90.2021.28

Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 12 - Val Colla / Val Capriasca

16 luglio 2021Italiano136 min

stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata ridiscussa.

Source ti.ch

Incarti

90.2010.128 (R12)

90.2021.28

Lugano

luglio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'

patrocinato

da: PR 1

contro

il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui

il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei

paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);

evasione

parziale:

regione 12, Val Colla / Val Capriasca;

ritenuto, in

fatto

a. Con messaggio del 26

maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al

Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e

impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda

di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;

approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e

oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la

protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di

mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi

costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il

PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali

(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di

loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti

protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le

possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti

nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili

(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha

proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.

b. Il 27 aprile

2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il

suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime

transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un

rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un

accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato

rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di promuovere

concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva gestione

attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il Governo

a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo

stanziamento di un credito per il suo finanziamento.

c. Nella seduta

dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174

seg.).

d. Il piano è stato

pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di

tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,

pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.

a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è

insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.

Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per

proseguire le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un

ritiro completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale

l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato l'annullamento

del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale perché lo

modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha postulato che

sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il piano non

terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona

edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver

adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito

dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto

l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del

loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI

1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.

Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come

strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni

- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero

di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari

che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non

quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono

formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono

essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la

qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame

di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle

aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse,

ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di

disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti

costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale

degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura

diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.

b. Il 6 dicembre

2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la

causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.

C. Il PUC-PEIP è stato

contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti

pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati giudizi.

D. a. Nella seduta del 28

giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e

stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del

paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il

messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente

dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto

del cambiamento di destinazione dei rustici.

b. Contro la modifica

del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati

da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati

giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare

anche a queste procedure.

E. a. Il 21 novembre 2012

RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il

ritiro parziale del ricorso.

b. In occasione

dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la

procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:

1. quali domande ricorsuali vengono

mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno

brevemente, i motivi;

2. per le domande mantenute che

concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli

accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso

(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al

ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i motivi

precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali

paesaggi;

3. l'elenco dei Comuni i cui territori

sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.

Il 24 luglio 2013 RI 1 ha

comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato

a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La

domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del

piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi

comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte

le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano

direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui

figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il

ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio

della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente

possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19

incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un

esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),

sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta

l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP (zone viola). RI 1 ha quindi

sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km2 dei

642.5 km2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato

(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati

1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),

ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un

incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori

oggetto di contestazione.

Il 9 dicembre 2013 il

Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del

ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le

cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU

2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati

e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal

ricorso, la possibilità di presentare una risposta.

H. a. Con risposta del 7

aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente

per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre

l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro

che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia

elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento

dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della

pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali

esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.

b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche

numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una

risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,

concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le

motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 - testimoniano

un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici esistenti,

sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori culturali,

rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte ribadita di

poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del paesaggio e

frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi che una

manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire unicamente

tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo la

residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in

diritto.

Fatti

I. Il 24

giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.

J. Tra il 24 luglio

2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e

sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di

Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è

stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata ridiscussa.

Terminati i sopralluoghi, con

replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto

domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del

PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque

ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A

Intragna-Calezzo-Corcapolo (regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle

Maggia) e 21-B Menzonio (regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi

versato agli atti 102 dossier, uno per ciascun settore contestato, dai quali

risultano i motivi generali e di dettaglio a sostegno delle richieste; essi

contengono a tal fine una ricca documentazione fotografica, comprensiva di

vedute aeree. In estrema sintesi, RI 1 ribadisce le censure di carattere

generale sollevate con l'impugnativa, che determinerebbero la non conformità

del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla legislazione pianificatoria e con la

pianificazione direttrice cantonale. Per i settori contestati esso ritiene poi

che non esista un paesaggio di tipo rurale tradizionale, integro e con delle

qualità particolari, riconducibile alla civiltà contadina e in particolare alle

attività collegate alla pastorizia e alla transumanza (pag. 9) né che le

costruzioni rurali presenti (molto poche rispetto al complesso dei manufatti e

non di rado prive di qualità particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in

rapporto di simbiotica valorizzazione con il paesaggio, che non arricchirebbero.

L. In sede di

duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,

contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare

alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei

verbali d'udienza.

M. Il 6 marzo 2018 il giudice

delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine

(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali

conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le

rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU

1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione

attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.

1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla

Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il

diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare

la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che

hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111

cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto

cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti

dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione

in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e

le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le

disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito

della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità

competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1

dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,

dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;

Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso

cantonale.

1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per

quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla

definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori

contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto

documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure

da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della

buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione

nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle

sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse).

Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto

l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della

procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una soluzione

condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso. Dall'atto

emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare l'impugnativa

unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI 1 ha

ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti

(cosiddette zone viola, non sempre corrispondenti alle sole zone

rosse), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di

replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e

ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi

dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la

sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe

rilasciato le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la

seconda non vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.

1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e

- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato

dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le

domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di

respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in

forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo

(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum

[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton

Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).

1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa

quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in

vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione

della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della

scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal

fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova

scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per

(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24

settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta

correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione

del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni

operative complementari facente parte dell'allegato B della citata

approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione

del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso

che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni

federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda

le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate

- ove necessario - nei successivi considerandi.

1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa

documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei

sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione

anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18

cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti

relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di

modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in

seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (infra,

12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.

Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e

attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.

In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile

non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero

territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o

mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare

le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione

del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone

le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi

nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di

vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale

motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe

quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto

verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di

conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare

le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in

modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri

proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di

compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi

nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi

alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:

si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e

consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557

consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine

numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli

impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la

loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire

documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile

incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.

2. 2.1. In ambito

di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012

art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso

del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e

l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani

regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del

Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno

potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione

giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,

specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto

esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di

utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,

inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà

all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque

che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,

di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa

deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).

2.2. Una misura pianificatoria può costituire una

restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse

pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36

cpv. 1-3 Cost.).

3. 3.1. Secondo

l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare

un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del

permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto

coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254

consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le

indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di

un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1

LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.

33 segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano

d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo

per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere

l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di

compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse

cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

3.2.

3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio

fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello

non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione

originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere

utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,

pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU

2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono

provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non

edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello

non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,

della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22quater

cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29

maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni,

op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt,

Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non

constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima

concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni

provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17

marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che

ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove

l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o

impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge

federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972,

pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per

tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra

territorio edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).

Secondo questa legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di

edifici e impianti di ogni genere possono essere concessi unicamente

all'interno delle zone edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del

progetto generale di canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del

perimetro del PGC nuovi edifici e impianti possono essere realizzati unicamente

in quanto sia dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il

principio fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non

edificabile è oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. (Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den

Art. 24bis 24e und 37a, in: Heinz Aemisegger e al.

[curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra

2017, n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla

giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA

52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio

2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005

in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;

52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).

3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,

dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona

fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;

essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di

riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di

separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.

2.5.1).

4. 4.1. Giusta

l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere

rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla

funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto

per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità

della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella

zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla

funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui

interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure

che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola

produttiva (art. 16a cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).

4.2. In deroga al principio della conformità di

zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono

eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il

cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione

prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige

un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono

interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute

cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo

ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere

realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,

inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente

finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214

consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid.

5; cfr. pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche

essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona

edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle

immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili

(per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro; DTF 129 II

63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/ Hänni, loc. cit.). L'adempimento del secondo requisito di cui

all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi

preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio

presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi, pubblici

e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti dalla LPT ma

anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63 consid. 3.1; STA

52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).

4.3. L'art. 24d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre

2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag. 2042)

dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici e

impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il

cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono

stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro

conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.

b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate

unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o

l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).

4.4.

4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le

condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,

fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e

impianti.

4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino

al 1° novembre 2012:

2 I Cantoni possono

autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di

edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:

a. il

paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti

sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il

carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la

conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il

cambiamento di destinazione; e

d. il

piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il

carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se:

a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;

b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non

sia necessario;

c. l'aspetto

esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;

d. è

necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e

tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di

destinazione, sono ribaltati sul proprietario;

e. la

coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe

non è minacciata;

f. non

vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).

4.4.3. L'11 marzo 2012 è

entrato in vigore l'art. 75b Cost. che stabilisce che la quota di

abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della

superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può

eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in materia,

il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni secondarie del 22

agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec 2012 permette il

rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT anche se la

quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel Comune. L'art. 7

OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi capoversi

all'art. 39:

4 Le autorizzazioni di cui

al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione

dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito

di responsabilità del proprietario fondiario.

5 In

caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità

cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della

situazione conforme al diritto.

Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,

permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire

lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il

carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente

dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza

sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,

il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20

marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze

secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori

delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso

secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di

pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24d cpv. 2 e 3 LPT e 39

cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat

Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar

Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedrazzini, Le abitazioni

secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello

[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).

4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato

l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.

5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare

restano sostanzialmente immutati.

Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a

eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.

43a OPT Disposizioni comuni, che riguarda ora tutte le

autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle

eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo

della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.

39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43a).

5. Ai fini dell'evasione

dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla base legale

dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso di

applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i quali

evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento nell'art.

24d LPT.

5.1.

5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio

federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha

conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del

progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche

modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato

oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto

alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.

1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per

quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo

art. 24a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte

della Commissione degli Stati l'art. 24d cpv. 2 LPT, che è stato

adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo

era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è

poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a

comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne

può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24

vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24

cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU

1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,

dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24a

cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici",

rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere

federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto

dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).

5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,

chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un

edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con

abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT

costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF

137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare

l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il

Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24d cpv.

2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.

2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo

giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche

nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di

esecuzione dell'art. 24d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).

5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito

all'art. 39 OPT.

Secondo Muggli l'art.

39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo

art. 24d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di

quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT (Muggli, op. cit., n. 38 ad art.

24 e n. 8 ad art. 24d). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque

applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24d

LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (ibidem,

n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione

conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.

24d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che

abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la regolamentazione

sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano d'utilizzazione

cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è sufficiente una

semplice decisione di protezione (ibidem, n. 42). L'autore sostiene

dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon esempio di come l'art.

39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente all'art. 24d cpv.

2 LPT (loc. cit.).

Hänni rileva che la

revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni

eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria

(Hänni, op. cit., §10 VII.3., pag.

204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le

disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione

dell'art. 24d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto

riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata

DTF 137 II 338 (Hänni, op. cit.,

§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24d cpv.

2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (Chantal

Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,

Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre (Anne-Christine

Favre, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,

pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa

dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui

all'art. 24 LPT.

Infine, secondo Waldmann/Hänni

l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una

derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio

edificabile da quello non edificabile (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni

previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori

mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39

OPT (loc. cit.; ancora più categorico: Bernhard

Waldmann, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der

Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,

Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti

(Peter Karlen, Die

Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in:

ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold

Marti, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).

5.2. Alla luce di quanto

appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la

sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi

della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In

secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da

sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24d

cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha

esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura

pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),

aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che

l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24d cpv. 3 LPT

sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di

destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.

messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,

l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione

vincolata, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24d LPT

prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann, op. cit., pag. 780). Secondo

questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il

concetto di natura indeterminata (Muggli,

op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann,

op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della

zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe esigenze

affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il cambiamento di

destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici. Condizioni che

appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono essere ritenute

contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale, atteso come

permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione della zona

edificabile da quella non edificabile. Nel solco della giurisprudenza dell'Alta

Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della STF 1A.20/2005 del 4 agosto

2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2 dell'art. 39 OPT è dunque possibile

riconoscere una norma di esecuzione dell'art. 24 lett. a LPT.

6. Ai fini di poter

far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono

innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano

direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere

degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque adottato

la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio 2002 dal

Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e facendo

proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE del 14

novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a carico del

Cantone, segnatamente:

Il Cantone tiene inventari in

merito a:

paesaggi protetti ai sensi

dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),

edifici che in questi paesaggi

sono stati posti sotto protezione,

autorizzazioni per costruire o

trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:

1) autorizzazioni concernenti edifici protetti;

2) autorizzazioni concernenti altri edifici o

impianti,

messa sotto protezione di edifici

rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la

trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,

abusi edilizi in questi paesaggi

indicando stato e genere del disbrigo,

rendiconti periodici (almeno ogni

due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.

Considerandi

II.

Il Cantone trasmette annualmente

all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.

III.

Il Cantone adegua le "Direttive

dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici

situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma

integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)"

alla versione della scheda di coordinamento approvata.

