi aperti, parzialmente vignati, collegati

al fondovalle da alcune strade e dalla funivia Monte Carasso-Mornera, che

attraversa il settore nella porzione occidentale. Gli edifici classificati 1a

dovrebbero essere una quarantina e gli oggetti culturali 1c quattro.

Secondo i piani regolatori di Monte Carasso e

Bellinzona il settore è interamente sito fuori della zona edificabile e

assegnato, in quanto non boschivo, alla zona agricola. Muri a secco sono

segnalati nel territorio di Monte Carasso, dove a nord si sviluppa la zona

protetta Corte di Sotto. La parte nel quartiere di Bellinzona è compresa nel

perimetro dei paesaggi pittoreschi e nella citata ZPNP.

20.2. Procedendo da ovest verso est, in merito alla

sostanza edilizia fuori della zona edificabile si rileva quanto segue.

Comparto 1, ovest.

In località Lorio prevalgono le costruzioni a

carattere residenziale. Pure le sistemazioni esterne sono quelle tipiche di una

zona abitativa (foto n. 1 e 2, 4, 5, 13-17). A sud del comparto vi è un gruppo

di edifici, di cui quattro censiti 1a. Ora, intanto essi hanno subìto alcune

modifiche (coperture) contrarie al principio, più volte spiegato in precedenza,

secondo cui gli edifici per poter valorizzare il paesaggio devono aver

conservato le caratteristiche originali. Essi sono poi raggruppati a margine di

un pendio vignato che non è di tipo tradizionale ma d'impianto moderno (paletti

di cemento, foto n. 8 e foto n. 8-10 allegate al verbale, immagine in alto a

pag. 20 del Rapporto di analisi del paesaggio). Né gli edifici, né il paesaggio

soddisfano quindi le qualità ricercate dalla pianificazione all'esame.

Comparto 2, intono al punto 433, e comparto 4, lungo

la strada in basso.

Anche qui un po' ovunque si scorgono edifici estranei

a un paesaggio agricolo in quanto riconducibili per espressione architettonica,

dimensioni e materiali all'edilizia residenziale contemporanea. Le costruzioni

la cui origine rurale è ancora intuibile sono rare e molto spesso situate nelle

vicinanze di immobili già destinati alla residenza, altre sono state

trasformate e snaturate per rapporto alla sostanza edilizia originale (per esempio

mapp. 1481, foto n. 19; mapp. 1523, foto n. 26). Completano il quadro la strada

asfaltata e le sistemazioni esterne, incompatibili con un paesaggio agricolo

tradizionale e afferenti piuttosto alla zona edificabile residenziale (tettoie,

piscine, cancelli, recinzioni, muri di sostegno ecc.; cfr. viste Swisstopo e

Google, foto n. 19, 21-23, 73).

Comparto 3, da Corte di Sotto a Gaggio e est del

settore.

Pure in questo comparto l'edificazione è molto

eterogenea e a prevalere nel contesto paesaggistico sono le costruzioni di

tipologia residenziale oppure rurale ma alterata e quindi snaturata. I pochi

edifici che presentano ancora sufficienti qualità dell'edilizia rurale originale

(più o meno ben conservata) non dispongono di un paesaggio agricolo

tradizionale di riferimento, per estensione insufficiente (per esempio perché

stretti tra la strada e il bosco: mapp. 1486, foto n. 29; mapp. 1495, foto n.

32) o per impossibilità a delimitarlo rispetto a elementi estranei predominanti

e squalificanti dal profilo del PUC-PEIP (per esempio mapp. 1453, vicino alla

costruzione di cui alla foto n. 31, oppure mapp. 1497, foto n. 34-36, inserito

in un contesto dove a dominare sono i paletti in cemento del vigneto; per tutto

quanto precede: foto agli atti, viste Swisstopo e Google).

21. Settore 9-F, Belcorte - Pié Moretti

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Bellinzona resiste al ricorso.

La perizia della Divisione è silente in merito a

questo settore.

21.1. Anche questo settore si situa sui monti a nord

del precedente, a cavallo dei quartieri di Bellinzona e, preponderantemente, di

Monte Carasso. Secondo l'immagine riportata qui sopra dovrebbero esservi undici

edifici classificati 1a e tre oggetti 1c. Dalla stessa si evince che la porzione

centro-orientale del settore è prevalentemente prativa, mentre a occidente il

bosco è predominante. Le costruzioni sono situate spesso ai margini delle

radure e collegate tra di loro tramite dei sentieri.