6.1

6.1.1

La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica

dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla

seguente analisi:

Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto

territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma

anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per

la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli

ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del

territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e

viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha

determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive

alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,

testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante

dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo

territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con

carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati

a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale

e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento

per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della

vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale

costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo

indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione

paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più

indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del

territorio.

Il paesaggio merita pertanto un'attenzione

particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel

limite del possibile:

l'impoverimento nel senso di una

ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma

anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito

rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,

l'inselvatichimento nel senso di

una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più

omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue

componenti morfologiche e storiche,

il degrado naturale nel senso di

una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della

tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito

all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile

aumento degli incendi boschivi.

Il problema della forte progressione del bosco a

scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del

paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno

degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.

La presenza dell'uomo sul territorio in questo

contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura

dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.

Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel

settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un

approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio

passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura

e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione

agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa

non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può

anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo

utilizza.

In Ticino vi è un numero considerevole di edifici

(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi

edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,

rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in

assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi

pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se

si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo

naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.

D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari

e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi

edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.

Il cambiamento di destinazione diventa una misura che

permette:

la conservazione dell'edificio

stesso

la creazione delle premesse

necessarie per la cura delle aree circostanti.

È quindi evidente che la condizione che sta alla base

di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le

due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può

addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a

fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della

popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in

Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei

posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone

una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci

fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la

conservazione dei rustici).

6.1.2

La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il

coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la

delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa

sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio

cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende

i paesaggi

caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al

di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali

originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.

La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando

che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo

la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),

le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale

o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i

confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di

coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro

paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione

direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,

l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la

pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.

6.1.3

In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono

procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi

di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:

- definiscono

il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le

superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o

funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);

- allestiscono

l'inventario IEFZE;

- raccolgono

le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività

agricola, selvicoltura ecc.);

- individuano

gli elementi naturali;

- definiscono

eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;

- rilevano le

infrastrutture e i servizi esistenti.

Sulla scorta di

tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:

decidono in modo restrittivo

sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel

caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;

decidono quali edifici, compresi

all'interno di questo perimetro, proteggere;

indicano gli edifici che vanno

mantenuti a scopo agricolo;

definiscono le misure vincolanti

atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;

definiscono le norme di

attuazione per la protezione dei singoli edifici.

7.

7.1

L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai

Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi

secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per

rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e

materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase

del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula

pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione

è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di

recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA

90.2017.43

del 16 dicembre 2019 consid. 4).

7.2

L'inventario degli edifici

situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato

seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.

3.

LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della

scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14

novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori

decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da

conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici

compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire

da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente

indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici

inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale

strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito

fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare

quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la

classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal

Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del

territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi

per la definizione dei paesaggi da proteggere (pro multis: STA

90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).

7.3

Gli edifici sono suddivisi

negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:

1.

Edifici meritevoli di

conservazione

Edifici rustici finora

prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione);

edifici rustici diroccati, che

fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di

conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello

stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi

emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama

architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per

le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;

edifici rustici particolari con

una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse

generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica

della costruzione;

edifici rustici ancora utilizzati

(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento

colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano

regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.

2.

Edifici diroccati non

ricostruibili

Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse

pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi

di rustici meritevoli di conservazione.

3.

Edifici rustici già trasformati

Edifici rustici già trasformati per i quali sono

concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di

recupero di parti originali.

4.

Altri edifici rilevati

Tutti gli altri edifici esistenti

sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,

autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche

edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso

totalmente le loro caratteristiche originali.

Censure

di carattere generale

8.

8.1

RI 1, pur avendo ridotto

l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le

NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una

serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale

ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non

rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile

dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.

1.

OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto

all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio

governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a

ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente

in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio,

il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità

preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che

non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di

vasti comparti (oltre 600 km2), senza un esame puntuale delle loro

qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra

edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero

una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla

luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o

comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è

troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività

edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del

PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento

di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non

dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per

eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della

zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo

l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.

Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.

In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)

delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi

sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo

l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda

scelta, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire

carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3

OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in

quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di

un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è

estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia

degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il

sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che

l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché

l'apparato normativo non lo permetterebbe.

8.2

La Divisione spiega il processo che ha

condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha

comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati

nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la

loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In

merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la

Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale

dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e

futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel

paesaggio che presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la

tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di

eccezionalità ed essere assolutamente intatto. Questi ultimi

apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente degno di protezione,

insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività

delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità

del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di

aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al

potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del

piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i

criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso

la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche

nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un

concetto di paesaggio dinamico, in continua evoluzione, la cui

trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed

effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione

tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione

sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla

realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica

pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.

S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti

scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito

dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla

base di studi ad hoc. A torto questo studio parla di paesaggio

compromesso o paesaggio pregiudicato, termini che implicitamente

esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi

trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui

definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni

che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità

della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero

contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea

l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra

l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco,

percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici

agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica

dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.

9.

Per valutare la

correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto

ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del PUC-PEIP.

9.1

Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione

della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la

Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i

criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni

di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale

dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive

per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio

cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi

con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali

oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato

1):

sono caratterizzati dall'alternanza

tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate

alla transumanza stagionale);

sono valorizzati dalla presenza

di edifici, raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia

minore ma di grande dignità;

costituiscono una ricchezza

culturale con carattere di unicità;

contengono un patrimonio

edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione

della sua specificità;

necessitano della trasformazione

del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la

presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro

abbandono.

Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti

territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali

chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre

tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):

1.

comprensori che, nel loro

complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere già

considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;

2.

comprensori che contengono in modo

evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;

3.

comprensori nei quali non emerge

in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale

diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.

9.2

La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare

esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena

elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di

allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la

sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione

delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla

Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).

rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di

lavoro interdisciplinare (pag. 22):

Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il capitolato

ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo studio, da

cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli comprensori,

in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e storiche, così

come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze evolutive.

In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il

rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la

successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione all'interno dei medesimi. (…)

Affinato il metodo

sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo

ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che

la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il

rapporto:

Il compito principale del rilievo è consistito in una

lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o

del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il

territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:

territorio prevalentemente

insediato;

territorio prevalentemente

agricolo;

territorio prevalentemente

boschivo (comprensivo di radure);

territorio a carattere fluviale e

dei laghi;

territorio aperto oltre il limite

del bosco;

territorio al di sopra della quota

di 2000 m s.l.m.;

altri territori.

I risultati della lettura territoriale, che è stata

effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della

Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…)

negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della

procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.

Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.

Sempre

in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:

In seguito ai risultati emersi dalla lettura

territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri

definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che

corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto

tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di

delimitazione.

9.3

Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei

criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei

paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio

cantonale.

10.

10.1.

Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per

lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due

motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere

di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,

senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,

fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in

tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere

l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per

ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto

federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo

edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era

già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori

comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del

paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio

direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli

interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua

gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,

la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata

generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.

10.2

Come visto, la

scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di

coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista

dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,

ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,

sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in

linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti

con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,

prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente

gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5

del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti

protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,

dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la

zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui

valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore

comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).

10.3

In una prima

fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in

applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.

Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano

tre:

stabilire giuridicamente il bosco,

le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il

territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato

l'entrata in vigore del piano;

il riconoscimento giuridico di

queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo

insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;

infine, si tratta di superfici non

stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un

continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.

La proposta di

delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in

consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28

giugno 2006.

Esempio

di scheda pubblicata:

10.4

Terminata la fase di

consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione

definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.

Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,

l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con

maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi

comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli

laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una

frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di

pianificazione spiega poi che (pag. 28):

[P]ur essendo stati considerati

in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione

devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo

la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente

legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento

giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la

possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un

criterio di esclusione. (…)

[L']appartenenza di un edificio ad

un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la possibilità

di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo potenzialmente

trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia] si verifica il

rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT e,

eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.

10.5

Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il

PUC-PEIP.

11.

Il Governo ha quindi trasmesso il piano accompagnato

dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione speciale per la

pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla tematica, rendendo il

27.

aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).

11.1

La Commissione

non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di

piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che

(Rapporto cit., pag. 138):

ha dapprima allestito un resoconto della

consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei

paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi

più ampia della situazione (…).

La sottocommissione e altri membri della commissione

hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei

Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno

dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e

le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)

Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono

stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica

del Dipartimento delle finanze e dell'economia.

11.2

Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei

paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel

momento (pag. 125 segg.):

a) Bosco

La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di

protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra

foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,

l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il

progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,

che ha cancellato quasi tutte le radure.

Dispositivo

Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,

diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati

esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle

Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di

superfici più limitate.

b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi

Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi

sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi

con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati

considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora

sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza

escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi

in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad

esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).

c) Zone di pericolo naturale

Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di

una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui

territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del

PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte

dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della

procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano

soprattutto sulle zone edificabili.

d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

superiore

La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e

impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze

d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium

(Airolo) e Carì.

e) Aree agricole

Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento

culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m

s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti

protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre

importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian

Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).

f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani

I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto

con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione

delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona

edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli

agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del

2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la

Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,

Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state

precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio

e Caslano e tra Orselina e Tenero.

g) Aree paesaggisticamente già compromesse

Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono

stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno

perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera

(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel

progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra

(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).

h) Assenza di edifici degni di protezione

In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato

all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o

dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del

Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai

pochi edifici rilevati.

11.3. Il Rapporto

affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni

esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente

e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che sovente

evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla politica

cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto federale di

ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista dell'elaborazione

del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a compimento, e che si

configura come base di riferimento e aiuto decisionale, non vincolante, per le

attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli istituzionali:

Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch).

In merito alla politica cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2.,

pag. 130):

Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori

rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a

occupare ulteriori spazi liberi.

Per la fascia montana

e alpina i rischi sono invece:

- la tendenza

all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità

paesaggistica;

- la scomparsa di

ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;

- la perdita

ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i

paesaggi terrazzati;

- la banalizzazione

del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,

i rustici e i loro paesaggi.

Per conservare gli spazi aperti nel territorio

montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:

- un sostegno

all'agricoltura di montagna;

- la definizione,

attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli

spazi aperti;

- la gestione attiva

del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le

residenze secondarie.

Quindi, per la

conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione

sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio

correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie

(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere

ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un

risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da

molti forestieri, essendo più importante per il risultato finale le

norme di attuazione del PUC.

Per quanto concerne,

invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a

disposizione.

11.4. Da ultimo la

Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul

territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal

recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari

alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la

specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare

l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori

rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò

comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non

da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile, ove

l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il

recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona

edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione

turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta

gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché

presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e

tipico.

11.5. Il Rapporto

conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile

col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del

paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to

8, pag. 138 segg.).

11.6. Anche il Gran

Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con

un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il

deputato Luca Beretta Piccoli,

correlatore con il collega Lorenzo Orsi,

ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,

Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):

In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio

governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e

culturali, sviluppando in particolare:

il tema del paesaggio, appena

esposto dal collega Lorenzo Orsi;

l'aspetto delle valenze

economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,

molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.

Abbiamo inoltre:

verificato la legittimità dei

perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati

dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;

operato una corretta ponderazione

degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;

dato un forte segnale affinché si

prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più

continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro

giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la

valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e

della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);

applicato le norme di attuazione

del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità

federali.

Il PUC-PEIP ha

quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73

voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).

12. Alla

luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale

mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza

nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del

piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in

discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai

comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo

sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua

intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione

conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non

aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano. Ora, se

veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore

cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare

l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di

ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per

quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento

parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e

dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le

medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. Da notare che già

con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato

nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo

lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):

le discussioni tra le Autorità federali e cantonali

sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha

licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato

richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la

valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la

modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione

del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il

28 giugno 2012.

Ora, tuttavia e

come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un

agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.

12.1. Il lavoro svolto

dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il

principio della separazione del territorio edificabile da quello non

edificabile.

12.1.1. In

termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a

ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere

valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le

reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici

potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né

l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di

porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati

del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo

agli insediamenti (https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/)

la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km2.

Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il

PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km2 (642.5 km2

secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona

approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio

cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non

permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali

licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione

postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa

69.4 km2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi

ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa

nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del

territorio cantonale.

12.1.2.

12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia

delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal

Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano

l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve

delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di

subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste

dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,

il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal

perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.

Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non

autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e

alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un

territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui

proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno

sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno

dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di

irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno

condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il

controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà

(invero molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici

in modo sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico

dovrebbe permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il

proliferare incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in

definitiva, di favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del

territorio cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite

dalla popolazione, non solo di quella residente.

12.1.2.2. A

scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,

l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli

interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione

fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non

compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e

hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.

Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica

di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere

considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque

non è possibile fare sulla base del piano adottato.

12.2. Pure a torto RI 1

sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano

omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a

disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo

fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il

tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto

sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si

dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto

all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte

fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque

ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di

causa.

12.3. Il fatto di

procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della

presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di

concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato

sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di

ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra,

consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in

relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere

permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione

dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati

edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo

l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP

non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un

eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere

eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della

licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In

altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi

secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla

pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi

svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni

di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a

cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata

nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.

12.4. Da ultimo,

nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati

gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è

stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante

del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al

settore 18):

Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di

un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di

sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà

degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,

vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di

lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal

Cantone.

(…)

L'avv. __________

chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro

del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.

Il GC precisa che gli inventari sono comunali,

approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati

principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo

grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza

costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia

scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad

un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici

sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte

i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto

informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli

edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si

andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso

non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per

questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato

relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC

precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma

sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è

stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,

ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli

inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di

fatto sul terreno (sopralluoghi).

(…)

Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in

senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio

meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le

aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il

concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto

può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose

concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità paesaggistiche,

la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella scheda, sono state

considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio meritevole di

protezione.

Che gli inventari non

siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,

lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.

rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):

Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora

disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle

zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai

sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del

paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.

13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a

torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la

reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,

nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39

cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso

risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle

autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di

utilizzazione cantonale (supra, consid. 10.1), peraltro come ipotizzato

anche dalla pianificazione direttrice (supra, consid. 10.2) possono

tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).

Censure relative

alla regione 12, Val Colla / Val Capriasca

14. Il ricorrente

chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti quattro settori

compresi nella regione 12, secondo la numerazione delRI 1:

Denominazione

Comuni

12-A

Cadro - Bidogno - Bogno

Lugano, Capriasca

12-B

Bigorio

Capriasca

12-C

Lelgio

Capriasca

12-D

Zalto - Rovè

Capriasca, Monteceneri

Il 14 aprile

2013 i territori di Bogno, Cadro, Certara, Cimadera, Sonvico e Valcolla

ricompresi nel settore 12-A sono confluiti nel nuovo Comune di Lugano, che è

subentrato nei diritti e negli obblighi dei comuni preesistenti (BU 2012, 393).

14.1. Il

motivo principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP,

sostanzialmente comune a tutti i settori contestati, è la presenza dominante di

costruzioni moderne o di edifici originariamente rustici, ma che sono stati

pesantemente modificati. Quelli pregevoli e ancora integri, che potrebbero

giustificare una protezione, sarebbero pochi o comunque minoritari. Problematici

sarebbero anche il rapporto con la zona edificabile nonché il contesto di

appartenenza, caratterizzato da numerose costruzioni principali (alcune di

carattere artigianale o industriale, di dimensioni ragguardevoli) e accessorie,

opere viarie e di vario genere che avrebbero contribuito ad alterare il

paesaggio, le cui caratteristiche tradizionali originarie, riconducibili alla

civiltà contadina, sarebbero a questo punto scomparse. In alcuni casi i settori

sarebbero poi prevalentemente boschivi. La ponderazione degli interessi

porterebbe all'esclusione di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non

adempirebbero ai requisiti dell'art. 39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste

dalla scheda 8.5 del piano direttore cantonale.

14.2. La

perizia prodotta dalla Divisione con la risposta si esprime soltanto su località

nel settore 12-A (Insone, Albumo, Altessa, Borisio, Primaio, Creda e Pont), tutte

attribuite alla tipologia F-Paesaggio agricolo di media montagna (solo

Sottoceneri) presente su entrambi i versanti della Val Colla, paesaggio che

si situa tra la tipologia A-Monte senza accesso carrabile ed E-Paesaggi

agricoli della fascia collinare/submontana (solo Sottoceneri). La qualità sarebbe

dunque data dall'estensione delle superfici aperte, dove gli edifici sarebbero

distribuiti in modo sparso o a gruppi. Interessante sarebbe poi la particolare

posizione in rapporto alle montagne circostanti (Denti della Vecchia e Caval

Drossa-Monte Bar come sfondo; cfr. tipologie di paesaggio, pag. 4). Il

dettaglio della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in relazione al

settore 12-A.

14.3. Il 25

settembre 2014, il 18 giugno 2015 e il 29 luglio 2015 il giudice delegato ha

tenuto le udienze e visitato i luoghi delle contestazioni, documentandoli con diverse

fotografie, acquisite all'incarto.

15. 15.1. Come già visto in precedenza, a norma dell'art.

39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono formare un'unità degna di

protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi reciprocamente, come

prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento sulla

valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza storica e ricchezza

culturale con carattere di unicità, frutto dell'utilizzazione agricolo-forestale

secolare legata, in particolare, alla transumanza stagionale e caratterizzata

da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò non significa che per essere ricompreso

nel perimetro del PUC il paesaggio debba essere assolutamente intatto.

Tuttavia, il suo carattere rurale, originale e storico, che ne giustifica la

tutela, deve essere ben percettibile al punto da giustificare di derogare a

titolo eccezionale al principio di separazione tra zona edificabile e

inedificabile, permettendo così il cambiamento totale di destinazione.

Indispensabile, dunque, è innanzitutto che la sostanza edilizia oggetto della

tutela - ovvero edifici originali non ancora trasformati, rispettivamente

trasformati compatibilmente con le qualità formali esatte dalle NAPUC - sia effettivamente

presente nel comparto e che lo sia in modo ben riconoscibile, tale da

determinarne chiaramente le caratteristiche. Del resto, come visto, già il pianificatore

ha operato in questo senso, escludendo dal perimetro del PUC-PEIP quei

territori ove non è stata riscontrata la presenza di edifici degni di

protezione. Solo così è possibile considerare l'esistenza di una relazione

sufficiente tra paesaggio ed edifici protetti. Non basta dunque - come vorrebbe

invece la Divisione (risposta, pag. 11) - che nel quadro d'insieme gli elementi

che costituiscono il carattere agricolo del paesaggio siano prevalenti. Deve

trattarsi di testimonianze della civiltà agricola che il piano in esame, in

applicazione del piano direttore, intende tutelare perché tipiche del

paesaggio, non di ogni generico manufatto agricolo recente o comunque non

riconducibile alla sostanza storica descritta dalla pianificazione direttrice e

disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter rispettare i requisiti del

diritto federale, il concetto giuridico indeterminato di degno di protezione

dev'essere effettivamente inteso in maniera restrittiva, come suggerito dalRI 1

e dalla scheda 8.5. In caso contrario, la possibilità di cambiamento di

destinazione in base all'art. 24 LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT non avrebbe più

un carattere eccezionale, fondata su motivazioni di ordine oggettivo. Il

concetto di ubicazione vincolata verrebbe esteso in modo incompatibile con la

legislazione pianificatoria federale e cantonale. Nulla muta al riguardo la differente

terminologia in uso presso l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e

del paesaggio, riportata dalla Divisione nella risposta (loc. cit.).

15.2. La

Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce l'approccio

museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato invece

secondo il concetto di paesaggio dinamico, in continua evoluzione, nell'ottica

di una politica territoriale di recupero della sostanza storico-paesaggistica.

Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle norme del piano in esame

contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di pianificazione fa più

volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi concretamente tradotto

nell'approntamento di un apparato normativo confacente. Inoltre, per poter

procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato attraverso la sua

inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore avrebbe dovuto disporre

di informazioni ben più circostanziate di quelle usate per l'allestimento del

piano. La possibilità di eliminare gli elementi di disturbo dipende, infatti,

da molteplici fattori, che in concreto non sono stati valutati. Perché una

riqualifica nell'ottica di conformare il comparto alle severe esigenze del

PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche pretestuosa, occorre che gli

elementi di disturbo vengano dapprima individuati con precisione; deve quindi

essere esaminata la reale possibilità di apportare correttivi. Ciò dipende,

innanzitutto, dalla conoscenza della legalità dell'intervento, dalla

possibilità di procedere a una misura di ripristino, vuoi tramite decisione

(che comporta una verifica, tra l'altro, della proporzionalità e dei termini di

perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su base volontaria, ciò che

presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti con i proprietari. Il

semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà nessuna garanzia che il

comparto venga effettivamente recuperato e, di riflesso, che i requisiti che ne

giustificano la tutela siano mai, o comunque in un ragionevole tempo futuro,

adempiuti. Non è manifestamente sufficiente quanto previsto dall'art. 13.3

NAPUC, che si limita a porre il principio secondo cui:

Gli elementi architettonici deturpanti, in

particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora

ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in

occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle

presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione

esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.

Tanto più che

questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo

recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne

discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere

un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio dev'essere

escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la possibilità del

pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una volta eliminati

gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un progetto concreto e

vincolante per il loro recupero.

15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice

risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di

sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza

tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi

adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del

piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali

originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena

spiegato. Oltre che alla documentazione agli

atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle

viste www.google.ch/maps (cfr. al riguardo STF

1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti indicato,

il numero della foto è quello del dossier

settoriale prodotto dalRI 1.

15.4. Nella misura in cui i resistenti avanzano argomenti che

sono stati trattati e risolti nell'ambito dell'evasione delle censure di

carattere generale avanzate dalRI 1, per economia di giudizio, si rinvia a

quanto spiegato in precedenza.

15.5. Da ultimo, il Tribunale considera tempestiva la risposta presentata

da CO 19. Come visto (cfr. consid. 1.4.), alla fattispecie è infatti ancora

applicabile la LPamm, la quale non prevede effetti preclusivi per quanto riguarda

il non rispetto del termine ordinatorio assegnato dal giudice delegato per l'inoltro

della risposta, salvo sia stato fissato un termine di grazia, ciò che in

concreto non è avvenuto (art. 16 cpv. 1 LPamm; RDAT 1990 n. 25; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 16).

15.6. La domanda formulata da CO 111, nel frattempo deceduta, ed

CO 112 di inserire i fondi di cui erano comproprietari (mapp. 2256 e 2263 di

Lugaggia) nel perimetro del PUC-PEIP va invece subito disattesa, in quanto la LPamm applicabile

non conosce l'istituto del ricorso adesivo (cfr. supra, consid. 1.4). In

occasione dell'udienza del 25 settembre 2014 i resistenti hanno poi postulato

la trasmissione della loro richiesta alla Divisione dello sviluppo territoriale

e della mobilità; ritenuto che l'atto in cui essa è contenuta è già stato

intimato all'Autorità il 23 maggio 2014, non è necessario procedere nuovamente

alla sua trasmissione in questa sede.

15.7. Nelle

more della procedura anche CO 8 è deceduto. La decisione viene dunque

notificata ai di lui eredi, per il tramite di CO 7, con cui aveva presentato l'impugnativa.

15.8. Infine,

il patrocinatore di CO 15 e CO 14 ha

comunicato al Tribunale il decesso di quest'ultima e che la prima ne è erede

unica, divenendo dunque sola parte al procedimento. Quanto alla domanda da lei

posta in via subordinata tendente al rinvio al Gran Consiglio, nel

caso in cui si dovessero costatare lacune o situazione di non realizzazione

corretta, sotto l'aspetto giuridico, dei compiti di competenza dell'autorità

cantonale essa va subito disattesa, rinviando a quanto spiegato al consid.

15.2. che precede per quanto attiene alle possibilità di ripristino di paesaggi

compromessi.

16. Settore 12-A, Cadro - Bidogno - Bogno

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 7)

I Comuni di Capriasca

e di Lugano si oppongono all'accoglimento dell'impugnativa. Al ricorso resistono

poi alcuni proprietari di fondi situati nel settore in esame:

- CO

5 postula il mantenimento integrale dei mapp. 1 e 28 di Bidogno, di sua

proprietà, nel perimetro del PUC-PEIP; il mapp. 1 è in realtà un vastissimo

fondo (ben 2'047'874 m2) del quale solo la porzione sud è inserita

nel PUC-PEIP e, inoltre, il perimetro contestato è circoscritto a porzioni di

territorio a Borisio, a nord del villaggio di Bidogno, (dov'è anche il mapp. 28

e alcuni edifici) e a Prà dela Énte, zona boschiva sovrastante Corticiasca;

- CO

115, proprietario del mapp. 732 della sezione di Bidogno, ubicato a Vigna di

Mezzo, su cui insistono due edifici censiti 1a;

- CO

79 e CO 80, comproprietari del mapp. 386 della sezione di Bidogno, ubicazione

Aitess, su cui sorge un edificio censito 1a;

- CO

12, CO 10 e CO 31, i primi comproprietari del mapp. 599 di Bidogno, ubicato a

Grom, su cui sorge un edificio censito 1a;

- CO

9 in quanto proprietario del mapp. 522 nella sezione di Bidogno ubicato a

Mulini (nei pressi di Grom) e del mapp. 695 a Corticiasca, ubicazione i Fornás

(nei pressi di Carusio) su cui insistono due edifici 1a;

- CO

102, in relazione alle sue proprietà ai mapp. 388 e 389 di Bidogno, ubicate ad

Aitess;

- CO

137 proprietaria del mapp. 586 di Bidogno, in relazione alla località Grom dov'è

ubicato il fondo;

- CO

67, CO 68 e CO 69 proprietari del mapp. 1473 di Lugano, sezione Valcolla,

ubicato ai Brèsc nei pressi di Signôra, chiedendo che il settore 12-A sia

mantenuto nel PUC-PEIP, fatta eccezione per il loro fondo, in quanto l'edificio

che vi sorge è già trasformato;

- CO

155, proprietario del mapp. 1003 di Lugano, ubicato a Fossò sezione di Cadro, e

CO 156, comproprietario del mapp. 1087 ad Albaltina e già proprietario in

comunione ereditaria del mapp. 1273 situato a Mer, nella stessa sezione,

postulando in via subordinata che sia concessa loro la possibilità di riattare

e trasformare gli edifici di loro proprietà anche in caso di accoglimento del

ricorso;

- CO

19, proprietaria del mapp. 536 di Lugano, sezione di Villa Luganese, in

località Zoca di Gambin, ove sorge un edificio classificato 1a.