Secondo i vigenti piani regolatori di Monte Carasso e

Bellinzona, il settore in quanto non boschivo ha funzione agricola; vi sono

anche alcuni prati secchi. La porzione nel quartiere della Città è compresa nel perimetro dei paesaggi pittoreschi e nella

ZPNP.

21.2. La situazione edilizia fuori della zona

edificabile è la seguente.

Comparto 1, Pientina.

Nella porzione occidentale del settore, in località

Pientina, non sono ravvisabili edifici rurali intatti. Qui la sostanza edilizia

è caratterizzata da costruzioni che rispondono a un linguaggio architettonico

residenziale (cfr. foto n. 2, 4-8, 10-12). Pure le sistemazioni esterne

(tavoli, recinzioni metalliche, giardini, scale, caminetti grill ecc.) si

apparentano a quelle di una zona residenziale piuttosto che a quelle tipiche di

un paesaggio agricolo.

Comparto 2, Belcorte.

In località Pié Moretti si dovrebbe trovare una

maggiore presenza di edifici rappresentativi dell'architettura rurale. Rispetto

al precedente comparto, è effettivamente riscontrabile la presenza di alcuni

edifici che, al di là di taluni interventi contrari alla tipologia originale,

presentano ancora qualità interessanti (per esempio mapp. 1946, foto n. 34;

mapp. 1938, foto n. 38; mapp. 1920, foto n. 42). Si tratta, tuttavia, ancora

una volta di una presenza minoritaria e insuscettibile di valorizzare il

contesto in cui sono inseriti, vuoi perché si situano ormai nel bosco, vuoi

perché si trovano nelle immediate vicinanze di costruzioni principali e

accessorie estranee al paesaggio rurale tradizionale, nel complesso ben più

emergenti. Si tratta, come visto anche in comparti precedenti, di edifici di

architettura residenziale o di presumibile origine rurale snaturata in seguito

a interventi che non rispettano il carattere originale. Qua e là anche le

sistemazioni esterne non sono in linea con gli intenti della pianificazione in

esame. Situazione che è riscontabile anche nel resto del settore (cfr. viste

Swisstopo, Rapporto di analisi del paesaggio, pag. 22 e 23 in alto).

22. Settore 9-G, Frighiscio

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Con la perizia la Divisione non si è espressa in

merito a questo settore.

22.1. Il settore 9-G è situato a nord-ovest del

precedente e abbraccia un'area compresa all'incirca tra i 1'100 e i 1'400 m s.l.m.

nel territorio del Quartiere di Monte Carasso. Al suo interno si trova la

località Frighiscio, situata a sud-ovest di Mornera. Secondo l'immagine aerea riportata

qui sopra, nel settore dovrebbero esservi tre edifici censiti 1a. Nella parte

centro-occidentale si scorgono le radure, intercalate da boschetti e alcune

costruzioni, mentre la porzione orientale è essenzialmente boschiva.

Dal profilo pianificatorio, la porzione occidentale

del settore è attribuita alla zona agricola dei monti e alpi; vi sono anche

alcuni prati secchi.

22.2. Nel settore non è possibile riconoscere una

presenza valorizzante di edifici originali riconducibili all'architettura della

civiltà rurale sufficientemente intatti (cfr. foto agli atti e viste

Swisstopo). Di alcuni edifici si può supporre che abbiano in passato presentato

le caratteristiche ricercate, ma gli interventi che hanno subìto li hanno

snaturati sicché dal profilo formale si tratta ormai di edilizia residenziale

(per esempio mapp. 1626, foto n. 5). Anche le sistemazioni esterne non sono

quelle di un comparto agricolo tradizionale, ma piuttosto proprie di una zona

residenziale (recinzioni varie, tavoli, tettoie). Degno di nota è l'unico

rustico 1a ancora intatto (mapp. 1649, foto n. 47, 49), presenza quanto mai

puntuale rispetto all'edificazione circostante. Né trova sostegno dal vicino

edificio di pari classificazione, giacché quest'ultimo è ormai un rudere (mapp.

1660, foto n. 48).

23. Settore 9-H, Monti di Sementina

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)

Secondo la perizia della Divisione il settore

presenterebbe un paesaggio diversificato, nel quale sarebbero riconoscibili le

caratteristiche principali di quelli rurali, formato da superfici prative,

edifici singoli o a gruppi ed elementi culturali. La facilità di accesso

mediante la strada avrebbe determinato trasformazioni anche sostanziali dell'edificato,

ma il carattere originario del comparto sarebbe ben riconoscibile. Si

tratterebbe dunque di un paesaggio meritevole di protezione.