Gli argomenti dei

resistenti verranno discussi, nella misura del necessario, in appresso.

Secondo la perizia

della Divisione nelle località di Insone, Albumo, Altessa, Borisio, Primaio,

Creda e Pont la qualità del paesaggio sarebbe data dai comparti agricoli

caratterizzati da ampie radure, edifici isolati e singoli alberi, elementi che

formerebbero un insieme equilibrato. Salvo a Insone, dove le modifiche agli

edifici non sarebbero preponderanti sul quadro d'insieme, le trasformazioni

delle costruzioni nelle altre località sarebbero rilevanti, ma il quadro d'insieme

di qualità. Ad Albumo e ad Altessa le radure sarebbero inoltre gestite. In generale

si tratterebbe di paesaggi tipici della Valcolla, della sua sponda sinistra, alle

falde dei Denti della Vecchia o del Caval Drossa-Monte Bar.

16.1. Il settore 12-A

racchiude un'area molto vasta che abbraccia le sezioni di Cadro, Villa

Luganese, Sonvico, Cimadera, Certara, Bogno e Valcolla del Comune di Lugano e

quelle di Cagiallo, Tesserete, Lopagno, Roveredo, Bidogno e Corticiasca del

Comune di Capriasca. Secondo l'immagine riportata qui sopra, al suo interno vi

sorgono oltre centocinquanta edifici censiti 1a, una trentina di edifici

classificati 1d e una quarantina di oggetti culturali 1c. Sempre dalla citata

immagine si può evincere che il territorio è in gran parte coperto da foresta, intercalata

da spazi aperti più o meno ampi; si possono anche riconoscere alcuni

insediamenti e, seppur a fatica, alcune strade asfaltate e altre opere viarie

minori.

16.2. La porzione

sud-est del settore è compresa nell'oggetto "Denti della Vecchia" (n.

1813) dell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza

nazionale IFP, la cui scheda giustifica l'importanza nazionale come segue:

1.1 Imponenti torrioni e pinnacoli dolomitici dei

Denti della Vecchia

1.2 Successione geologica rappresentativa delle Alpi

meridionali

1.3 Estesi e pregiati prati secchi su ambienti

rocciosi

1.4 Vaste e diversificate foreste

1.5 Complesso mosaico di ambienti naturali

1.6 Biocenosi vegetali e animali rare con specie

esclusive

1.7 Faggi secolari ai margini dei boschi e nei prati

secchi

Si tratta di un

paesaggio compreso tra i 490 m e i 1810 m s.l.m. morfologicamente molto

variegato (le vette calcaree dei Denti della Vecchia emergono da un pendio

prevalentemente boschivo, sul quale si trovano alcuni maggenghi, prati da

sfalcio e pascoli) e ricco di elementi naturali di grande valore.

Per quanto qui

interessa, dal profilo del paesaggio culturale, la citata scheda indica che:

Fatta eccezione dei piccoli insediamenti sparsi sui

maggenghi, di alcuni alpi situati fra Cadro e il Monte Cucco e dei villaggi

montani di Cimadera e Certara, il territorio ha oggi assunto un aspetto

prevalentemente naturale e boschivo. Di questi due villaggi rurali situati in

cima alla Val Colla, Cimadera è un piccolo insediamento isolato sul versante

sinistro della valle. Caratterizzato da edifici di pietra molto alti che

sorgono lungo scalinate strette e ripide, questo villaggio costituisce un

insediamento d'importanza nazionale. Del tradizionale paesaggio rurale

caratterizzato da un'agricoltura promiscua intensiva e da una pastorizia itinerante

complementare rimangono poche tracce. Al di fuori delle zone edificate,

infatti, durante la seconda metà del XX secolo le aree agricole terrazzate che

circondavano i villaggi, i maggenghi e i pascoli alpini si sono

progressivamente inselvatichite. Soltanto le zone aperte sugli alpi Bolla e

Pianca Bella sono ancora gestite da agricoltori che vi praticano l'allevamento.

Le estese selve castanili di un tempo, i cui frutti venivano raccolti e

costituivano un'importante risorsa alimentare per le popolazioni rurali,

venivano pure utilizzate per lo sfalcio e il pascolo. Benché localmente ancora

ben conservate, le selve hanno progressivamente subito un'importante

diminuzione della loro estensione o sono col tempo state abbandonate. Alle

pendici del Monte Roveraccio, poco a nord del villaggio di Sonvico, si trova l'oratorio

romanico di San Martino, mentre sul passo che porta in Val Colla, circondata da

una bella selva castanile, si trova la più recente cappella della Madonna d'Arla,

eretta nel XV secolo e riedificata in stile Liberty. Si tratta di un raro se

non dell'unico esempio in Ticino di questo stile applicato a un edificio

religioso. Buona parte degli edifici dei maggenghi e degli alpi sono stati

ristrutturati a scopi turistici, accentuando così la funzione ricreativa del

luogo. Il vasto reticolo di sentieri che attraversa il complesso montuoso si

completa con quattro valichi di frontiera tra Svizzera e Italia, testimonianza

storica di importanti scambi tra la regione e la vicina Valsolda (Italia).

16.3. Sonvico,

Cimadera e Bidogno sono inseriti nell'inventario federale degli insediamenti

svizzeri da proteggere (ISOS).

Per quanto riguarda

Sonvico (oggetto n. 4140), la scheda dell'inventario ne sottolinea le ottime

qualità situazionali (per la sua posizione e per lo sfondo imponente di monti) solo

in parte sminuite dalla recente attività edilizia sulle aree circostanti i

nuclei storici, nonché le buone qualità storico-architettoniche anche per

il complessivo buono stato del patrimonio edilizio storico (malgrado alcune

trasformazioni recenti) e singoli edifici di varie epoche storiche.

Anche Cimadera (oggetto

n. 3860) presenta secondo l'ISOS buone qualità situazionali, per la sua

posizione isolata in un contesto di grande valore paesaggistico minacciato,

però, dall'occupazione di importanti parti del pendio di sfondo, e

storico-architettoniche, in ragione di un patrimonio rurale modesto, ma nell'insieme

documentante l'edificazione rurale della regione.

Di Bidogno (oggetto n.

3763) la scheda dell'inventario sottolinea le buone qualità situazionali, nell'impiantarsi

dell'edificazione in un contesto naturale di grande valore, in particolare su

un promontorio ripidamente digradante a valle, solcato da riali, ma

sensibilmente sminuite dalla presenza di edificazioni recenti sui contesti

naturali di sfondo e di primo piano. Buone pure le qualità storico-architettoniche,

tra l'altro per la significativa rappresentanza del patrimonio rurale della

regione, in particolare nel nucleo principale.

16.4. Nei successivi

considerandi viene esaminata la situazione dell'edilizia fuori della zona

edificabile, che verrà fatta precedere da un riassunto della pianificazione comunale

in vigore, procedendo per sezioni, prima quelle formanti il Comune di Capriasca

quindi quelle di Lugano.

17. Comune di

Capriasca

17.1. Sezioni di

Tesserete, Cagiallo, Lopagno e Roveredo.

17.1.1. Secondo il vigente

piano regolatore di Capriasca, il settore in quanto non boschivo è assegnato

alla zona agricola; esso comprende inoltre piccole porzioni della zona

edificabile di Campestro, di Lopagno e di Roveredo, e interamente quella di

Somazzo. Il piano del paesaggio segnala la presenza di siepi e boschetti di

pregio naturalistico a est di Campestro e a nord di Roveredo, alcuni prati e

pascoli secchi a nord di Roveredo, Treggia e Somazzo, tre zone di protezione

del paesaggio (due a nord di Roveredo e Treggia, una si sovrappone al nucleo di

Somazzo) e una zona di protezione della natura a meridione di Somazzo.

17.1.2. Per quanto

attiene alla sostanza edilizia fuori zona, anche sulla base delle viste

Swisstopo e Google, invano si cercano paesaggi valorizzati da edifici rurali

originali nel senso della pianificazione in esame. Intanto, molti di questi

edifici, a prescindere dalle loro attuali qualità architettoniche, sono ormai lambiti

se non addirittura immersi nella vegetazione forestale, paesaggio che non è

oggetto della pianificazione contestata essendo il bosco un criterio di

esclusione secondo la pianificazione direttrice (per esempio mapp. 1077, 1082 e

1169 di Tesserete; mapp. 290, 494, 495, 496 e 835 di Lopagno). Altri ancora - a

prescindere dalla loro qualità architettonica - sono in posizione marginale

rispetto al paesaggio (talvolta anche di dimensioni troppo esigue per essere

significativo), sicché stante anche la morfologia non hanno la forza di

valorizzarlo, oppure si trovano vicini e senza una sufficiente cesura

paesaggistica a elementi estranei a un paesaggio rurale quali strade asfaltate

o costruzioni di tipologia non storica rurale, con relative sistemazioni

esterne tipiche di una zona residenziale (per esempio mapp. 1285 di Tesserete e

344 di Lopagno). Altre costruzioni, per contro, non appartengono alla tipologia

ricercata, quanto piuttosto a quella residenziale, come confermato dalle

sistemazioni esterne, pure tipiche di una zona abitativa, non agricola (per

esempio mapp. 15 e 23 di Roveredo).

17.2. Sezione di

Bidogno.

17.2.1. Il vigente

piano regolatore della sezione di Bidogno attribuisce le aree a monte del

villaggio di Bidogno e quelle a meridione in località Tecc di Lupo e Ravadéi,

in quanto non boschive, alla zona agricola. Il perimetro interno del settore circonda

la zona edificabile di Bidogno, lambendola in alcuni punti (in particolare a

sud-est del nucleo). Nell'area contestata è inoltre compresa una zona

edificabile in località Lupo (a sud-ovest di Bidogno). Immediatamente a sud

dell'Oratorio della Maestà e all'imbocco occidentale della zona residenziale di

Bidogno il piano del paesaggio indica la presenza di due zone di protezione del

paesaggio.

In prossimità del suo margine inferiore il settore invade nuovamente il

territorio giurisdizionale di Cagiallo, il cui vigente piano regolatore

attribuisce i fondi situati a monte della strada principale alla zona agricola

e a quella boschiva.

17.2.2. Questa la

situazione della sostanza edilizia fuori zona edificabile.

A meridione di

Bidogno.

Qui il paesaggio è

essenzialmente forestale, costellato da alcune radure dove sorgono edifici,

anche classificati 1a. Ora, innanzitutto queste radure sono per lo più di

dimensioni troppo esigue per essere significative dal profilo della

pianificazione in esame, essendo assimilabili più che a un paesaggio rurale al

giardino di pertinenza delle costruzioni che ospitano, come confermano anche

talune sistemazioni esterne quali piazzali, siepi, scalette ecc. Ma anche gli

stessi edifici hanno spesso subìto modifiche che li hanno privati del carattere

originale e, di riflesso, sono divenuti insuscettibili di valorizzare il paesaggio

nel senso auspicato dalla pianificazione. Interventi snaturanti che non

sarebbero ammissibili secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran Consiglio

a tutela dei paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli interventi

per gli oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli di

conservazione al netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già

trasformati e classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone

infatti l'assoluto rispetto della tipologia degli edifici in parola, limitando

al massimo gli interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta

dall'Autorità cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici

rustici (cfr. art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del

9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/).

È il caso, in particolare, per i tetti, sostituiti con materiali estranei alla

tipologia locale, oppure modificati in dimensioni e inclinazione delle falde,

laddove - invece - le NAPUC pongono il principio secondo cui il materiale di

copertura originario andrebbe conservato e, se perduto, ripristinato,

rispettivamente che il tetto deve conservare la geometria, l'orientamento del

colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le pendenze delle falde e le

sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2 NAPUC). Emblematica la situazione dei

due edifici censiti 1a ai mapp. 672 e 673 di Bidogno (cfr. viste Google): gli

interventi su quello situato più a est l'hanno completamente snaturato. La

situazione è (attualmente) incompatibile con il PUC-PEIP anche per quanto

concerne il mapp. 732 di Bidogno, di proprietà del resistente CO 115. Intanto,

la radura soffre già del problema legato alle dimensioni esigue, di cui si è

detto. Ma anche volendo fare astrazione da ciò, l'edificio censito 1a più a

settentrione che vi si inserisce (sub. A) ha ormai perso le qualità ricercate

in quanto è stato ampliato in modo irrispettoso della sostanza storica

originaria (foto n. 224, edificio sullo sfondo nella foto n. 225).

Problematiche sono pure le sistemazioni esterne, che pregiudicano il paesaggio

dal profilo della pianificazione direttrice (foto n. 216, 220, 223). Allo stato

attuale la scelta non è dunque supportata da pertinenti motivazioni, quelle

fornite in concreto dal pianificatore essendo insufficienti per riconoscere un'unità

meritevole di protezione di edifici e paesaggio.

Comparto P4,

Aitessa e nord-ovest di Bidogno.

Salendo a monte del

villaggio di Bidogno si giunge in località Aitessa, ove è giocoforza concludere

che il paesaggio non è valorizzato dalla presenza di edifici rurali originali.

La parte meridionale di questa zona è essenzialmente boschiva; nelle radure si

nota la presenza di edilizia e sistemazioni esterne di tipo residenziale. Più a

est, dove a prima vista vi sono alcuni edifici potenzialmente interessanti al

mapp. 450, questi costituiscono una presenza marginale e soffrono di quanto

invece vi è a nord della radura (sullo stesso mapp. 450 e il contermine mapp.

404), dove confrontando le viste Swisstopo e la foto aerea a pag. 33 del

fascicolo delRI 1 risulta un peggioramento della situazione edilizia. Ciò che incide

anche sui vicini edifici 1a (mapp. 405 e 406 sub. B), stretti dal bosco e nei

pressi di una costruzione classificata 4 (mapp. 406 sub. A). Anche la zona dove

sono gli edifici censiti 1a dei resistenti CO 79e CO 80 (mapp. 386; foto n.

184, 185, 198) e CO 102 (mapp. 388 e 389: foto n. 175-177, 179) non è

caratterizzata dalla presenta di rustici originali, dominanti essendo

costruzioni che, quandanche in origine fossero espressione dell'edilizia rurale

tradizionale, non ne hanno conservato le caratteristiche (per esempio mapp.

409, foto n. 197; mapp. 387, foto n. 186, 187, 190; mapp. 394, 396 e 402, viste

Swisstopo). Non è dunque qui nemmeno necessario esprimersi sui dubbi sollevati

dall'insorgente circa l'autenticità (e la legittimità) dell'edificio di CO 9.

Comparto P2,

Borisio 25.09.2014, e P3, Molino (a nord di Bidogno).

Spostandosi a nord, la

maggior parte degli edifici risponde a un linguaggio costruttivo di tipo

residenziale moderno (per esempio foto n. 98, 107, 120, 125, 126, 148-150, 154,

156; foto prodotte daCO 5 relative alle costruzioni di cui al diritto di

superficie DS9, DS25, DS14). Spesso gli elementi di arredo esterno

contribuiscono a pregiudicare la lettura di un paesaggio agricolo tradizionale

(foto n. 118-120, 125, 137). Le (poche) costruzioni di (presumibile) origine

rurale sono state trasformate in modo irrispettoso della sostanza storica originale,

compromettendone dunque la valenza formale e di riflesso rendendole

insuscettibili di valorizzare il paesaggio nel senso esatto dal piano direttore

(per esempio mapp. 352 e 353, foto n. 101, 102; mapp. 357, foto n. 95; mapp. 1,

cfr. foto prodotte daCO 5, DS10), o sono ormai dei diroccati privi di copertura

(mapp. 1, edificio sulla destra nella foto n. 130; mapp. 28, foto n. 143, 168),

oppure ancora si trovano nel bosco (paesaggio che, come spiegato in precedenza,

non è oggetto della pianificazione in esame) o nelle vicinanze di immobili

estranei all'architettura rurale tradizionale (per esempio mapp. 28, foto n.

142; per tutto quanto precede cfr. anche fotografie prodotte daCO 5 con la

risposta, viste Swisstopo e Google).

Comparto P1, Gromo.

Pure in questo

comparto la presenza di edifici di tipologia abitativa sprovvisti delle qualità

dell'edilizia rurale tradizionale ricercata è maggioritaria. Le sistemazioni

esterne (scale, muri di sostegno, giardini, caminetti grill, recinzioni di ogni

tipo ecc.) non sono tipiche di una zona agricola, ma rispecchiano piuttosto

quelle presenti in una zona residenziale (per esempio mapp. 585, foto n. 6, 17,

18; mapp. 587, foto n. 22, 23; mapp. 526 e 527, foto n. 25-27, 57, 71, 74;

mapp. 538, foto n. 56, 61). Pochi, per contro, gli edifici che possono essere

fatti risalire alla civiltà contadina, per giunta oggetto di interventi di

trasformazione che li hanno snaturati. Oppure, a prescindere dalle qualità

degli edifici, la loro posizione ne pregiudicherebbe in ogni caso la valenza

paesaggistica. Questo è proprio il caso della costruzione al mapp. 553 e di

quella di CO 15 al mapp. 586, le quali - senza che occorra qui esprimersi sui

dettagli esecutivi di alcuni interventi di cui sono state oggetto - sono la

prima all'interno di uno stretto tornante della strada asfaltata, l'altra tra

due proprietà ospitanti casette, accessori e sistemazioni esterne

manifestamente incompatibili con un paesaggio rurale (degno di protezione) e

che caratterizzano fortemente il territorio che le circonda (foto n. 6-23).

Della vicinanza di costruzioni di tipologia estranea a quella ricercata

soffrono anche gli edifici di proprietà di CO 30 e CO 32 (mapp. 599, foto n. 35-38,

40, 81, 82) e di CO 9 (mapp. 522, foto n. 87, 88); essi si trovano in ogni caso

al margine del loro paesaggio di riferimento, per cui non hanno la forza di

valorizzarlo (foto n. 42 e 51 allegate al verbale).

17.3. Sezione di

Corticiasca.

17.3.1. Secondo il

vigente piano regolatore della sezione di Corticiasca le aree a est e a ovest

della zona edificabile del nucleo di Albumo e quella a nord del nucleo di

Carusio sono attribuite alla zona residenziale. Nei loro pressi si trovano

anche alcune zone per attrezzature ed edifici d'interesse pubblico. Le aree

prative aperte hanno una funzione agricola o sono prive di destinazione

specifica, mentre per il resto questa porzione del settore è boschiva, con la

precisazione che segue.

Nelle località Püffin, Campagna, Costa e Bögia, a ovest di Carusio, e in

località Corticiasca Vecchia, a est di Albumo, vi sono delle zone di

mantenimento degli insediamenti che hanno lo scopo di tutelare l'utilizzazione

residenziale degli edifici esistenti situati in un contesto territoriale in cui

hanno priorità la gestione agricola del suolo e la salvaguardia della natura e

del paesaggio e in cui è ammessa la trasformazione delle costruzioni (art. 32

NAPR); secondo la sistematica delle NAPR si tratterebbe di una zona edificabile.

Ora, dal profilo dell'esame che segue, esse vengono considerate comunque come

zone non edificabili; del resto gli edifici che vi sorgono sono inseriti nell'IEFZE

(cfr. anche ris. gov. del 21 novembre 2000 [n. 5230] consid. 3.3., con cui il Municipio

viene invitato a elaborare una variante per l'attribuzione al territorio fuori

delle zone edificabili delle superfici interessate dall'inventario). Visto che

comunque - come si vedrà - l'inserimento di queste località nel PUC-PEIP non è

giustificato, non è necessario approfondire oltre né la loro natura né la loro legittimità

(cfr. sul tema, RDAT II-2003 n.53 consid. 7).

17.3.2. La situazione

edilizia può così essere riassunta.

Area a ovest del

comparto P5 e comparto P5, Carusio.

In quest'area dovrebbe

trovarsi una presenza significativa di edifici della tipologia ricercata, visto

che sono censite diverse costruzioni 1a e 1d. Tuttavia, una buona parte di esse

non è suscettibile di caratterizzare un paesaggio degno di protezione secondo

il PUC-PEIP perché ormai completamente celata dalla vegetazione boschiva (per

esempio mapp. 582, 604 e 711, viste Swisstopo), oppure è inserita in spazi

agricoli di dimensioni molto modeste (per esempio mapp. 549, viste Swisstopo) o

in cui si trovano altre costruzioni ben più emergenti che non presentano (più)

le caratteristiche dall'architettura rurale tradizionale (per esempio mapp.

495, viste Swisstopo e Google).

Un discorso a sé merita l'edificio 1a di proprietà del resistente CO 9 (mapp.

695, località i Fornás, foto n. 204, 208 e 209) a sud della zona edificabile di

Carusio, che come rilevato dal ricorrente stesso è di pregio manifesto (verbale

del 25 settembre 2014, pag. 6); contrariamente a quanto poi da esso affermato

(contraddicendosi) a pag. 40 del fascicolo prodotto con la replica, i coppi (oltre

che alle piode) sono un elemento presente nell'edilizia rurale tradizionale

locale ben radicato già alla fine dell'800 (cfr. Giovanni Buzzi, [curatore], Atlante dell'edilizia

rurale in Ticino, Luganese, Locarno 2000, pag. 102). La stradina asfaltata

costituisce da un lato una sufficiente cesura verso la sovrastante zona

edificabile RE, dall'altro essa è di semplice fattura e calibro ridotto, sicché

l'impatto sulla costruzione (posta comunque a circa tre metri dal suo ciglio) è

tutto sommato attenuato. Quanto alla radura, essa ha dimensioni sufficienti per

costituire un paesaggio autonomo, ancorché non in continuità con il perimetro

del PUC-PEIP passato in giudicato, e, inoltre, presenta una morfologia

irregolare interessante ed è arricchita da alberi isolati paesaggisticamente

rilevanti (cfr. foto agli atti e viste Swisstopo e Google). Limitatamente alla

radura di pertinenza dell'edificio di CO 13 l'impugnativa è dunque infondata.

Parte alta del

settore.

Partendo dal margine

occidentale (i Pezzón/el Cranèll) in direzione del nucleo di Albumo, superato

un recente edificio agricolo di dimensioni ragguardevoli (mapp. 267 e 268 di

Corticiasca), gli edifici posti a monte e a valle della strada non presentano

(più) le qualità ricercate (viste Google). Inoltre, gli edifici 1d al mapp. 273

sono posti vicino al limite della zona edificabile, senza una cesura paesaggisticamente

percettibile. Quanto all'ampia radura di el Montascín/ra Tensína, essa è

caratterizza dai due edifici di cui ai mapp. 228 (trasformato 3, che ha perso

le caratteristiche architettoniche originali) e 229 (edificio rilevato 4), in

posizione centrale e prominente rispetto ai rustici ai suoi margini, ancorché

presentino caratteristiche (parzialmente) interessanti (viste Swisstopo e

Google). Nemmeno a nord del nucleo di Albumo vi sono edifici testimoni dell'edilizia

rurale originale. L'unico 1a censito, ai margini di una piccola radura, ha del

resto perso ogni valenza paesaggistica già solo per le importanti sistemazioni

esterne (mapp. 235, viste Swisstopo). A valle, gli edifici potenzialmente

interessanti sono ormai nel bosco (ibidem). Anche a est del nucleo la

situazione non è quella di un paesaggio valorizzato da edilizia rurale

tradizionale, gli edifici essendo prevalentemente estranei a questa tipologia

costruttiva o comunque, se di origine rurale, snaturati. Le costruzioni ai

mapp. 395 e 396 presentano caratteristiche interessanti, ma soffrono della

vicinanza di tutto quanto le circonda.

18. Comune

di Lugano

18.1. Sezione di

Valcolla.

18.1.1. Il vigente

piano regolatore indica la presenza di dieci zone del nucleo tradizionale in

corrispondenza delle località Al Ponte, Curtina, Insone, Osnaga, Piandera,

Scareglia, Maglio di Colla, Signôra, Colla e Cozzo, alle quali fanno da

contorno zone residenziali, zone AP-EP e aree di posteggio. A Curtina e a

Colla, in prossimità delle zone edificabili, vi è pure una zona edificabile di

interesse comunale ZEIC, mentre a est del nucleo di Osnaga (località Molini) si

trova una zona mista artigianale-residenziale ZM. Una zona di interesse

archeologico lambisce a nord la zona edificabile a Colla. Per il resto, in

quanto non boschivo, il territorio ha funzione agricola, dove si segnala spesso

la presenza di siepi naturali e boschetti; muri a secco e due selve castanili si

trovano poi a monte dei nuclei di Scareglia e Colla, mentre una zona naturale

protetta si estende a est della zona edificabile di Piandera e a nord di

Cimadera.

18.1.2. Questa la

situazione edilizia fuori della zona edificabile.