23.1. Il settore 9-H comprende una vasta superficie del

territorio del quartiere di Sementina, che si estende dalle pendici dei monti a

nord del fondovalle fino all'incirca a metà costa. Il margine occidentale, a

Boscaloro e Piodèra, invade appena il territorio del quartiere di Gudo. Secondo

l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero esservi una

quarantina di edifici censiti 1a, otto classificati 1d e una ventina di oggetti

culturali 1c, sparsi nel settore, di regola nei pressi degli spazi aperti. Una

strada mette in collegamento le località montane con il fondovalle. Tra la

vegetazione boschiva si distinguono pure i tracciati di impianti a fune.

Secondo il vigente piano regolatore di Sementina, in

quanto non boschivo il settore ha funzione agricola. Vi sono diverse zone di

protezione della natura, prati secchi; a San Defendente si trova una zona di

protezione del paesaggio. A nord del settore è segnalata una certa presenza di

muri a secco e numerose piante di gran valore biologico e/o paesaggistico. Nel

territorio di Gudo, il vigente piano regolatore attribuisce le superfici di

Boscaloro e Piodèra, in quanto non boschive, alla zona agricola. Fanno

eccezione due agglomerati di edifici rustici a Boscaloro, a nord dei quali vi è

un'area aperta da recuperare, per le quali i proprietari devono eseguire ogni

anno almeno uno sfalcio dei prati, estirpando pure eventuali giovani arbusti o

piante (art. 22 cpv. 6 NAPR).

23.2. Procedendo da nord verso sud nel settore, la

situazione edilizia è la seguente.

Comparto 1, Fontane

di Biasca e comparto 2, rustico 1a a nord del punto 951.

La maggior parte degli

edifici non corrisponde (più) all'edilizia rurale originale oggetto della

pianificazione. I rustici sono stati spesso trasformati in maniera irrispettosa

della sostanza storica esistente (sostituzione delle coperture, intonacature,

aggiunta di corpi, aperture; per esempio comparto 1: mapp. 1701, foto n. 14,

mapp. 1612, foto n. 29; comparto 2: mapp. 1609, foto n. 101, mapp. 1558, foto

n. 106). Certo, alcuni edifici hanno conservato qualità interessanti, ma essi

sono pochi e sono ormai lambiti dalla vegetazione forestale (per esempio

comparto 1: mapp. 1553, foto n. 59, mapp. 1550 e 1554, foto n. 44); non sono

inseriti in radure agricole sufficientemente ampie. Nemmeno volendo fare

astrazione di ciò la situazione migliora, perché allora occorre considerare giocoforza

un territorio che abbraccia in maggioranza elementi estranei all'edilizia

rurale originale, posizionati in modo ben percettibile, e dai quali non sono

dati limiti paesaggisticamente rilevanti.

Comparto 3, Monti di Boscaloro.

In questo comparto vi sono sì alcuni edifici rurali

originali ben conservati, ma vicino a costruzioni del tutto estranee, che per

dimensioni e collocazione s'impongono nettamente, sicché i rustici non hanno la

forza di caratterizzare il paesaggio, peraltro compromesso anche sotto il

profilo delle sistemazioni esterne (cfr. foto agli atti, viste Swisstopo).

Comparto 4, da Arbarello a est.

Spostandosi verso est si giunge ai Monti di Arbarello

e, dopo aver attraversato alcune radure, ai Monti della Gana. Come nei comparti

precedenti, anche in questa porzione del settore prevalgono le costruzioni che

rispondono a un linguaggio architettonico residenziale e edifici che semmai di

origine rurale sono stati pesantemente trasformati. Le sistemazioni esterne,

importanti, sono quelle di una zona residenziale. I pochissimi rustici

originali superstiti non hanno la forza di contrastare tutto quanto è estraneo

a un comparto agricolo. La situazione è tale che non è nemmeno necessario

dilungarsi in esempi, essendo sufficiente rinviare a quanto spiegato in

precedenza e alle immagini agli atti, completate dalle viste Swisstopo.

Comparto 5, intorno al punto 677, comparto 6, San

Defendente e comparto 7, rustico 1a a est di San Defendente.