Dal margine ovest

della sezione fino al riale di Scareglia a est di Insone.

In questa porzione

sono segnalati una decina di edifici censiti 1a. Tuttavia, soltanto quelli

situati ai mapp. 536, 537 in località Alpit hanno conservato sufficienti

caratteristiche architettoniche originali. Pure l'edificio posto poco più a sud

al mapp. 548, malgrado la presenza di una tettoia non del tutto in linea con le

NAPUC, è ben conservato e rappresentativo dell'edilizia rurale tradizionale

(cfr. Perizia della Divisione, pag. 49, Rapporto di analisi del paesaggio, pag.

15 foto in alto, viste Swisstopo), così come quello trasformato 3 al mapp. 552

non è di disturbo. Vanno quindi condivise sia l'analisi sia la valutazione

espresse dalla Divisione: qui si può riconoscere un ampio comparto agricolo,

con edifici isolati e singoli alberi, formanti un insieme equilibrato e

armonico, meritevole di tutela. Tirando le somme, trattandosi di una porzione

di territorio piuttosto estesa, è possibile ritagliare un paesaggio autonomo

meritevole di protezione ai sensi della pianificazione direttrice ancorché non

in continuità con il perimetro passato in giudicato del PUC-PEIP. Per il resto,

le altre costruzioni fuori zona, laddove di origine rurale, costituiscono delle

presenze puntuali che spesso si trovano nel bosco, o in radure di dimensioni

ridotte oppure ancora sono state trasformate in modo irrispettoso della

sostanza storica esistente o accostate a altre costruzioni o a sistemazioni

esterne estranee a una zona rurale (cfr. viste Swisstopo e Google).

A est del riale

di Scareglia fino al Comparto 0.

A sud della

direttrice tracciata dalla strada che da Scareglia conduce a Signôra, gli

edifici censiti 1a sono quasi tutti ormai nel bosco. Inoltre, anche volendo

prescindere dalla valenza formale delle costruzioni fuori della foresta, non

son dati di vedere paesaggi valorizzati da edifici rurali originali ai sensi

del PUC-PEIP, sia per le dimensioni ridotte delle aree aperte, sia perché gli edifici

sono stretti tra il bosco e la strada o vicini a elementi tipologicamente

estranei a quelli ricercati e predominanti (per esempio mapp. 1458 a Malpensata,

viste Swisstopo e Google).

A nord della citata

direttrice Scareglia-Signôra, a monte del nucleo e oltre Strada di Monte, è

possibile individuare due estese aree prative, divise da una stretta lingua

boschiva, entro le quali sorgono diversi edifici, alcuni dei quali censiti 1a e

1c. Per quanto riguarda la radura a ovest, in posizione prominente vi è l'edificio

al mapp. 1039 che non corrisponde (più) all'edilizia ricercata (anche sotto il

profilo delle sistemazioni esterne). Le altre costruzioni, a prescindere dalle

loro qualità, sono posizionate in modo marginale rispetto al comparto; non

hanno la forza di caratterizzarlo (cfr. viste Swisstopo). Per quanto attiene

alla sostanza edilizia nella radura più a est, gli edifici che potrebbero avere

caratteristiche interessanti sono minoritari per rapporto alle costruzioni

trasformate o di tipologia residenziale, che sono ben più emergenti nel

contesto. Inoltre, per le sue notevoli dimensioni, qui a spiccare è l'edificio

di un'azienda agricola di tipologia moderna situato al margine orientale dell'area

prativa (cfr. Rapporto di analisi del paesaggio, pag. 14 foto in alto). Le

altre costruzioni a est di Scareglia e fino al villaggio di Signôra non

soddisfano le qualità formali ricercate (viste Swisstopo e Google).

Comparto 0, Maglio

di Colla - Signora 29.07.2015.

Invano si cercano zone

paesaggisticamente rilevanti valorizzate da edilizia rurale originale. I pochi

edifici classificati 1a sono o nel bosco (per esempio mapp. 1401) o all'interno

di radure troppo piccole (mapp. 1433) o contenenti elementi squalificanti

(mapp. 1441, nei pressi di un parco giochi attrezzato; mapp. 1409, sistemazioni

esterne). Altri ancora, a seguito delle trasformazioni subìte, hanno perso le

loro caratteristiche rurali originali e sono divenuti insuscettibili di

valorizzare il paesaggio nel senso auspicato dalla pianificazione. È quanto

avvenuto all'edificio 1a al mapp. 2490, la cui origine rurale è appena

percettibile (foto n. 240, sulla sinistra). Questo è immediatamente vicino a

quello di CO 67, CO 68 e CO 69 al mapp. 1473, sempre censito 1a, che pure è

stato oggetto di un intervento a livello di copertura non in linea con l'architettura

originale già solo per l'impiego di tegole in luogo dei coppi (foto n. 261,

cfr. sui materiali tradizionali supra, 17.3.2.). L'insieme che ne

risulta è sostanzialmente estraneo all'edilizia rurale tradizionale ricercata.

Comparto 1, Colla

29.07.2015 e salendo verso Cozzo.

A Colla gli edifici

fuori zona sono pochi e comunque, per i motivi più volte spiegati (tipologia

moderna, interventi snaturanti, vicinanza di elementi contrari alla

pianificazione in esame) sono insuscettibili di valorizzare il paesaggio (per

esempio, mapp. 2320-2324 a valle della strada). A Cozzo l'unico edificio

classificato 1a è nel bosco.

18.2. Sezione di

Bogno.

18.2.1. Il vigente

piano regolatore di Bogno attribuisce la porzione edificata al margine

orientale del settore alle zone del nucleo tradizionale e a quella residenziale

estensiva, in prossimità delle quali vi sono alcune aree di posteggio e alcune zone

per edifici pubblici, mentre più a ovest nelle località Cavedù e Rompera sono

indicati due comparti edificati fuori dalle zone edificabili. Per il resto, in

quanto non boschiva, questa porzione di settore ha una funzione agricola. Alla

fascia di territorio agricolo alle spalle della zona edificabile di Bogno si

sovrappone una zona di protezione della natura e del paesaggio.

18.2.2. La situazione

dell'edilizia fuori della zona edificabile è la seguente.

Comparto 2, Bogno

nord 29.07.2015 e comparto 3, Bogno ovest 29.07.2015.

La sostanza edilizia

fuori zona nella sezione di Bogno è molto eterogenea e caratterizzata

prevalentemente da manufatti realizzati secondo metodi e materiali costruttivi

moderni. Laddove sono presenti edifici di presumibile origine rurale, essi sono

stati trasformati in modo importante, privandoli di valenza formale (ad esempio

mapp. 511, foto n. 295, 309; mapp. 371, foto n. 348; mapp. 350, viste Google).

Anche le sistemazioni esterne concorrono a conferire al paesaggio un aspetto piuttosto

residenziale anziché agricolo (capanni per attrezzi, tettoie, tavoli, sedie,

recinzioni ecc.). Per quanto riguarda i due rustici censiti 1a ai mapp. 332 e

333, invece, a prescindere dalle loro qualità formali, essi non dispongono di

un paesaggio agricolo di riferimento sufficientemente ampio, in quanto stretti

tra la strada asfaltata a monte e il bosco a valle (foto n. 311, 312, 336).

18.3. Sezione di

Certara.

18.3.1. Dal profilo

pianificatorio, la porzione del settore che invade il territorio di Certara

abbraccia le zone del nucleo tradizionale e residenziale, le quali sono

circondate da un'ampia zona agricola protetta e di complemento. A nord-ovest

della zona edificabile, all'altezza dei due tornanti della strada comunale che

conduce a Bogno si trovano una zona di protezione paesaggistica e un'area di

mantenimento, priva di edifici. L'area edificabile e quella a sud di quest'ultima

sono inserite dal piano del paesaggio in una zona d'interesse naturalistico d'importanza

nazionale CPN. Il resto del comparto è boschivo.

18.3.2. La sostanza

edilizia fuori zona si presenta come segue.

Comparto 4, Certara

29.07.2015.

In questo comparto non

si riscontrano edifici di origine rurale suscettibili di valorizzare il

paesaggio agricolo circostante. Poche le costruzioni fuori zona; quelle che sembrerebbero

di un certo pregio, facendo astrazione dagli interventi di cui sono state

oggetto, sono finanche impercettibili nel paesaggio (per esempio, mapp. 329 e

332, foto n. 352-356, 367-369; mapp. 270-272, viste Google).

18.4. Sezione di Cimadera.

18.4.1. Il piano delle

zone in vigore indica che in corrispondenza del villaggio di Cimadera sono

presenti una zona del nucleo del villaggio e una zona di integrazione del

nucleo, circondate da una zona residenziale con densità media, cui si

sovrappone in parte un vincolo di residenza primaria, e alcune aree per

attrezzature ed edifici di interesse pubblico e dei posteggi. La zona

edificabile del nucleo di mantenimento ZM, retta dall'art. 30 NAPR, comprende

il gruppo di edifici in località Spine e il nucleo di Treciò. Visto che la

situazione in loco è comunque sia lungi da quella auspicata dalla

pianificazione direttrice, non è qui necessario determinarsi sulla qualifica di

zona edificabile (cfr. supra, consid. 17.3.1.). Alle zone edificabili

fanno da contorno delle aree agricole, mentre la restante superficie è

boschiva. Questa porzione del settore è inserita in una zona di interesse

naturalistico e paesaggistico.

18.4.2. Questa la

situazione edilizia fuori della zona edificabile.

Comparto 5,

Cimadera 29.07.2015 e fino al margine est del settore.

A oriente della zona

edificabile di Cimadera dovrebbero trovarsi quattro edifici censiti 1d e uno

classificato 1a, oltre ad altre costruzioni. Tutti sono insuscettibili per

tipologia (ivi compresi i lavori di sistemazione esterna, per esempio mapp.

354, foto in basso a pag. 14 del Rapporto di analisi del paesaggio), o per

posizione (vicini a costruzioni di altro linguaggio architettonico e di maggior

impatto, per esempio mapp. 342 e 720, viste Swisstopo) o al margine di un

paesaggio e lambiti dal bosco (mapp. 439, viste Swisstopo) di valorizzare il

paesaggio nel senso della pianificazione in esame. Altri edifici di tipologia

moderna o anche rurali soffrono dei problemi testé citati.

A occidente del nucleo

si trovano due edifici censiti 1a che tuttavia non dispongono di un paesaggio

autonomo di riferimento in quanto si trovano stretti tra il pendio, la zona

edificabile e il bosco (mapp. 267, sub. B, e mapp. 268, foto n. 395-397),

mentre percorrendo la strada cantonale in direzione di Piandera si scorge

appena quello che probabilmente era un rustico 1a, ma che oggi si trova nel

bosco ed ha subìto importanti interventi di trasformazione che lo hanno

snaturato (mapp. 544, foto n. 371-375, 381-384). Effettuato il tornante, altri

due edifici censiti 1d e uno 1a si situano appena oltre il ciglio della strada:

le caratteristiche rurali originarie degli immobili sono state intaccate

attraverso interventi edilizi discutibili a livello di copertura e

intonacatura. Sia come sia, sono privi di un paesaggio da valorizzare, ubicati

nello spazio interno di risulta di uno stretto tornante della strada asfaltata

(mapp. 283-285, foto n. 385-389).

Comparto 6,

Cimadera - Le Spine 29.07.2015.

A sud di Cimadera

si trova il comparto edificato di Spine, dove la sostanza edilizia rispecchia

quella tipica di una zona abitativa. Un solo edificio (classificato 1a),

peraltro vicino a uno di tipologia moderna di dimensioni molto maggiori,

presenta ancora qualità interessanti (mapp. 478, foto n. 412, 413, 416).

Comparto 7, Treciò e

porzione del settore fino al margine nord-orientale della sezione di Sonvico.

Lungo la strada che

collega Piandera a Treciò, in prossimità di un tornante vi è un gruppo di cinque

edifici fuori zona edificabile, privi delle qualità ricercate e di un paesaggio

di pertinenza (mapp. 545, 760 e 761; cfr. viste Swisstopo e Google). Privi di

un paesaggio agricolo da valorizzare sono anche i tre rustici 1a ai mapp. 557 e

558 posti a nord, vicino al confine con la sezione di Valcolla (viste Google). Neppure

a Treciò e nei dintorni è dato di vedere un paesaggio agricolo caratterizzato

da edilizia rurale originale (foto agli atti e viste Swisstopo e Google).

Infine, procedendo verso Sonvico, prima del confine con questa sezione, vi è un

edificio classificato 1a, oggetto di interventi che ne hanno intaccato la

sostanza originale (mapp. 662, foto n. 531-541), e che si trova comunque vicino

a una costruzione di altra tipologia (mapp. 661, edificio sulla destra nella foto

n. 535).

18.5. Sezione di

Sonvico.

18.5.1. Secondo il

vigente piano regolatore questa porzione del settore è prevalentemente

boschiva. Grossomodo in corrispondenza delle aree verdi aperte vi sono le zone

agricole, mentre le costruzioni ad Arla e Rosone sono ubicate in una zona senza

destinazione specifica. Il margine occidentale del settore lambisce appena la

zona edificabile di Sonvico a monte del villaggio. Il piano del paesaggio

indica dei gruppi montani nelle località San Martino, Taion e Pönte, una zona

di protezione della natura a sud-est delle località di Taion, Loascera e

Fornaci e la presenza di siepi e boschetti in corrispondenza delle zone

agricole a Rosone e ad Arla. Pure presenti sono muri a secco, in zona forestale,

e massi erratici.

18.5.2. Questa la

situazione che si può riscontrare dal profilo dell'edificazione.

Comparto 8, Arla

29.07.15, verso sud fino a Rosone - Pianche.

Dalla documentazione

fotografica agli atti (foto n. 442 e segg., immagini contenute nel Rapporto di

analisi del paesaggio) e dalle viste Swisstopo e Google emerge che in questa

porzione del settore predomina una sostanza edilizia di tipologia residenziale,

estranea dunque a quella che il PUC-PEIP mira a disciplinare. Del resto, la

quasi totalità degli edifici ad Arla e Rosone è classificata 4 dall'IEFZE (cfr.

ris. gov. del 1° aprile 2003, n. 1494).

Comparto 9, Pönt 29.07.2015

fino al confine con Villa Luganese.

Proseguendo in

direzione di Sonvico, a est della strada cantonale vi sono diverse radure

prative nel bosco; salvo talune troppo piccole (per esempio, mapp. 2373), esse

hanno anche dimensioni significative dal profilo del PUC-PEIP e vi sorge un

certo numero di edifici il cui carattere rurale è ancora percettibile, ma che

spesso hanno subìto trasformazioni tali da averli snaturati, soprattutto (ma

non solo) modifiche delle coperture (per esempio mapp. 2519, foto n. 553-556;

mapp. 2269 e 2270, foto n. 608, 628; mapp. 2247, foto n. 571, 659; mapp. 2245 e

2251, foto n. 575; mapp. 2235, foto n. 552, 581). Alcuni edifici di origine

rurale ne hanno perso le caratteristiche originali, e dunque la valenza formale

ai fini del PUC-PEIP, apparendo oggi come delle casette, dotate di spazi

esterni arredati con elementi tipicamente riscontrabili in zona residenziale

(ad esempio mapp. 2245, 2251, foto n. 649-652, 658; mapp. 2375, foto n. 553,

555 e 556; mapp. 2270, foto n. 622-625, 627 e 628). Gli edifici che non hanno

subìto modifiche rilevanti o sono parzialmente crollati o si trovano accanto a

elementi trasformati ben più emergenti o si situano al margine del loro

paesaggio di riferimento (se non addirittura ormai nel bosco), di modo che non

hanno la forza necessaria per valorizzarlo (mapp. 2265, foto n. 564-567; mapp.

2243, foto n. 570; mapp. 2250, foto n. 572). La situazione non è migliore,

sotto il profilo del PUC-PEIP, nelle località a est della zona edificabile di

Sonvico, a nord (località San Martino) e a ovest in località Prevedon, dove non

è possibile riscontrare una presenza valorizzante di rustici originali (cfr.

viste Swisstopo e Google).

Tuttavia, nel

territorio di Sonvico merita di essere mantenuta nel PUC-PEIP la radura di

Cainell, dove al centro sorge un edificio che al di là dello stato di conservazione

non ottimale, presenta ancora sufficiente sostanza originale (mapp. 2527, foto

n. 605). Nei pressi vi sono poi due edifici censiti 1a, di cui uno ha subìto un

intervento a livello di copertura contrario allo spirito che informa la pianificazione

in esame, ma si trova in posizione marginale (foto n. 606); l'altro è tutto

sommato ancora sufficientemente rappresentativo dell'architettura rurale (foto

n. 603-604, 607). La radura può, inoltre, essere messa in relazione a sud con

il perimetro passato in giudicato del PUC-PEIP.

18.6. Sezione di Villa

Luganese.

18.6.1. Secondo il vigente

piano regolatore di Villa Luganese, il settore, in quanto non boschivo, è

essenzialmente assegnato alla zona agricola. A Pau vi sono una zona per

attrezzature ed edifici di interesse pubblico (campo di calcio) e una zona

artigianale e commerciale.

18.6.2. La maggior

parte degli edifici in questo comparto è immersa nella vegetazione forestale,

paesaggio che non è oggetto della pianificazione contestata essendo il bosco un

criterio di esclusione secondo la pianificazione direttrice. È questo il caso

pure della proprietà della resistente CO 19 (mapp. 536), che, seppur a titolo

indicativo, già il piano regolatore considera all'interno del perimetro della

foresta. Ciò che è confermato anche dalle viste Swisstopo e Google, potendosi (al

più) riconoscere una minuscola radura in corrispondenza della costruzione, d'estensione

manifestamente insufficiente per essere considerata un paesaggio ai sensi del

PUC-PEIP. Per quanto attiene al gruppo di edifici censiti 1a in località Creda

(mapp. 395-399), dalle viste Swisstopo e Google emerge che essi sono stati

parzialmente trasformati e che, a prescindere dalle loro qualità formali, essi sono

posti in prossimità del bosco, in posizione marginale rispetto al pendio

prativo a sud-est (nel quale, peraltro, è presente ai margini altra edilizia,

non compatibile col PUC-PEIP), per cui in ogni caso non hanno la forza di

valorizzarlo. Sempre dalle viste Swisstopo e Google risulta che l'edificio

rurale al mapp. 493 (censito 1a), invece, è ormai parzialmente crollato e invaso

dalla vegetazione. In generale, la situazione della sostanza edilizia che non è

celata dalla vegetazione forestale non diverge da quanto riscontrato nei

comparti precedentemente analizzati: si tratta perlopiù di costruzioni di

tipologia estranea a quella ricercata (per tutto quanto precede cfr. viste

Swisstopo, Google e Rapporto di analisi del paesaggio).

18.7. Sezione di Cadro.

18.7.1. Secondo il

vigente piano regolatore il settore, in quanto non boschivo, è assegnato alla

zona agricola; esso invade puntualmente la zona residenziale di Cadro. Al suo

interno vi sono alcune zone AP-EP e due selve castanili. Siepi e boschetti sono

segnalati in prossimità del margine occidentale del settore e ad Albaltina e

Zarei, invece, sono riportati alcuni muri a secco.

18.7.2. Si procede,

come nei casi precedenti, all'analisi degli edifici fuori della zona

edificabile.

Porzione a nord

del comparto 10.

In quest'area non è

possibile rilevare edifici della tipologia ricercata, in quanto quelli censiti

o sono stati trasformati e non appaiono oggi più come delle costruzioni rurali

tradizionali (mapp. 1225, viste Swisstopo e Google) o, comunque, non dispongono

di un paesaggio agricolo di riferimento sufficientemente ampio da poter

valorizzare.

Comparto 10, Cadro

e porzione sud-est del settore.

Nel comparto 10 si

trova la proprietà del resistente CO 155 (mapp. 1003, foto n. 678, 681, 683, 710,

717, 721). Manifestamente, l'edilizia in loco non è una testimonianza

sufficientemente intatta dell'architettura rurale originale. Tant'è che con

decisione del 14 ottobre 2013 il Dipartimento del territorio ha approvato la

modifica della classificazione da meritevole 1a/trasformato 3 a trasformato

4 degli edifici che vi sorgono. Problematiche sono pure le sistemazioni

esterne: tettoie, tavolo, muretti, legnaie ecc. (foto n. 682, 687, 688, 690,

694, 695, 697).

In questo comparto vi sono pure le proprietà di CO 156 (mapp. 1087 e 1273 censito

1a, foto n. 666, 698, 699). Ora, possono sorgere oggettivi dubbi sul fatto che

l'edificio al mapp. 1273 presenti ancora le caratteristiche originali ricercate,

sia a livello della muratura sia della copertura (cfr. foto n. 702). Ma, e

questo è determinante, non dispone di un paesaggio agricolo di riferimento sufficientemente

ampio, se si volesse isolarlo dai numerosi edifici di altra tipologia presenti

nei dintorni, dai quali - peraltro - non è data una cesura paesaggisticamente

rilevante (foto n. 670, 672, 674, 703 e 705). A prescindere dalle qualità dell'edificio

al mapp. 1087, esso è posto al margine di un piccolo comparto, che non ha la

forza di caratterizzare, vicino a un edificio rilevato 4 (mapp. 1347) e a un

edificio 1a snaturato (mapp. 1267, foto n. 700, 706) e al quale è addossato un

muro di controripa in cemento, ormai privo di ogni valenza formale ai fini

della pianificazione in esame. Per quanto attiene al rimanente del comparto,

invano si cercano radure valorizzate da edifici della tipologia ricercata,

anche laddove sono segnalate costruzioni censite 1a, vuoi già solo per il

ridotto spazio aperto di pertinenza (per esempio, mapp. 1086), talvolta affatto

inesistente (per esempio mapp. 1082) o vicino a elementi estranei e di maggior

impatto (per esempio mapp. 1081), vuoi perché oltre a essere stati snaturati

sono posti al margine e privi della forza necessaria a valorizzare l'area prativa

(mapp. 1189, foto n. 676). Edifici moderni e sistemazioni esterne di tipo residenziale

completano il quadro.

19. Settore 12-B, Bigorio

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Anche in relazione a

questo settore il Comune di Capriasca resiste al ricorso, postulandone la

reiezione, con argomenti che saranno discussi se necessario in appresso.

19.1. Il settore 12-B

si estende lungo la fascia collinare a ovest e a nord del villaggio di Bigorio,

appena a valle del Convento Santa Maria. Secondo l'immagine aerea riportata qui

sopra, al suo interno dovrebbero trovarsi due edifici censiti 1a. Salvo che per

due aree prative e parzialmente vignate a monte della zona edificabile di

Bigorio, il settore è boschivo.

Secondo il vigente

piano regolatore della sezione di Sala, in quanto non boschivo il settore è

assegnato alla zona agricola.

19.2. Rammentato che

edifici e paesaggio devono formare un'unità degna di protezione posta sotto

tutela nell'ambito di un piano di utilizzazione (art. 39 cpv. 2 OPT), il

ricorso risulta fondato già solo perché ai pochi edifici compresi nel

perimetro, a prescindere dalle loro caratteristiche, fa difetto proprio un

paesaggio, ovvero non dispongono di uno spazio aperto sufficientemente ampio

nel perimetro del PUC-PEIP e, in ogni caso, sono posti in modo marginale

rispetto al comparto agricolo in cui sono inseriti o sono ormai lambiti dalla

vegetazione boschiva, come nel caso dell'edificio censito 1a al mapp. 355. Da

notare che la costruzione visibile nell'unica radura a valle del convento non è

un rustico, ma un accessorio in legno (mapp. 1954, viste Google). Infine, per

quanto attiene all'immobile classificato 1a posto al centro del settore (mapp.

1499, sub. A), all'interno di un vigneto realizzato con paletti in cemento che

già lo squalificherebbe, esso non presenta (più) sufficienti caratteristiche

dell'edilizia rurale originale, ma dal profilo formale appare oggi come una

casetta, insuscettibile di valorizzare il paesaggio nel senso auspicato dalla

pianificazione. In ogni caso, esso è posto al margine di uno spazio aperto

ridotto, che nemmeno avrebbe la forza di caratterizzare (foto n. 2, 3, 13-16).

20. Settore 12-C, Lelgio

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Capriasca

resiste al ricorso anche in relazione a questo settore.

20.1. Il settore 12-C,

a cavallo delle sezioni di Sala, Cagiallo, Tesserete e Vaglio del Comune di

Capriasca, si estende a settentrione di Odogno fino alla località di Brivio,

abbracciando le aree prative e boschive che circondano la zona edificabile di

Lelgio. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra nella porzione

centro-orientale del settore dovrebbero trovarsi tre edifici censiti 1a e un

oggetto culturale 1c. Dalla fotografia si può anche desumere la presenza di

diversi edifici nelle aree aperte, anche di ragguardevoli dimensioni.

Il piano regolatore di

Capriasca attribuisce la parte non boschiva del settore alla zona agricola, cui

si sovrappone, a sud-ovest del nucleo di Lelgio, una zona di protezione del

paesaggio dove sono anche boschetti e siepi. Nel settore è compresa pure una

selva castanile.

20.2. Procedendo da

sud verso nord, tra gli edifici fuori zona situati in prossimità della zona

residenziale invano si cercano testimonianze sufficientemente intatte dell'architettura

rurale tradizionale. L'unica costruzione ad aver conservato almeno in parte le

qualità ricercate è quella ai mapp. 1753 e 1754 di Sala, vicino comunque a un

edificio che semmai riconducibile alla stessa architettura ha perduto le

caratteristiche originali. Queste costruzioni non dispongono nemmeno di un vero

e proprio paesaggio, ma sono inserite in una modesta radura che si configura

come uno scampolo di terreno tra la strada e il bosco, privo di ulteriori

elementi valorizzanti.

All'estremità orientale del settore, a Premarón, prevalgono le

costruzioni di tipologia residenziale con giardini e sistemazioni esterne

tipiche di una zona abitativa (foto n. 8, 16, 18-20, viste Swisstopo). Poco più

a valle, a or Mónt di Olív,

la sostituzione dei tetti dei due

edifici censiti 1a li ha privati delle loro caratteristiche architettoniche originali,

sicché sono divenuti insuscettibili di valorizzare il paesaggio nel senso della

pianificazione in esame (mapp. 1703 di Cagiallo, foto n. 3-7, 9, 12-17). Sorte

toccata pure agli edifici fuori zona a nord di Lelgio (mapp. 1732, 1733, 1739,

1741 e 1742 di Sala, foto n. 1, 10, viste Swisstopo e Google) e a Brivio, dove

vi è pure un'azienda agricola di dimensioni ragguardevoli (mapp. 1672 di

Vaglio, foto n. 11, viste Swisstopo e Google).

21. Settore 12-D, Zalto - Rovè

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Capriasca

resiste al ricorso con argomenti di cui si dirà semmai in appresso.

21.1. Situato poco più

a nord e a monte di quello appena esaminato e a sud-est di Gola di Lago, il

settore 12-D è a cavallo delle sezioni di Vaglio, Tesserete e Lugaggia del

Comune di Capriasca; il margine ovest sconfina di poco nel territorio del

quartiere di Camignolo del Comune di Monteceneri. All'interno del suo

perimetro, secondo l'immagine aerea riportata qui sora, dovrebbero esservi

sette edifici censiti 1a, due 1d e sedici oggetti culturali. Nella fotografia

si riconoscono ampie aree prative, dove sono presenti edifici sparsi e

raggruppati e si intravvedono alcune strade.

Secondo il vigente

piano regolatore di Capriasca, le aree prative comprese nel settore sono

attribuite alla zona agricola, mentre per il resto esso è boschivo. Il piano

del paesaggio della sezione di Lugaggia indica che nelle località Bisa, Forca e

Zalto vi sono delle zone di protezione del paesaggio/zona Gola di Lago,

comparti privati, mentre quello della sezione di Vaglio indica la presenza di una

zona di protezione della natura a nord della località Lagh.

Il vigente piano

regolatore di Monteceneri assegna l'estremità occidentale del settore sul suo

territorio alle aree alpestri, segnalando la presenza di una zona di protezione

della natura.

21.2. Tutto il settore

è interessato da un frammisto di edilizia residenziale moderna e edilizia

rurale più o meno alterata nelle sue caratteristiche a seguito di modifiche

irrispettose della tipologia originale, sicché nel complesso si può ritenere

che dal profilo formale si tratta di casette di vacanza, insuscettibili di

valorizzare il paesaggio nel senso auspicato dalla pianificazione in esame. Le

sistemazioni esterne concorrono a squalificare l'area nell'ottica del PUC-PEIP

(recinzioni di ogni foggia e materiale [legno, metallo, granito, rete zincata e

ferro battuto], tettoie, tavoli, caminetti grill, muri di sostegno, cancelli,

scale e scalinate, garages, stradine asfaltate ecc.). Quasi

impercettibili, invece, le poche costruzioni rurali che hanno mantenuto

caratteristiche formali interessanti. Elementi di indubbio pregio sono le

cappelle e le piccole costruzioni rurali disseminate nel settore (per tutto

quanto precede, foto agli atti, viste Swisstopo e Google), comunque

insuscettibili di controbilanciare l'edilizia presente. Tirando le somme, il

comparto si distingue per la pressoché assenza dell'architettura rurale tradizionale

suscettibile di valorizzare il paesaggio.

22. Valutazione

complessiva della regione 12

22.1. Alla

luce di quanto appena illustrato, con le riserve di cui ai consid. 17.3.2.,

18.1.2. e 18.5.2., è giocoforza concludere che il ricorso in relazione a questa

regione è fondato già solo per il fatto che nei vari settori non è possibile

riscontrare una presenza significativa di edifici della tipologia ricercata.

Laddove esistenti e non abbiano subìto interventi contrari alle previsioni

della pianificazione in esame, essi sono al massimo una presenza sporadica o

comunque minoritaria. In ogni caso, essi non hanno mai la forza di

caratterizzare il paesaggio, talvolta anche a causa della loro ubicazione

marginale (in alcuni casi vi è addirittura da ritenere che siano ormai

ricompresi nel bosco) o nei pressi di elementi di maggior impatto paesaggistico

quali, per esempio, impianti o edifici estranei alla tipologia ricercata e

strade asfaltate. Certo, diversi luoghi in esame presentano elementi

naturalistici e paesaggistici di sicuro pregio (muri a secco, oggetti

culturali, in particolare piccole cappelle, ecc.), ma essi da soli non

permettono di controbilanciare l'insufficienza dell'edilizia ricercata,

minoritaria in rapporto al complesso del paesaggio. In alcuni casi poi le

sistemazioni esterne concorrono a squalificare - sotto il profilo del PUC-PEIP

- il paesaggio.

22.2. È vero che i

villaggi di Sonvico, Cimadera e Bidogno sono inseriti nell'inventario ISOS e

che questi ne sottolinea le ottime e buone qualità situazionali e

storico-architettoniche per il complessivo buono stato del patrimonio edilizio

storico e per la presenza di singoli edifici di varie epoche storiche

(Sonvico), per un patrimonio rurale modesto, ma nell'insieme rappresentativo

dell'edificazione rurale della regione (Cimadera) e per la significativa

rappresentanza del patrimonio rurale della regione, in particolare nel nucleo

principale (Bidogno).

Altrettanto vero è che

la porzione meridionale del settore 12-A è compresa nell'oggetto "Denti

della Vecchia" (n. 1813) dell'inventario federale IFP, che ne giustifica l'importanza

territoriale (anche) poiché morfologicamente molta variegata e ricca di

elementi naturali di grande valore, malgrado del tradizionale paesaggio rurale,

caratterizzato da un'agricoltura promiscua intensiva e da una pastorizia

itinerante complementare, rimangano oggi poche tracce a causa del progressivo

inselvatichimento delle aree agricole terrazzate che circondavano i villaggi,

dei maggenghi e dei pascoli alpini. Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è la delimitazione

dei paesaggi con edifici e impianti protetti ai sensi della scheda 8.5. del

piano direttore (art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non quello di proteggere zone

ancorché pregiate e significative dal profilo paesaggistico laddove non vi è

significativa sostanza edilizia storica da tutelare, rispettivamente gli

elementi di disturbo sono nel complesso preminenti. La tutela del paesaggio in

quanto tale deve, invece, avvenire per il tramite dei piani regolatori o altri

strumenti specifici del diritto federale, comunale o cantonale. È, del resto,

quanto già avviene in alcuni Comuni, dove il piano regolatore prevede

espressamente norme finalizzate a tutelare la natura, il paesaggio e alcuni

elementi protetti (muri a secco, affioramenti rocciosi, selve castanili, siepi

e boschetti, corsi d'acqua, zone umide ecc.). Alcuni piani prevedono poi espressamente

che il Municipio possa provvedere a organizzare eventuali interventi di

gestione degli elementi naturali protetti qualora i proprietari non lo

facessero oppure misure volte a contrastare l'abbandono dei terreni agricoli (cfr.

a titolo esemplificativo art. 17 cpv. 3 NAPR di Cadro, art. 27 cpv. 3 NAPR di

Sonvico, art. 17.1 cpv. 3 NAPR di Valcolla, art. 11 NAPR di Certara).

22.3. In definitiva

per questa regione, richiamate le appena evocate eccezioni elencate al consid.

22.1., su cui si tornerà in seguito, in nessuno dei settori analizzati né i

requisiti stabiliti dal diritto federale né i criteri posti dalla

pianificazione direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP

sono adempiuti. Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e

interventi in esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto degno di

protezione ai sensi del PUC-PEIP; esso non rappresenta una testimonianza

storica sufficientemente preservata e la ricchezza culturale con

carattere di unicità non è chiaramente percettibile. In taluni casi non è

invece possibile individuare aree di sufficiente estensione per poter essere

considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e quindi significative dal

profilo della pianificazione in esame.

22.4. Stante quanto appena spiegato, siccome i settori in parola

non adempiono ai criteri per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP,

nemmeno la ponderazione degli interessi in gioco permetterebbe di giungere a

diversa soluzione. In merito va comunque ricordato come il pianificatore abbia

già una volta compiuto questo esercizio con l'adozione dei piani regolatori

soggiacenti, nel cui ambito ha tracciato il limite della zona edificabile.

Nella misura in cui le superfici sono occupate da impianti vitivinicoli, si può

ritenere che esse appaiono già ora sufficientemente al riparo dall'incedere del

bosco. La vicinanza della zona edificabile è un elemento che concorre ad

arginare l'avanzamento del bosco in numerose delle zone esaminate. Inoltre,

nella regione si può rilevare la presenza di edifici a scopo agricolo ancora in

uso, di modo che si può ritenere che parte di questo territorio ha ancora un

certo interesse per l'agricoltura. Va poi considerato l'interesse, sottolineato

anche dalla scheda 8.5 del piano direttore (ripresa anche nell'approfondimento

della scheda P3), di salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La

sovrapposizione di vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può

ostacolare o comunque rendere più difficili altre attività di incidenza

territoriale.

22.5. Per

quanto concerne i comparti di cui ai consid. 17.3.2., 18.1.2. e 18.5.2., va anzitutto

considerato che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il

ricorso limitatamente a queste porzioni di territorio risulti infondato, non

spetta a questa Corte di tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP

ai fini di ricomprendere anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare.

Compito che, invece, tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani

d'utilizzazione cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45

cpv. 3 LST), da sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1

LST). Gli atti sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una

proposta in tal senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono

inoltre tenute a verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo

mutata e che i valori che giustificherebbero l'inclusione di questi comparti

nel PUC-PEIP siano tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli

interessi in gioco.

23. Prive

di fondamento, infine, le critiche sollevate da alcuni resistenti in merito al

rispetto della parità di trattamento di cui all'art. all'art. 8 cpv. 1 Cost.

23.1. Il principio dell'uguaglianza

giuridica esige che la legge stessa e le decisioni di esecuzione trattino in

modo uguale le situazioni uguali e in modo diverso le situazioni diverse (Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 419). In ambito di provvedimenti

pianificatori tale principio ha una portata necessariamente limitata; esso s'identifica

in sostanza con il divieto d'arbitrio (RDAT

I-2001 n. 49 consid. 5a). Inoltre, secondo costante giurisprudenza, il

principio della legalità dell'attività amministrativa prevale su quello della

parità di trattamento (cfr. Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII

ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 603).

23.2. In

concreto, nella misura in cui i resistenti invocano la parità di trattamento

nei confronti di coloro che già hanno modificato la destinazione di edifici

rurali originali senza essere a beneficio di una licenza edilizia formalmente

e/o materialmente valida, la censura è d'acchito priva di pertinenza già solo

per il fatto che essa esula dalla tematica pianificatoria e andrebbe - semmai -

sollevata nell'ambito di una procedura edilizia.

23.3. Quanto

alle critiche rivolte al metodo o alla scelta da parte del ricorrente del

territorio da contestare, la censura oltre a non essere pertinente è, in ogni

caso, stata formulata in modo eccessivamente vago, sicché dev'essere d'acchito

respinta. In concreto poi, l'esclusione dei fondi in parola dal perimetro del

PUC-PEIP avviene al pari di quella degli altri territori contestati che non

adempiono ai requisiti per esservi compresi. Ne discende che l'accoglimento del

ricorso ossequia non solo i criteri pianificatori pertinenti, ma anche la

parità di trattamento stessa.

24. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il

ricorso, nella misura in cui non è stralciato dai ruoli, dev'essere parzialmente

accolto. Il Tribunale, alla luce delle particolarità della procedura rinuncia a

titolo eccezionale a prelevare la tassa di giustizia a carico dei resistenti (art.

28 cpv. 1 LPamm), atteso come gli enti pubblici ne andrebbero comunque sia esenti,

secondo prassi. Per quanto riguarda le

ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità della causa

permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi di un

patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per ripetibili.

Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a carico

dello Stato (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso,

per quanto non stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata,

è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. i settori 12-A, 12-B, 12-C e 12-D secondo il piano

in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto dall'insorgente con il

complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla regione 12 Val Colla -

Val Capriasca sono stralciati dal PUC-PEIP;

1.2. limitatamente

ai seguenti comprensori:

- Comune di

Capriasca,

1.2.1. sezione

Corticiasca, settore 12-A, comparto P5, radura di pertinenza dell'edificio al

mapp. 695, a sud della stradina asfaltata;

- Comune di

Lugano,

1.2.2. sezione

Valcolla, settore 12-A, radura di Alpit ai mapp. 526-527, 536-541, 548, 551-552,

555-556;

1.2.3. sezione

Sonvico, settore 12-A, comparto 9, radura di Cainell al mapp. 2527,

gli atti sono

retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 22.5.

del presente giudizio.

2. Non si

preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.-

per ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF).

4. Intimazione

a: .

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La

vicecancelliera