Le costruzioni nella radura di Prè de Scima-Piodèra sono

essenzialmente espressione di architettura residenziale contemporanea, così

come le sistemazioni esterne (giardini ed elementi di arredo; cfr. fotografie

agli atti, viste Swisstopo e Google). Lo stesso vale per quanto riguarda

Pianello, posto poco più a est. Più a sud, nei pressi della chiesetta di San

Defendente (mapp. 1361, foto n. 249), vi sono alcuni edifici che a prima vista

presentano qualità interessanti. In effetti, tre di questi conservano ancora le

caratteristiche originali ricercate (mapp. 1357, foto n. 260 e 285; mapp. 1359,

foto n. 251 e mapp. 1396, foto n. 261). Tuttavia, a essi si mescolano edifici

che hanno perso le qualità originali (mapp. 1360, foto n. 256; mapp. 1357 e

1358, foto n. 259) e manufatti estranei (per esempio, foto n. 257, 271, 278).

Più distaccate sullo sfondo, ma senza una vera cesura paesaggistica, vi sono

due costruzioni residenziali, di cui una piuttosto grande (mapp. 1363 e 1395, foto

n. 269, 270, 282). Nell'insieme non si può dunque ritenere che la radura sia

sufficientemente valorizzata da edifici rurali originali. Da notare che i due

rustici 1a a ovest di san Defendente sono ormai nel bosco, dunque privi di

paesaggio agricolo (mapp. 1354, foto n. 290, n. 162 allegata al verbale). Lo

stesso vale anche per l'edificio posto a est di questa località, peraltro privo

della copertura originale, sostituita con una irrispettosa della sostanza

storica (mapp. 1380, foto n. 293; inoltre, per tutto quanto precede: viste

Swisstopo e Google).

Comparto 8, Piancalardo, comparto 9, intorno al punto

390, comparto 10, rustici 1a a valle del punto 390, comparto 11, Mondò, e fascia

bassa del settore.

Anche questa porzione del settore non è caratterizzata

da paesaggi valorizzati da edilizia rurale originale sufficientemente intatta.

Richiamato il carattere formale su cui il piano pone l'accento, è giocoforza

costatare che laddove si può presumere un'origine rurale delle costruzioni,

queste sono state quasi sempre oggetto di interventi snaturanti la sostanza

storica soggiacente (per esempio modifica di struttura, geometria e materiale

delle coperture, sopraelevazioni, aperture, intonacatura, tinteggiature, aggiunte

di corpi vari, serramenti; comparto 8: mapp. 1762, foto n. 294 e 317, mapp.

1434 e 1746, foto n. 295 e segg.; comparto 9: mapp. 1758, viste Google;

comparto 10: mapp. 1107 e 1112, foto n. 324, 325; comparto 11: mapp. 1729, foto

n. 338). Altre costruzioni sono di tipologia del tutto estranea a quella

ricercata (per esempio comparto 8: mapp. 1041 e 1444, viste Google; comparto 9:

mapp. 1108, viste Google; comparto 11: mapp. 1747, foto n. 331 e 355). Certo,

vi sono anche alcuni edifici interessanti, ma insuscettibili di modificare l'aspetto

complessivo del paesaggio (per esempio, Piano delle vacche, mapp. 1041, a causa

della posizione marginale, sul limite del bosco; Moia, mapp. 1004, immerso in

un vigneto realizzato con paletti in cemento; per entrambi, cfr. viste Swisstopo

e Google; comparto 11: mapp. 1729, foto n. 335 e mapp. 1062, foto n. 349,

vicino a elementi estranei e dominanti). In generale anche le sistemazioni

esterne non sono in linea con quelle di un paesaggio rurale, così come i

vigneti sono d'impianto non tradizionale.

24. Valutazione complessiva della

regione 9

24.1. Alla luce di

quanto appena illustrato, con la riserva di cui al consid. 17.2., è giocoforza

concludere che il ricorso in relazione a questa regione è fondato già solo per

il fatto che la sostanza edilizia è prevalentemente del tutto estranea a quella

che il PUC-PEIP intende preservare in quanto necessaria dal profilo della

tutela del paesaggio. La stessa perizia della Divisione rileva per il settore

9-H che le trasformazioni sull'edificato sono finanche sostanziali. Nonostante

i luoghi presentino alcuni elementi paesaggistici e naturalistici di un certo

pregio - qualche edificio rurale, alcuni oggetti culturali, muretti a secco -

che effettivamente risalgono alla civiltà contadina che la pianificazione si prefigge

di tutelare, nel complesso la lettura che ne risulta è sotto questo profilo

compromessa al punto che non è possibile riconoscere la necessità di derogare

eccezionalmente al principio di separazione tra zona edificabile e zona non

edificabile. Situazioni che, anche volendo tacere delle sistemazioni esterne,

in alcuni casi molto problematiche, non sono di certo emendabili per il tramite

delle normative del PUC-PEIP.

24.2. In

definitiva per questa regione, richiamata l'appena evocata eccezione di cui al

consid. 17.2., su cui si tornerà in seguito, in nessuno dei settori analizzati

né i requisiti stabiliti dal diritto federale né i criteri posti dalla

pianificazione direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP

sono adempiuti. Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e

interventi in esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto degno di

protezione ai sensi del PUC-PEIP; esso non rappresenta una testimonianza

storica sufficientemente preservata e la ricchezza culturale con

carattere di unicità non è chiaramente percettibile. In taluni casi non è

invece possibile individuare aree di sufficiente estensione per poter essere

considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e quindi significative dal

profilo della pianificazione in esame.

24.3. Stante

quanto appena spiegato, siccome i settori in parola non adempiono ai criteri

per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP, nemmeno la ponderazione degli

interessi in gioco permetterebbe di giungere a diversa soluzione. In merito va

comunque ricordato come il pianificatore abbia già una volta compiuto questo

esercizio con l'adozione dei piani regolatori soggiacenti, nel cui ambito ha

tracciato il limite della zona edificabile. Nella misura in cui le superfici

sono occupate da impianti vitivinicoli, in particolare lungo la fascia

pedemontana che si estende da Galbisio (Carasso) a Sementina (settori 9-C, 9-E

e 9-H), si può ritenere che esse appaiono già ora sufficientemente al riparo

dall'incedere del bosco, anche stante l'importante numero di costruzioni già

trasformate in residenze secondarie la presenza antropica nei settori in esame

risulta comunque sia già abbastanza garantita; una banalizzazione del

territorio per questo motivo è dunque remota. Va poi considerato l'interesse,

sottolineato anche dalla scheda 8.5 del piano direttore (ripresa nell'approfondimento

della scheda P3), di salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La

sovrapposizione di vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può ostacolare

o comunque rendere più difficili altre attività di incidenza territoriale.

24.4. Per

quanto concerne il comparto di cui al consid. 17.2., va anzitutto considerato

che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il ricorso

limitatamente a questa porzione di territorio risulti infondato, non spetta a

questa Corte di tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP ai fini di

ricomprendere anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare. Compito

che, invece, tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani d'utilizzazione

cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45 cpv. 3 LST), da

sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1 LST). Gli atti

sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una proposta in tal

senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono inoltre tenute a

verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo mutata e che i

valori che giustificherebbero l'inclusione di questi comparti nel PUC-PEIP siano

tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli interessi in gioco.

25. Da respingere, infine, la

censura di disparità di trattamento, sollevata dal Comune di Bellinzona. Ora, innanzitutto, la censura è stata formulata in

maniera estremamente vaga e insufficientemente motivata, di modo che dev'essere

subito respinta. In concreto poi, l'esclusione dei fondi in parola dal

perimetro del PUC-PEIP avviene al pari di quella degli altri territori

contestati che non adempiono ai requisiti per esservi compresi. Ne discende che

l'accoglimento del ricorso ossequia non solo i criteri pianificatori

pertinenti, ma anche la parità di

trattamento stessa.

26. Sulla scorta

delle considerazioni che precedono il ricorso, nella misura in cui non è stralciato

dai ruoli, dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce delle

particolarità della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare la

tassa di giustizia a carico dei resistenti (art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso come

gli enti pubblici ne andrebbero comunque sia esenti, secondo prassi. Per quanto

riguarda le ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità della

causa permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi di un

patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per ripetibili.

Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a carico

dello Stato (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso,

per quanto non stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata,

è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. i settori 9-A, 9-B, 9-C, 9-D, 9-E, 9-F, 9-G e 9-H

secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto dall'insorgente

con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla regione 9 Monti

di Bellinzona sono stralciati dal PUC-PEIP;

1.2. limitatamente alla porzione di territorio di

pertinenza degli edifici situati nel settore 9-B (comparto 7), mapp. 1017,

1018, 1019, 1020, 1021, 1022, 1032 e 1066 di Bellinzona-Gorduno, gli atti sono

retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 24.4.

del presente giudizio.

2. Non si

preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.-

per ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF).

4. Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera