Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 14 - Malcantone

Incarti

n.

90.2010.128 (R14)

90.2021.29

Lugano

16

luglio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'

RI

1

patrocinato

da: PR 1

contro

il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui

il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei

paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);

evasione

parziale:

regione 14, Malcantone;

ritenuto, in

fatto

A.

a. Con messaggio del 26

maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al

Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e

impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda

di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;

approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e

oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la

protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di

mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi

costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il

PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali

(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di

loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti

protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le

possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti

nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili

(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha

proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.

b. Il 27 aprile

2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il

suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime

transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un

rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un

accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato

rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di

promuovere concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva

gestione attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il

Governo a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo

stanziamento di un credito per il suo finanziamento.

c. Nella seduta

dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174

seg.).

d. Il piano è stato

pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di

tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,

pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.

B.

a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è

insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.

Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per proseguire

le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un ritiro

completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale

l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato

l'annullamento del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale

perché lo modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha

postulato che sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il

piano non terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona

edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver

adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito

dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto

l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del

loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI

1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.

Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come

strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni

- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero

di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari

che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non

quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono

formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono

essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la

qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame

di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle

aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse,

ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di

disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti

costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale

degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura

diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.

b. Il 6 dicembre

2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la

causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.

C. Il PUC-PEIP è stato

contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti

pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati

giudizi.

D. a. Nella seduta del 28

giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e

stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del

paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il

messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente

dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto

del cambiamento di destinazione dei rustici.

b. Contro la modifica

del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati

da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati

giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare

anche a queste procedure.

E. a. Il 21 novembre 2012

RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il

ritiro parziale del ricorso.

b. In occasione

dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la

procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:

1. quali domande ricorsuali vengono

mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno

brevemente, i motivi;

2. per le domande mantenute che

concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli

accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso

(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al

ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i

motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali

paesaggi;

3. l'elenco dei Comuni i cui territori

sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.

F.

Il 24 luglio 2013 RI 1 ha

comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato

a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La

domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del

piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi

comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte

le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano

direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui

figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il

ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio

della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente

possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19

incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un

esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),

sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta

l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP (zone viola). RI 1 ha quindi

sottolineato di chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km2 dei

642.5 km2 della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato

(circa l'11%), che inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati

1a (meritevoli di conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili),

ovvero grossomodo il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un

incarto relativo alle cinque regioni nelle quali non vi sono più settori

oggetto di contestazione.

G.

Il 9 dicembre 2013 il

Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del

ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le

cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU

2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati

e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal

ricorso, la possibilità di presentare una risposta.

H. a. Con risposta del 7

aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente

per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre l'iter

d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro che ha

condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia

elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento

dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della

pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali

esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.

b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche

numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una

risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,

concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le motivazioni

- anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 - testimoniano un

forte attaccamento al territorio, così come agli edifici esistenti,

sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori culturali,

rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte ribadita di

poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del paesaggio e

frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi che una

manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire unicamente

tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso, permettendo la

residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove necessario, in

diritto.

Fatti

I. Il 24

giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.

J. Tra il 24 luglio

2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e

sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di

Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è

stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata

ridiscussa.

K.

Terminati i sopralluoghi, con

replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto

domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del

PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque

ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A

Intragna-Calezzo-Corcapolo (regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle

Maggia) e 21-B Menzonio (regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi

versato agli atti 102 dossier, uno per ciascun settore contestato, dai quali

risultano i motivi generali e di dettaglio a sostegno delle richieste; essi

contengono a tal fine una ricca documentazione fotografica, comprensiva di

vedute aeree. In estrema sintesi, RI 1 ribadisce le censure di carattere

generale sollevate con l'impugnativa, che determinerebbero la non conformità

del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla legislazione pianificatoria e con la

pianificazione direttrice cantonale. Per i settori contestati esso ritiene poi

che non esista un paesaggio di tipo rurale tradizionale, integro e con delle

qualità particolari, riconducibile alla civiltà contadina e in particolare alle

attività collegate alla pastorizia e alla transumanza (pag. 9) né che le

costruzioni rurali presenti (molto poche rispetto al complesso dei manufatti e

non di rado prive di qualità particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in

rapporto di simbiotica valorizzazione con il paesaggio, che non

arricchirebbero.

L. In sede di

duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,

contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare

alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei

verbali d'udienza.

M. Il 6 marzo 2018 il giudice

delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine

(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali

conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le

rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU

1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione

attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.

1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla

Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il

diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare

la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che

hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111

cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto

cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti

dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione

in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e

le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le

disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito

della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità

competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1

dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,

dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;

Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso

cantonale.

1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per

quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla

definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori

contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto

documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure

da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della

buona fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione

nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle

sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse).

Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto

l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della

procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una

soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso.

Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare

l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI

1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti

(cosiddette zone viola, non sempre corrispondenti alle sole zone

rosse), superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di

replica. Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e

ribadita con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi

dall'intesa bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la

sospensione della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe rilasciato

le licenze edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la seconda non

vi si sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.

1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e

- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato

dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le

domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di

respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in

forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo

(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum

[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton

Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).

1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa

quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in

vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione

della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della

scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal

fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova

scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per

(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24

settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta

correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione

del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni

operative complementari facente parte dell'allegato B della citata

approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione

del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso

che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni

federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda

le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate

- ove necessario - nei successivi considerandi.

1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa

documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei

sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione

anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18

cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti

relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di

modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in

seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (infra,

12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.

Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e

attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.

In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile

non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero

territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o

mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare

le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione

del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone

le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi

nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di

vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale

motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe

quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto

verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di

conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare

le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in

modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri

proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di

compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi

nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi

alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:

si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e

consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557

consid. 6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine

numerosi. Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli

impediva di richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la

loro trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire

documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile incombenza

non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.

2. 2.1. In ambito

di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012

art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso

del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e

l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani

regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del

Tribunale è completo e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno

potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione

giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,

specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto

esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di

utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,

inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà

all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque

che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,

di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa

deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).

2.2. Una misura pianificatoria può costituire una

restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse

pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36

cpv. 1-3 Cost.).

3. 3.1. Secondo

l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare

un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del

permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto

coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254

consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le

indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di

un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1 LPT)

e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33

segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione

cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di

interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione

degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti

cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse

cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

3.2.

3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio

fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello

non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione

originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere

utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,

pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU

2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono

provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non

edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello

non edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,

della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22quater

cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29

maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni,

op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt,

Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non

constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima

concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni

provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17

marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che

ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove

l'insediamento e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o

impediti (art. 1 DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge

federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972,

pag. 1120), con cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per

tutta la Confederazione il principio della separazione sistematica tra territorio

edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1). Secondo questa

legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di edifici e impianti

di ogni genere possono essere concessi unicamente all'interno delle zone

edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del progetto generale di

canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del perimetro del PGC nuovi

edifici e impianti possono essere realizzati unicamente in quanto sia

dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il principio

fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile è

oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. (Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den Art. 24bis

24e und 37a, in: Heinz Aemisegger e al. [curatori],

Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017,

n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla

giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA

52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio

2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005

in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;

52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).

3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,

dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona

fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;

essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di

riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di

separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.

2.5.1).

4. 4.1. Giusta

l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere

rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla

funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto

per insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità

della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella

zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla

funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui

interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure

che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola

produttiva (art. 16a cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).

4.2. In deroga al principio della conformità di

zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono

eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il

cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione

prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige un'ubicazione

fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi

preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute

cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo

ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere

realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,

inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente

finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214 consid.

2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; cfr.

pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche

essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona

edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle

immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone

edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro;

DTF 129 II 63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/ Hänni, loc. cit.). L'adempimento

del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza

di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il

criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,

pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti

dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63

consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).

4.3. L'art. 24d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre

2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.

2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici

e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il

cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono

stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro

conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.

b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate

unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o

l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).

4.4.

4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le

condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,

fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e

impianti.

4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino

al 1° novembre 2012:

2 I Cantoni possono

autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di

edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:

a. il

paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti

sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il

carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la

conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il

cambiamento di destinazione; e

d. il

piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il

carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se:

a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;

b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non

sia necessario;

c. l'aspetto

esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;

d. è

necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e

tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di

destinazione, sono ribaltati sul proprietario;

e. la

coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe

non è minacciata;

f. non

vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).

4.4.3. L'11 marzo 2012 è

entrato in vigore l'art. 75b Cost. che stabilisce che la quota di

abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della

superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può

eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in

materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni

secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec

2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT

anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel

Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi

capoversi all'art. 39:

4 Le autorizzazioni di cui

al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione

dell'edificio o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito

di responsabilità del proprietario fondiario.

5 In

caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità

cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della

situazione conforme al diritto.

Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,

permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire

lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il

carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente

dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza

sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,

il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20

marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze

secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori

delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso

secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di

pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24d cpv. 2 e 3 LPT e 39

cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat

Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar

Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedraz­zini, Le abitazioni

secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello

[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).

4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato

l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.

5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare

restano sostanzialmente immutati.

Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a

eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.

43a OPT Disposizioni comuni, che riguarda ora tutte le

autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle

eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo

della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.

39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43a).

5. Ai fini dell'evasione

dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla base legale

dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso di

applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i quali

evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento nell'art.

24d LPT.

5.1.

5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio

federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha

conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del

progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche

modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato

oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto

alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.

1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per

quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo

art. 24a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte

della Commissione degli Stati l'art. 24d cpv. 2 LPT, che è stato

adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo

era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è

poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a

comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne

può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24

vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24

cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU

1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,

dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24a

cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici",

rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere

federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto

dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).

5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,

chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un

edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con

abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT

costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF

137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare

l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il

Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24d cpv.

2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.

2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo

giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche

nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di

esecuzione dell'art. 24d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).

5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito

all'art. 39 OPT.

Secondo Muggli l'art.

39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo

art. 24d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di

quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT (Muggli, op. cit., n. 38 ad art.

24 e n. 8 ad art. 24d). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque

applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24d

LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (ibidem,

n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione

conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.

24d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che

abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la regolamentazione

sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano d'utilizzazione

cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è sufficiente una

semplice decisione di protezione (ibidem, n. 42). L'autore sostiene

dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon esempio di come l'art.

39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente all'art. 24d cpv.

2 LPT (loc. cit.).

Hänni rileva che la

revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni

eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria

(Hänni, op. cit., §10 VII.3., pag.

204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le

disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione

dell'art. 24d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto

riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata

DTF 137 II 338 (Hänni, op. cit.,

§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24d cpv.

2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (Chantal

Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,

Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre (Anne-Christine

Favre, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,

pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa

dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui

all'art. 24 LPT.

Infine, secondo Waldmann/Hänni

l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una

derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio

edificabile da quello non edificabile (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni

previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori

mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39

OPT (loc. cit.; ancora più categorico: Bernhard

Waldmann, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der

Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,

Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti

(Peter Karlen, Die

Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in:

ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold

Marti, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).

5.2. Alla luce di quanto

appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la

sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi

della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In

secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da

sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24d

cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha

esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura

pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),

aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che

l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24d cpv. 3 LPT

sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di

destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.

messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,

l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione

vincolata, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24d LPT

prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann, op. cit., pag. 780). Secondo

questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il

concetto di natura indeterminata (Muggli,

op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann,

op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della

zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe

esigenze affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il

cambiamento di destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici.

Condizioni che appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono

essere ritenute contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale,

atteso come permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione

della zona edificabile da quella non edificabile. Nel solco della giurisprudenza

dell'Alta Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della STF 1A.20/2005

del 4 agosto 2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2 dell'art. 39 OPT è

dunque possibile riconoscere una norma di esecuzione dell'art. 24 lett. a LPT.

6. Ai fini di poter

far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono

innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano

direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere

degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque

adottato la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio

2002 dal Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e

facendo proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE

del 14 novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a

carico del Cantone, segnatamente:

I.

Il Cantone tiene inventari in

merito a:

a.

paesaggi protetti ai sensi

dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),

b.

edifici che in questi paesaggi

sono stati posti sotto protezione,

c.

autorizzazioni per costruire o

trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:

1) autorizzazioni concernenti edifici protetti;

2) autorizzazioni concernenti altri edifici o

impianti,

d.

messa sotto protezione di edifici

rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la

trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,

e.

abusi edilizi in questi paesaggi

indicando stato e genere del disbrigo,

f.

rendiconti periodici (almeno ogni

due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.

Considerandi

II.

Il Cantone trasmette annualmente

all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.

III.

Il Cantone adegua le "Direttive

dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici

situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma

integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)"

alla versione della scheda di coordinamento approvata.

6.1

6.1.1

La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica

dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla

seguente analisi:

Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto

territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma

anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per

la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli

ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del

territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e

viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha

determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive

alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,

testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante

dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo

territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con

carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati

a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale

e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento

per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della

vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale

costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo

indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione

paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più

indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del

territorio.

Il paesaggio merita pertanto un'attenzione

particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel

limite del possibile:

-

l'impoverimento nel senso di una

ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma

anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito

rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,

-

l'inselvatichimento nel senso di

una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più

omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue

componenti morfologiche e storiche,

-

il degrado naturale nel senso di

una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della

tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito

all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile

aumento degli incendi boschivi.

Il problema della forte progressione del bosco a

scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del

paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno

degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.

La presenza dell'uomo sul territorio in questo

contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura

dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.

Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel

settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un

approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio

passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura

e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione

agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa

non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può

anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo

utilizza.

In Ticino vi è un numero considerevole di edifici

(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi

edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,

rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in

assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi

pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se

si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo

naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.

D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari

e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi

edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.

Il cambiamento di destinazione diventa una misura che

permette:

-

la conservazione dell'edificio

stesso

-

la creazione delle premesse

necessarie per la cura delle aree circostanti.

È quindi evidente che la condizione che sta alla base

di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le

due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può

addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a

fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della

popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in

Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei

posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone

una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci

fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la

conservazione dei rustici).

6.1.2

La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il

coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la

delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa

sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio

cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende

i paesaggi

caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al

di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali

originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.

La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando

che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo

la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),

le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale

o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i

confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di

coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro

paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione

direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,

l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la

pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.

6.1.3

In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono

procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi

di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:

- definiscono

il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le

superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o

funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);

- allestiscono

l'inventario IEFZE;

- raccolgono

le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività

agricola, selvicoltura ecc.);

- individuano

gli elementi naturali;

- definiscono

eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;

- rilevano le

infrastrutture e i servizi esistenti.

Sulla scorta di

tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:

-

decidono in modo restrittivo

sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel

caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;

-

decidono quali edifici, compresi

all'interno di questo perimetro, proteggere;

-

indicano gli edifici che vanno

mantenuti a scopo agricolo;

-

definiscono le misure vincolanti

atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;

-

definiscono le norme di

attuazione per la protezione dei singoli edifici.

7.

7.1

L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai

Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi

secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per

rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e

materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase

del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula

pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione

è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di

recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA

90.2017.43

del 16 dicembre 2019 consid. 4).

7.2

L'inventario degli edifici

situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato

seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.

3.

LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della

scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14

novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori

decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da

conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici

compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire

da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente

indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici

inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale

strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito

fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare

quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la

classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal

Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del

territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi

per la definizione dei paesaggi da proteggere (pro multis: STA

90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).

7.3

Gli edifici sono suddivisi

negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:

1.

Edifici meritevoli di

conservazione

a)

Edifici rustici finora

prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione);

b)

edifici rustici diroccati, che

fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di

conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello

stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi

emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama

architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per

le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;

c)

edifici rustici particolari con

una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse

generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica

della costruzione;

d)

edifici rustici ancora utilizzati

(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento

colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano

regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.

2.

Edifici diroccati non

ricostruibili

Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse

pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi

di rustici meritevoli di conservazione.

3.

Edifici rustici già trasformati

Edifici rustici già trasformati per i quali sono

concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di

recupero di parti originali.

4.

Altri edifici rilevati

Tutti gli altri edifici esistenti

sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,

autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche

edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso

totalmente le loro caratteristiche originali.

Censure

di carattere generale

8.

8.1

RI 1, pur avendo ridotto

l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le

NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una

serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale

ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non

rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile

dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.

1.

OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto

all'art. 3 cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio

governativo spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a

ciascun comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente

in conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio,

il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità

preposta all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò

che non ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di

vasti comparti (oltre 600 km2), senza un esame puntuale delle loro

qualità paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra

edifici e paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero

una delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla

luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o

comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è

troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività

edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del

PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento

di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non

dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per

eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della

zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo

l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.

Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.

In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)

delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi

sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo

l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda

scelta, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire

carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3

OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in

quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di

un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è

estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia

degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il

sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che

l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché

l'apparato normativo non lo permetterebbe.

8.2

La Divisione spiega il processo che ha

condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha

comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati

nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la

loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In

merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la

Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale

dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e

futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel

paesaggio che presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la

tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di

eccezionalità ed essere assolutamente intatto. Questi ultimi

apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente degno di protezione,

insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività

delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità

del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di

aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al

potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del

piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i

criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso

la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche

nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un

concetto di paesaggio dinamico, in continua evoluzione, la cui

trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed

effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione

tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione

sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla

realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica

pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.

S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti

scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito

dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla

base di studi ad hoc. A torto questo studio parla di paesaggio

compromesso o paesaggio pregiudicato, termini che implicitamente

esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi

trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui

definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni

che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità

della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero

contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea

l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra

l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco,

percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici

agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica

dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.

9.

Per valutare la

correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto

ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del PUC-PEIP.

9.1

Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione

della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la

Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i

criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni

di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale

dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive

per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio

cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi

con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali

oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato

1):

-

sono caratterizzati dall'alternanza

tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate

alla transumanza stagionale);

-

sono valorizzati dalla presenza

di edifici, raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia

minore ma di grande dignità;

-

costituiscono una ricchezza

culturale con carattere di unicità;

-

contengono un patrimonio

edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione

della sua specificità;

-

necessitano della trasformazione

del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la

presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro

abbandono.

Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti

territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali

chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre

tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):

1.

comprensori che, nel loro

complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere già

considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;

2.

comprensori che contengono in modo

evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;

3.

comprensori nei quali non emerge

in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale

diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.

9.2

La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare

esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena

elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di

allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la

sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione

delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla

Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).

Il

rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di

lavoro interdisciplinare (pag. 22):

Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il capitolato

ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo studio, da

cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli comprensori,

in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e storiche, così

come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze evolutive.

In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il

rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la

successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione all'interno dei medesimi. (…)

Affinato il metodo

sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo

ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che

la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il

rapporto:

Il compito principale del rilievo è consistito in una

lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o

del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il

territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:

-

territorio prevalentemente

insediato;

-

territorio prevalentemente

agricolo;

-

territorio prevalentemente

boschivo (comprensivo di radure);

-

territorio a carattere fluviale e

dei laghi;

-

territorio aperto oltre il limite

del bosco;

-

territorio al di sopra della quota

di 2000 m s.l.m.;

-

altri territori.

I risultati della lettura territoriale, che è stata

effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della

Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…)

negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della

procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.

Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.

Sempre

in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:

In seguito ai risultati emersi dalla lettura

territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri

definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che

corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto

tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di

delimitazione.

9.3

Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei

criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei

paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio

cantonale.

10.

10.1.

Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per

lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due

motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere

di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,

senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,

fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in

tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere

l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per

ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto

federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo

edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era

già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori

comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del

paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio

direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli

interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua

gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,

la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata

generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.

10.2

Come visto, la

scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di

coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista

dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,

ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,

sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in

linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti

con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,

prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente

gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5

del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti

protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,

dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la

zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui

valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore

comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).

10.3

In una prima

fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in

applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.

Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano

tre:

-

stabilire giuridicamente il bosco,

le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il

territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato

l'entrata in vigore del piano;

-

il riconoscimento giuridico di

queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo

insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;

-

infine, si tratta di superfici non

stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un

continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.

La proposta di

delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in

consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28

giugno 2006.

Esempio

di scheda pubblicata:

10.4

Terminata la fase di

consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione

definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.

Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,

l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con

maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi

comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli

laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una

frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di

pianificazione spiega poi che (pag. 28):

[P]ur essendo stati considerati

in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione

devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo

la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente

legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento

giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la

possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un

criterio di esclusione. (…)

[L']appartenenza di un edificio

ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la

possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo

potenzialmente trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia]

si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.

3.

OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.

10.5

Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il

PUC-PEIP.

11.

Il Governo ha quindi trasmesso il piano accompagnato

dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione speciale per la

pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla tematica, rendendo il

27.

aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).

11.1

La Commissione

non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di

piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che

(Rapporto cit., pag. 138):

ha dapprima allestito un resoconto della

consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei

paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi

più ampia della situazione (…).

La sottocommissione e altri membri della commissione

hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei

Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno

dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e

le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)

Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono

stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica

del Dipartimento delle finanze e dell'economia.

11.2

Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei

paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel

momento (pag. 125 segg.):

a) Bosco

La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di

protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra

foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,

l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il

progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,

che ha cancellato quasi tutte le radure.

Dispositivo

Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,

diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati

esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle

Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di

superfici più limitate.

b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi

Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi

sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi

con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati

considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora

sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza

escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi

in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad

esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).

c) Zone di pericolo naturale

Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di

una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui

territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del

PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte

dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della

procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano

soprattutto sulle zone edificabili.

d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

superiore

La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e

impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze

d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium

(Airolo) e Carì.

e) Aree agricole

Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento

culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m

s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti

protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre

importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian

Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).

f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani

I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto

con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione

delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona

edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli

agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del

2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la

Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,

Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state

precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio

e Caslano e tra Orselina e Tenero.

g) Aree paesaggisticamente già compromesse

Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono

stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno

perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera

(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel

progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra

(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).

h) Assenza di edifici degni di protezione

In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato

all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o

dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del

Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai

pochi edifici rilevati.

11.3. Il Rapporto

affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni

esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente

e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che sovente

evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla politica

cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto federale di

ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista dell'elaborazione

del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a compimento, e che si

configura come base di riferimento e aiuto decisionale, non vincolante, per le

attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli istituzionali:

Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch).

In merito alla politica cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2.,

pag. 130):

Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori

rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a

occupare ulteriori spazi liberi.

Per la fascia montana

e alpina i rischi sono invece:

- la tendenza

all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità

paesaggistica;

- la scomparsa di

ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;

- la perdita

ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i

paesaggi terrazzati;

- la banalizzazione

del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,

i rustici e i loro paesaggi.

Per conservare gli spazi aperti nel territorio

montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:

- un sostegno

all'agricoltura di montagna;

- la definizione,

attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli

spazi aperti;

- la gestione attiva

del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le

residenze secondarie.

Quindi, per la

conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione

sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio

correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie

(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere

ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un

risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da

molti forestieri, essendo più importante per il risultato finale le

norme di attuazione del PUC.

Per quanto concerne,

invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a

disposizione.

11.4. Da ultimo la

Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul

territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal

recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari

alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la

specificità e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare

l'attività turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori

rurali e montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò

comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non

da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile, ove

l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il

recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona

edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione

turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta

gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché

presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e

tipico.

11.5. Il Rapporto

conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile

col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del

paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to

8, pag. 138 segg.).

11.6. Anche il Gran

Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con

un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il

deputato Luca Beretta Piccoli,

correlatore con il collega Lorenzo Orsi,

ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,

Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):

In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio

governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e

culturali, sviluppando in particolare:

1.

il tema del paesaggio, appena

esposto dal collega Lorenzo Orsi;

2.

l'aspetto delle valenze

economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,

molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.

Abbiamo inoltre:

-

verificato la legittimità dei

perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati

dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;

-

operato una corretta ponderazione

degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;

-

dato un forte segnale affinché si

prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più

continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro

giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la valorizzazione

dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e della scheda P3

del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);

-

applicato le norme di attuazione

del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità

federali.

Il PUC-PEIP ha

quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73

voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).

12. Alla

luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale

mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza

nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del

piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in

discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai

comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo

sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua

intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione

conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non

aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano. Ora, se

veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore

cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare

l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di

ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per

quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento

parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e

dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le

medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. Da notare che già

con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato

nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo

lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):

le discussioni tra le Autorità federali e cantonali

sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha

licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato

richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la valorizzazione

del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la modifica, nel senso

auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione del PUC PEIP. Il

parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il 28 giugno 2012.

Ora, tuttavia e

come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un

agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.

12.1. Il lavoro svolto

dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il

principio della separazione del territorio edificabile da quello non

edificabile.

12.1.1. In

termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a

ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere

valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le

reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici

potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né

l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di

porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati

del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo

agli insediamenti (https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/)

la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km2.

Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il

PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km2 (642.5 km2

secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona

approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio

cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non

permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali

licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione

postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa

69.4 km2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi

ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa

nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del

territorio cantonale.

12.1.2.

12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia

delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal

Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano

l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve

delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di

subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste

dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,

il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal

perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.

Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non

autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e

alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un

territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui

proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno

sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno

dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di

irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno

condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il

controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà

(invero molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici

in modo sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico

dovrebbe permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il

proliferare incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in

definitiva, di favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del

territorio cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite

dalla popolazione, non solo di quella residente.

12.1.2.2. A

scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,

l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli

interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione

fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non

compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e

hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.

Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica

di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere

considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque

non è possibile fare sulla base del piano adottato.

12.2. Pure a torto RI 1

sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano

omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a

disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo

fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il

tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto

sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si

dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto

all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte

fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque

ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di

causa.

12.3. Il fatto di

procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della

presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di

concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato

sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di

ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra,

consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in

relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere

permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione

dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati

edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo

l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP

non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un

eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere

eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della

licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In

altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi

secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla

pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi

svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni

di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a

cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata

nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.

12.4. Da ultimo,

nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati

gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è

stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante

del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al

settore 18):

Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di

un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di

sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà

degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,

vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di

lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal

Cantone.

(…)

L'avv. __________

chiede quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro

del PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.

Il GC precisa che gli inventari sono comunali,

approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati

principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo

grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza

costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia

scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad

un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici

sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte

i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto

informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli

edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si

andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso

non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per

questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato

relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC

precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma

sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è

stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,

ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli

inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di

fatto sul terreno (sopralluoghi).

(…)

Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in

senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio

meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le

aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il

concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto

può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose

concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità paesaggistiche,

la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella scheda, sono state

considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio meritevole di

protezione.

Che gli inventari non

siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,

lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.

rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):

Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora

disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle

zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai

sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del

paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.

13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a

torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la

reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,

nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39

cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso

risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle

autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di

utilizzazione cantonale (supra, consid. 10.1), peraltro come ipotizzato

anche dalla pianificazione direttrice (supra, consid. 10.2) possono

tutto sommato essere qui condivisi (art. 44 LALPT).

Censure relative

alla regione 14, Malcantone

14. Il ricorrente

chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti dieci settori

compresi nella regione 14, secondo la numerazione delRI 1:

n.

Denominazione

Comuni

14-A

Suino (Suvino)-Astano-Sessa

Tresa/Astano/Curio

14-B

Bedigliora-Beride-Biogno

Bedigliora/Tresa

14-C

Banco-Novaggio

Bedigliora/Curio/Novaggio

14-D

Curio

Curio/Novaggio

14-E

Iseo

Bioggio

14-F

Valleggi-Aranno

Aranno/Bioggio

14-G

Lisone

Cademario

14-H

Miglieglia

Miglieglia

14-I

Breno-Fescoggia

Alto Malcantone/Miglieglia/Aranno/ Cademario

14-J

Vezio

Alto Malcantone

Il 18 aprile

2021 i territori di Monteggio, Sessa e Croglio ricompresi nei settori 14-A e

14-B sono confluiti nel nuovo Comune di Tresa, che è subentrato nei diritti e

negli obblighi dei comuni preesistenti (BU 2019, 432 segg.).

14.1. Il

motivo principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP,

sostanzialmente comune a tutti i settori contestati, è la presenza dominante di

costruzioni moderne o di edifici originariamente rustici, ma che sono stati

pesantemente modificati. Quelli pregevoli e ancora integri, che potrebbero

giustificare una protezione, sarebbero pochi o comunque minoritari; talvolta

del tutto assenti. Problematici sarebbero anche la presenza o vicinanza delle

zone edificabili nonché il contesto di appartenenza, caratterizzato da numerose

costruzioni principali e accessorie, impianti vari (principalmente destinati

allo svago, quali campi da tennis, campeggi, funivia ecc.), opere viarie e di

vario genere, che avrebbero contribuito ad alterare il paesaggio, le cui

caratteristiche tradizionali originarie, riconducibili alla civiltà contadina,

sarebbero a questo punto scomparse. In alcuni casi i settori sarebbero poi

prevalentemente boschivi. La ponderazione degli interessi porterebbe

all'esclusione di queste zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero ai

requisiti dell'art. 39 cpv. 2 OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5 del

piano direttore cantonale.

14.2. La

perizia prodotta dalla Divisione con la risposta si esprime soltanto sulla

località di Pian Caroggio, situata nel settore 14-I e attribuita alla tipologia

E-Paesaggi agricoli fascia collinare/submontana. La qualità del

paesaggio sarebbe data dall'estensione delle superfici aperte, in parte in

forma di terrazzi; gli edifici risulterebbero distribuiti in modo sparso o a

gruppi e le ampie superfici prative sarebbero strutturate da fasce boscate e

singoli alberi che diversificherebbero ulteriormente il paesaggio (cfr. pag. 4

seg.). Il dettaglio della valutazione contenuta nella perizia sarà ripreso in

relazione al singolo settore.

14.3. Il 4

settembre 2014, il 21 ottobre 2014 e il 25 agosto 2015 il giudice delegato ha

tenuto le udienze e visitato i luoghi delle contestazioni, documentandoli con

numerose fotografie, acquisite agli atti.

15. 15.1. Come già visto in precedenza, a norma

dell'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e paesaggio devono formare un'unità

degna di protezione; essi, inoltre, sono tenuti a valorizzarsi reciprocamente,

come prescrive il piano direttore. Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento

sulla valenza formale del paesaggio, in quanto testimonianza storica e

ricchezza culturale con carattere di unicità, frutto dell'utilizzazione

agricolo-forestale secolare legata, in particolare, alla transumanza stagionale

e caratterizzata da un'edilizia rurale tradizionale. Ciò non significa che per

essere ricompreso nel perimetro del PUC il paesaggio debba essere assolutamente

intatto. Tuttavia, il suo carattere rurale, originale e storico, che ne

giustifica la tutela, deve essere ben percettibile al punto da giustificare di

derogare a titolo eccezionale al principio di separazione tra zona edificabile

e inedificabile, permettendo così il cambiamento totale di destinazione.

Indispensabile, dunque, è innanzitutto che la sostanza edilizia oggetto della

tutela - ovvero edifici originali non ancora trasformati, rispettivamente

trasformati compatibilmente con le qualità formali esatte dalle NAPUC - sia

effettivamente presente nel comparto e che lo sia in modo ben riconoscibile,

tale da determinarne chiaramente le caratteristiche. Del resto, come visto, già

il pianificatore ha operato in questo senso, escludendo dal perimetro del

PUC-PEIP quei territori ove non è stata riscontrata la presenza di edifici

degni di protezione. Solo così è possibile considerare l'esistenza di una

relazione sufficiente tra paesaggio ed edifici protetti. Non basta dunque -

come vorrebbe invece la Divisione (risposta, pag. 11) - che nel quadro

d'insieme gli elementi che costituiscono il carattere agricolo del paesaggio

siano prevalenti. Deve trattarsi di testimonianze della civiltà agricola che il

piano in esame, in applicazione del piano direttore, intende tutelare perché

tipiche del paesaggio, non di ogni generico manufatto agricolo recente o

comunque non riconducibile alla sostanza storica descritta dalla pianificazione

direttrice e disciplinata dal PUC-PEIP. Inoltre, per poter rispettare i

requisiti del diritto federale, il concetto giuridico indeterminato di degno

di protezione dev'essere effettivamente inteso in maniera restrittiva, come

suggerito dalRI 1 e dalla scheda 8.5. In caso contrario, la possibilità di

cambiamento di destinazione in base all'art. 24 LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT

non avrebbe più un carattere eccezionale, fondata su motivazioni di ordine

oggettivo. Il concetto di ubicazione vincolata verrebbe esteso in modo

incompatibile con la legislazione pianificatoria federale e cantonale. Nulla

muta al riguardo la differente terminologia in uso presso l'Ufficio federale

dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, riportata dalla Divisione nella

risposta (loc. cit.).

15.2. La

Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce

l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato

invece secondo il concetto di paesaggio dinamico, in continua

evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza

storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle

norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di

pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi

concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente.

Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato

attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore

avrebbe dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate

per l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di

disturbo dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono

stati valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto

alle severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche

pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati

con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare

correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità

dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino,

vuoi tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della

proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su

base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti

con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà

nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di

riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque

in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente quanto

previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio secondo cui:

Gli elementi architettonici deturpanti, in

particolare quelli estranei all'architettura rurale tradizionale, anche qualora

ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono essere rimossi al più tardi in

occasione di nuovi interventi sostanziali sugli edifici ammessi in base alle

presenti norme. Ciò vale in particolare anche per le opere di sistemazione

esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.

Tanto più che

questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo

recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne

discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere

un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio

dev'essere escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la

possibilità del pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una

volta eliminati gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un

progetto concreto e vincolante per il loro recupero.

15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice

risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di

sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza

tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi

adempiono anche i requisiti qualitativi per essere ricompresi nel perimetro del

piano, prestando particolare attenzione alla presenza di edifici rurali

originali che devono valorizzarli, verifica che avviene in base a quanto appena

spiegato. Oltre che alla documentazione agli

atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle

viste www.google.ch/maps (cfr. al riguardo STF

1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti indicato,

il numero della foto è quello del dossier

settoriale prodotto dalRI 1.

15.4. Nella misura in cui i resistenti avanzano argomenti che

sono stati trattati e risolti nell'ambito dell'evasione delle censure di

carattere generale avanzate dalRI 1, per economia di giudizio, si rinvia a

quanto spiegato in precedenza.

15.5. I Comuni il cui territorio è toccato dal ricorso non hanno

presentato una risposta in relazione a questa regione.

16. Settore 14-A, Suino (Suvino)-Astano-Sessa

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)

16.1. Il settore 14-A comprende

una vasta area a cavallo dei Comuni di Astano (porzione settentrionale) e di

Tresa (sezioni di Sessa e Monteggio, porzione meridionale). A nord-est il suo

perimetro invade appena il territorio giurisdizionale di Curio. Secondo

l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno vi sarebbero una ventina

di edifici censiti 1a, un edificio classificato 1d e cinque oggetti culturali,

disposti in modo sparso. Dalla fotografia si possono riconoscere alcuni gruppi

edificati, un'ampia area prativa al suo centro e il bosco. All'esterno del

perimetro contestato si vedono la zona edificabile di Astano (a nord) e quelle

di Suvino, Bonzaglio e Sessa (a sud).

16.2. I villaggi di

Astano e Sessa sono inseriti nell'inventario federale degli insediamenti svizzeri

da proteggere (ISOS). Per quanto riguarda Astano (oggetto n. 3742), la scheda

ne sottolinea le buone qualità situazionali per la sua posizione ai piedi di un

ripido pendio, in un contesto paesaggistico naturale di quasi totale integrità

fisica, e quelle storico-architettoniche per la chiara leggibilità delle

diverse fasi di edificazione. L'inventario giudica poi ottime le qualità

situazionali di Sessa (oggetto n. 4133), in quanto gode di un paesaggio

naturale quasi integro sullo sfondo e di terreni agricoli in primo piano,

qualità in parte sminuite dalla proliferazione edilizia a est, mentre valuta

buone le caratteristiche storico-architettoniche, anche per la chiara

leggibilità delle fasi di crescita dell'insediamento e la buona rappresentanza

di edifici rurali.

Dal profilo

pianificatorio, secondo il vigente piano regolatore di Astano il perimetro

interno del settore invade puntualmente la zona edificabile, mentre diverse

aree prative a sud/sud-ovest del villaggio sono assegnate alla zona agricola.

Nei pressi del laghetto di Astano vi sono una zona per attrezzature ed edifici

pubblici e un campeggio. Un'ulteriore area di campeggio si trova a ovest della

località La Costa. Il piano del paesaggio indica la presenza di una zona di

interesse naturalistico a nord del settore e un biotopo da proteggere nei

pressi di Erbagni. Delle aree vitate sono situate in località Rivassóo, Tendra,

La Bolla e a ovest della zona edificabile di Astano. Per quanto attiene alla

porzione del settore in territorio di Sessa, secondo il piano regolatore in

vigore, il perimetro meridionale lambisce puntualmente la zona edificabile di

Bonzaglio, mentre comprende interamente a est i nuclei di La Costa e Beredino.

A monte di Suvino, Bonzaglio e Sessa così come a La Costa e Beredino vi sono

numerose zone con funzione agricola, cui si sovrappone un vincolo di protezione

del paesaggio. Per il resto, il settore è boschivo. Essenzialmente boschiva è

anche la porzione del settore nel territorio di Monteggio. Qui è segnalata la

presenza di una zona naturale protetta.

16.3. Procedendo da est verso

ovest, la situazione dell'edilizia fuori della zona edificabile è la seguente.

Comparto 5, La Costa e

porzione est del settore.

A

La Costa e nei

dintorni non vi è traccia di edilizia rurale tradizionale; nemmeno quelli

che dovrebbero essere edifici censiti 1a hanno conservato le caratteristiche

originali; dal profilo formale sono oggi delle casette tipiche di una zona

residenziale (mapp. 787 e 786 di Sessa, foto n. 111, 146, 148 e 149). Pure gli

immobili nelle vicinanze sono di tipologia abitativa (foto n. 109, 110, 119,

124, 125, 137, 138). A nord-est vi è poi di tutto, tranne che rustici: serre,

prefabbricati e costruzioni varie (foto n. 107, 113, 116, 133, viste

Swisstopo). Le sistemazioni esterne sono poi quelle tipiche di una zona

residenziale (recinzioni metalliche, piscina, capanni e tettoie varie, legnaie,

tavoli, scale ecc.; foto n. 110, 120-122, 129, 130, 136, 138, 140-144).

Nemmeno più a nord a La Bolla,

nel territorio di Astano, è possibile riconoscere un paesaggio valorizzato

da una presenza significativa di rustici, l'edilizia essendo essenzialmente di

tipo residenziale, estranea all'edilizia rurale originale, come conferma anche

la presenza di veri e propri giardini attrezzati (cfr. viste Swisstopo e

Google).

Comparto 1, Astano est, e

porzione a nord del villaggio.

Spostandosi verso nord-ovest la

situazione della sostanza edilizia è eterogenea.

Nel comparto 1 vi sono, innanzitutto, costruzioni di tipologia

residenziale (per esempio mapp. 670, foto n. 57, 58; mapp. 887, foto n. 14,

46). Pure presenti sono alcuni edifici rurali che possiedono più o meno qualità

interessanti ma sono ormai circondati dalla vegetazione, dunque privi di un

paesaggio da valorizzare (per esempio mapp. 713, foto n. 15, 16; mapp. 671,

foto n. 35), qualcuno è ormai in rovina e inutilizzabile, vale a dire un

diroccato (pro multis STA 90.2006.35 del 2 marzo 2007 consid.

3.1; per esempio mapp. 665, foto n. 33), oppure (anche a causa delle

sistemazioni esterne) l'edificio dal profilo formale è ormai assimilabile a una

casetta con giardino (per esempio mapp. 677, foto n. 38). Un discorso a sé

merita l'edificio classificato 1a al mapp. 711 (foto n. 13) che, nonostante

alcuni interventi squalificanti (aperture murate e copertura) presenta ancora

qualità potenzialmente interessanti. Tuttavia, la costruzione è posizionata ai

margini di una radura (lambita dalla vegetazione forestale) che per essere

significativa dovrebbe includere anche la porzione di cui al mapp. 887 posto a

sud, col quale non v'è una sufficiente censura paesaggistica e dove sorge un

edificio estraneo all'edilizia rurale, tant'è che è classificato 4 (foto n.

14). Con queste premesse, non è necessario nemmeno approfondire se, come

sembrerebbe dalle viste Swisstopo, dinanzi alla costruzione sia oggi presente

un piazzale (ciò che corroborerebbe la perdita di qualità rurali del comparto)

non riscontrabile nelle immagini agli atti.

Comparto 2, Motto, comparto

3, Tendra, comparto 4, piscina e porzione a sud del villaggio in territorio

di Astano.

In queste località non è

possibile riscontrare una presenza valorizzante di edifici rappresentativi

dell'architettura rurale tradizionale descritta dalla pianificazione direttrice.

L'edificio al mapp. 250, ancorché classificato 1a, si squalifica già solo per

le importanti sistemazioni esterne (cfr. viste Swisstopo). Altre costruzioni

non hanno nulla a che vedere con la pianificazione in esame (per esempio mapp.

131, foto n. 76). Altri edifici censiti 1a sono in posizione tale che, a

prescindere dalle loro qualità, non hanno la forza di caratterizzare un

comparto agricolo (mapp. 132, ai margini della radura e lambito dalla

vegetazione boschiva; mapp. 63, ormai nel bosco). Nemmeno a Rivassóo, ancorché

vi siano un paio di edifici interessanti, la situazione è quella auspicata dal

piano: gli interventi che hanno subìto alcuni edifici (per esempio mapp. 68,

foto n. 87; mapp. 248, foto n. 88), le sistemazioni esterne e la pavimentazione

in asfalto hanno privato dell'originale carattere rurale l'insieme.

Sussiste tuttavia un'eccezione a

quanto appena spiegato. Nel comparto 2, proprio al centro di un'ampia radura

agricola, vi è un edificio d'architettura rurale tradizionale che, contrariamente

alle considerazioni espresse dal ricorrente a pag. 22 del fascicolo prodotto

con la replica, non è stato oggetto di interventi squalificanti (mapp. 113).

Ingrandendo la fotografia n. 74 si evince che il tetto non è in tegole ma

realizzato con coppi (che, oltre che alle piode, sono un elemento presente

nell'edilizia rurale tradizionale locale ben radicato già alla fine dell'800,

cfr. Giovanni Buzzi, curatore,

Atlante dell'edilizia rurale in Ticino, Luganese, Locarno 2000, pag. 102) e gli

stipiti della porta non sono in cemento, bensì in pietra. Esso è inserito in un

ampio comparto agricolo, privo di elementi di disturbo che merita di essere

mantenuto nel PUC-PEIP.

Comparto 6, Cavagno, comparto

7, Suino (recte: Suvino), comparto 8, Bonzaglio e rimanente della

porzione del settore nel territorio di Sessa.

A Cavagno il settore è

boschivo, ciò che sarebbe sufficiente per escludere la presenza di un paesaggio

ai sensi del PUC-PEIP. Nel bosco, del resto, si trova uno dei due edifici

censiti 1a, mentre l'altro, a prescindere dalle sue qualità formali, non è

suscettibile di valorizzare il comparto. Intanto, essendo stretto a nord e a

sud tra il versante boschivo e la strada cantonale, esso non dispone di uno

spazio aperto sufficientemente ampio nel perimetro del PUC-PEIP e, in ogni

caso, è posto in modo affatto marginale all'ampio pendio vitato che si estende

verso oriente (per tutto quanto precede cfr. viste Swisstopo, foto n. 151-161,

166-168).

A Suvino, lasciando

aperto il quesito di sapere se gli edifici classificati 1a presentino ancora i

tratti originali sufficientemente preservati, di certo essi non sono inseriti

in un contesto agricolo, ma in quello del giardino attrezzato della casa

padronale (foto agli atti).

A Bonzaglio, gli edifici potenzialmente interessanti si trovano in

posizione del tutto marginale, insuscettibili dunque di eventualmente

valorizzare il paesaggio in cui sono inseriti (per esempio mapp. 152, foto n.

188). E questo volendo fare astrazione dal loro stato di conservazione e

dall'effettiva sussistenza di sostanza edilizia originale (cfr. mapp. 194, foto

n. 191).

Il rimanente del territorio di

Sessa interessato dal ricorso è sostanzialmente boschivo, paesaggio che non è

oggetto della pianificazione in esame, entro il quale vi sono un paio di

edifici classificati 1a (per esempio mapp. 866 e 867), dunque privi di uno

spazio aperto da valorizzare.

17. Settore 14-B, Bedigliora-Beride-Biogno

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

17.1. Il settore 14-B,

a cavallo dei Comuni di Bedigliora (nord) e Tresa, sezione di Croglio (sud),

racchiude le zone prative e boschive a sud del nucleo di Bedigliora e a monte

di quelli di Beride, Beride di Bedigliora e Biogno. Secondo l'immagine aerea

riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero esservi dieci edifici

classificati 1a. Le costruzioni visibili sono distribuite in modo sparso nel

settore, mentre le infrastrutture viarie sono appena percettibili.

Il villaggio di

Bedigliora, con cui il margine settentrionale del settore confina, è inserito

nell'inventario ISOS (oggetto n. 3753). La scheda ne sottolinea le buone

qualità situazionali per la sua posizione dominante sulle valli sottostanti e

per la notevole integrità del paesaggio naturale circostante nonché le buone

qualità storico-architettoniche attribuibili non soltanto a singoli manufatti

di pregio, ma soprattutto al complessivo buono stato di conservazione del

patrimonio edilizio rappresentativo dell'architettura rurale locale dei secoli

passati.

Secondo il vigente

piano regolatore di Bedigliora, a ovest il perimetro del settore lambisce

puntualmente la zona del nucleo tradizionale di Beride di Bedigliora, mentre a

sud del nucleo di Bedigliora comprende una vasta superficie per

l'avvicendamento delle colture (SAC; località Ur Mötaréll). Poco più a

meridione il piano del paesaggio indica la presenza di prati secchi. Le altre

superfici prative hanno una funzione agricola, mentre per il resto il settore è

boschivo. La porzione del settore compresa fra il nucleo di Beride e quello di

Bedigliora e quella in corrispondenza della zona SAC appartengono a una più

vasta zona di protezione del paesaggio.

Per quanto attiene

alla parte del settore che invade il territorio di Croglio, secondo il vigente

piano regolatore il suo perimetro meridionale invade la zona residenziale

estensiva situata a nord-est del nucleo di Biogno. Le superfici agricole si

trovano a nord-ovest della zona edificabile di Biogno. La restante superficie è

boschiva.

17.2. La situazione

della sostanza edilizia nel settore è la seguente.

Comparto 1, Pianca-Saravò.

In questo comparto

dovrebbero esservi cinque edifici censiti 1a. Dalle fotografie agli atti, fatto

salvo l'edificio al mapp. 1635 di Bedigliora su cui si tornerà in seguito, si

evince che tutti sono stati oggetto di interventi che li hanno snaturati e che non

sarebbero ammissibili secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran

Consiglio a tutela dei paesaggi protetti. L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli

interventi per gli oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli

di conservazione al netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già

trasformati e classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone

infatti l'assoluto rispetto della tipologia degli edifici in parola, limitando

al massimo gli interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta

dall'Autorità cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici

rustici (cfr. art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del

9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/).

È il caso, per esempio, per i tetti, talvolta sostituiti con materiali estranei

alla tipologia locale, oppure modificati in dimensioni e inclinazione delle

falde, laddove - invece - le NAPUC pongono il principio secondo cui il

materiale di copertura originario andrebbe conservato e, se perduto,

ripristinato, rispettivamente che il tetto deve conservare la geometria,

l'orientamento del colmo, le quote (alla gronda e al colmo), le pendenze delle

falde e le sporgenze originarie (art. 15.6.1, 15.6.2 NAPUC). Emblematici sono

gli edifici ai mapp. 1522 (foto n. 45, 46, 51, 120 e 124) e 1569 (foto n. 1-7,

67-69 e 72). Pure le sistemazioni esterne sono quelle tipiche di una zona

abitativa (giardino, illuminazione e pavimentazione esterne, scale ecc.; foto

n. 47-49, 53 e 125-128). Per quanto attiene all'edificio al mapp. 1635, esso

presenterebbe qualità tutto sommato interessanti ai fini del PUC-PEIP, ma il

suo valore paesaggistico è annichilito dalle costruzioni attigue al mapp. 1634,

che qualora avessero mai presentato tratti dell'architettura rurale

tradizionale, questi sono andati perduti (foto n. 11, 13, 15-19, 78-86). Per il

resto, non si rilevano costruzioni che soddisfino le qualità esatte dalla

pianificazione direttrice.

Comparto 2, Neda -

Beride di Bedigliora.

Spostandosi a

nord-ovest del settore, in località Rossora vi è il primo edificio censito

1a che presenta ancora qualità interessanti (mapp. 2118 di Bedigliora, foto n.

140), ma è stato oggetto di interventi squalificanti (foto n. 136). Oltre alle

aggiunte sul retro della costruzione, l'edificio non presenta la copertura

originale (verosimilmente in coppi) ma un tetto realizzato con tegole. Nelle

vicinanze vi sono anche una tettoia e depositi a cielo aperto (foto n. 135 e

segg.). Allo stadio attuale non è possibile riconoscere un comparto degno di

protezione ai sensi del PUC-PEIP.

Un po' più a nord-ovest si scorgono altri due edifici lambiti dalla

vegetazione boschiva. Quello al mapp. 1436 è (ormai) estraneo all'edilizia

rurale tradizionale, mentre quello al mapp. 1438 è in rovina (foto n. 145, 146,

181-184). La stessa sorte è toccata al rustico 1a al mapp. 1957, anch'esso

parzialmente crollato e soffocato dalle piante (150-152, 156, 157, 186-189).

L'edificio censito 1a che si trova più a nord nel comparto è quello al mapp.

1403: sembra aver parzialmente conservato la struttura originale, anche se

oggetto di numerosi interventi e aggiunte. In ogni caso, è posto al margine

della radura cui potrebbe appartenere e nella quale si trova anche un edificio

moderno; è pertanto escluso che l'edificio rurale possa caratterizzare il

comparto (foto n. 159, 160, 165-167, 192-197, viste Swisstopo e Google).

Comparto 3, Pavù.

Pure in questo

comparto la sostanza edilizia non soddisfa le qualità ricercate. Il gruppo di

edifici più a nord non è rappresentativo dell'architettura rurale, mentre a

prescindere dalle qualità formali dell'unico edificio censito 1a presente, la

sua forza paesaggistica è sminuita sia dalla sua posizione marginale rispetto

all'ampia area prativa che si estende verso nord-est, sia dai manufatti

estranei all'architettura tradizionale (tettoie) nelle sue vicinanze, che per

le loro notevoli dimensioni s'impongono di gran lunga nel contesto (cfr. foto

n. 198 e segg., viste Swisstopo e Google).

18. Settore 14-C, Banco - Novaggio

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

18.1. Il settore 14-C, a cavallo

dei Comuni di Novaggio, Bedigliora e Curio, comprende a ovest i nuclei di

Bombinasco e Nerocco per poi estendersi a monte di quelli di Banco e Novaggio

fino ad abbracciare le aree perlopiù boschive a est di quest'ultimo. Secondo

l'immagine aerea riportata qui sopra al suo interno dovrebbero esservi ventitré

edifici censiti 1a e due oggetti culturali. Nella foto sono visibili gli

insiemi edificati dei nuclei, numerose costruzioni, situate perlopiù lungo le

strade principali e in prossimità delle aree prative, e alcune opere viarie

minori.

Secondo il vigente piano regolatore di Novaggio, a est

il perimetro meridionale del settore invade puntualmente una zona per

attrezzature pubbliche (zona AP) e le zone residenziale estensiva, del nucleo e

la zona speciale clinica di Novaggio. A nord-ovest di Banco vi è un'altra zona

AP. Le aree prative hanno una funzione agricola, mentre per il resto questa

porzione del settore è boschiva. Una zona di protezione della natura è presente

a oriente delle zone edificabili di Novaggio, mentre una di protezione del

paesaggio interessa le aree a monte del nucleo. Qui e a nord di Banco sono

inoltre segnalati siepi e boschetti. Per quanto riguarda la porzione del

settore nel territorio di Bedigliora, secondo il vigente piano delle zone essa

invade appena il nucleo di Banco, mentre comprende la zona del nucleo di

Nerocco, la zona residenziale estensiva a carattere primario che si sviluppa a

nord e a sud di quest'ultimo, nonché a monte della strada principale che

collega questa frazione a Banco, e una zona AP-EP a ovest di quest'ultimo

villaggio. Per il resto, in quanto non boschiva, essa ha una funzione agricola.

In prossimità di Banco è segnalato un perimetro di rispetto archeologico,

mentre a settentrione alcuni muri a secco. Infine, l'estremità occidentale del

settore abbraccia le zone del nucleo di Bombinasco e quella residenziale, a cui

fanno da contorno delle zone agricole e forestali.

18.2. Procedendo da est verso ovest la situazione

edilizia fuori zona si presenta come segue.

Comparto 1, comparto est, e comparto 2, nord,

Bodeschee.

In località Castello, in una radura prativa sopraelevata rispetto al paese di Novaggio, vi

sono due edifici che in origine dovevano presentare le caratteristiche

dell'edilizia rurale tradizionale ma che sono stati oggetto di interventi che

li hanno snaturati, privandoli della valenza formale necessaria a

caratterizzare un paesaggio ai sensi del PUC-PEIP (foto n. 1, 3, 5 e segg.).

A Bodeschee,

posto più a nord, la situazione dell'edilizia fuori zona è molto eterogenea: i

(pochi) edifici di presunta origine rurale sono stati trasformati e si

alternano a quelli di tipologia residenziale, maggiormente emergenti nel

contesto per le loro dimensioni ragguardevoli (cfr. foto n. 19 e segg., viste

Swisstopo e Google). Le sistemazioni esterne concorrono a conferire al

paesaggio un aspetto tipicamente residenziale. Del resto, il comparto è

sostanzialmente boschivo e non vi sono nemmeno radure sufficientemente ampie

per essere significative.

Comparto 4, clinica e area a monte del nucleo di

Novaggio.

A est del comparto 4, invano si cerca la presenza valorizzante di rustici.

Nell'ampia zona prativa del comparto 4, a monte

della clinica di riabilitazione, vi

sono diverse costruzioni, alcune delle quali di origine rurale. In particolare,

due hanno tutto sommato mantenuto caratteristiche interessanti (mapp. 1002,

foto n. 141 e mapp. 2323, foto n. 144). Esse, tuttavia, condividono il

paesaggio anche con un edificio che è stato trasformato in modo irrispettoso

della sostanza originaria (mapp. 1001, foto n. 136) davanti al quale in

posizione centrale sorge un vigneto realizzato con paletti in cemento (foto n.

137), affiancato da una baracca in legno (foto n. 133), e una costruzione

moderna (mapp. 1600, foto n. 174); elementi dai quali non è possibile individuare

una censura paesaggisticamente rilevante.

Comparto 3, Roinbosco-Banco e

area a monte

del nucleo di Banco.

Stando alle indicazioni di cui sopra, qui dovrebbe

trovarsi una maggiore presenza di edifici della tipologia ricercata (sono

censiti otto edifici 1a). Ora, tuttavia, i due 1a segnati a est del comparto

non sono più reperibili; restano solo vestigia di quello al mapp. 1565, nel

frattempo riclassificato come rilevato 4 (foto n. 41; cfr. ris. gov. del 3

maggio 2017, n. 1985, pag. 27). Ma anche altre costruzioni non risultano più

reperibili laddove indicate, oppure sono circondate dalla vegetazione (per

esempio mapp. 1545, foto n. 126 e segg.; mapp. 1889). A prima vista l'edificio

al mapp. 1887 ha mantenuto alcune qualità interessanti; tuttavia, da un esame

più attento, si deve concludere che la sua struttura non presenta più

sufficiente sostanza originale (foto n. 85-89). Invano si cerca nel resto del

comparto una presenza significativa di edifici rurali tradizionali, mentre vi

sono edifici residenziali, con le relative sistemazioni esterne (manufatti

accessori, serre, legnaie, piazzali, giardini, recinzioni ecc.; foto n. 38, 40,

42, 46, 48-56, 60, 62, 65-67, 80-81, 101, 107).

Comparto 5, Löch.

Procedendo verso nord-ovest lungo il sentiero nel bosco

a monte del mapp. 1887. Nonostante lo

stato di conservazione non ottimale e qualche intervento discutibile,

l'edificio al mapp. 1871 di Novaggio presenta ancora tutto sommato sufficiente

sostanza originale (foto n. 186-191 e 209-212). Accanto a esso vi sono quelli

che sembrano i resti di un altro edificio. La radura in cui è inserito (mapp.

652 di Bedigliora), sufficientemente ampia, ben delimitata e in pendio, dove si

possono riconoscere anche dei terrazzamenti, ne risulta valorizzata. In

definitiva, è qui possibile riconoscere un comparto interessante dal profilo

del PUC-PEIP, che può inoltre essere posto in continuità con il perimetro

passato in giudicato del piano.

Procedendo verso nord-ovest si arriva in località Löch, dove gli edifici presenti, seppur di presumibile

origine rurale, hanno ormai perso le loro qualità originali a causa di

interventi che li hanno snaturati, privandoli della necessaria valenza formale

nell'ottica della pianificazione in esame (mapp. 1853 di Novaggio, foto n. 202;

mapp. 1854, foto n. 201; mapp. 2347, foto n. 200). Particolarmente evidenti

sono gli interventi che hanno riguardato le coperture e le sistemazioni

esterne, tipiche di una zona abitativa contemporanea piuttosto che di un'area

rurale tradizionale (foto n. 193-197, 200-203, 216, 217, 219-221, 225).

Comparto 6, Bombinasco, e dintorni.

Dalle fotografie agli atti e dalle viste Swisstopo e

Google è possibile escludere che in quest'area vi siano costruzioni che

soddisfino le qualità ricercate. I due rustici segnalati 1a, a prescindere

dalle loro qualità, non dispongono nemmeno di un paesaggio agricolo

sufficientemente ampio. Quello a monte, inoltre, è addossato al ciglio stradale

in un pendio dove a predominare sono elementi estranei a un paesaggio rurale

tradizionale (foto agli atti).

19. Settore 14-D, Curio

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

19.1. Il settore 14-D, a cavallo dei Comuni di Curio e

Novaggio, abbraccia la fascia collinare a monte delle zone edificabili dei due

villaggi. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, nella sua porzione

nord-occidentale dovrebbero esservi due edifici censiti 1a. Dalla stessa si

nota come parte del territorio aperto sia vitato.

Ben visibile nella parte bassa dell'immagine, all'esterno del settore, è il

nucleo di Curio, villaggio che è inserito nell'inventario ISOS (oggetto n.

3899); la scheda ne sottolinea le ottime qualità situazionali per la sua

posizione panoramica e dominante e per l'integrità del paesaggio naturale di

sfondo (qualità solo parzialmente sminuite dalla presenza in primo piano di

nuovi edifici). Le caratteristiche storico-architettoniche sono giudicate

buone, tra le altre cose per la chiara leggibilità di diverse fasi edificatorie

e per la convivenza dell'edilizia rurale, improntata alla collettività, e degli

edifici pubblici e privati che si caratterizzano invece per l'individualità.

Dal profilo pianificatorio, secondo il vigente piano

regolatore di Novaggio la porzione nord-occidentale del settore, in quanto non

boschiva, ha essenzialmente una funzione agricola. Il perimetro lambisce

soltanto puntualmente la zona residenziale estensiva. Il piano del paesaggio

indica che l'estremità più settentrionale è soggetta a un vincolo di protezione

del paesaggio. Nel territorio di Curio il settore è attribuito, in quanto non

boschivo, alla zona agricola. Alcuni muretti a secco sono segnalati dal piano

del paesaggio in località ai Guasti.

19.2. Invano si cerca in questo settore un paesaggio

valorizzato da edifici d'edilizia rurale tradizionale originale. Nemmeno i due

edifici 1a segnalati sono (più) rappresentativi di questa architettura: quello

al mapp. 414 di Curio è privo di copertura (è, ormai, un diroccato, foto. n.

31), quello al mapp. 307 di Novaggio, per contro, è stato realizzato con

carpenteria e materiali estranei alla tipologia originale, ciò che lo hanno

snaturato (foto n. 42 e segg.). Questi edifici non appartengono nemmeno a un

paesaggio agricolo, ma sono piuttosto inseriti in giardini. A prescindere dalle

sue qualità, privo di paesaggio è pure l'edificio al mapp. 489 di Curio.

Sistemazioni esterne e accessori permettono già da

soli di escludere la presenza di un paesaggio sufficientemente intatto a est

del settore (cfr. viste Swisstopo).

20. Settore 14-E, Iseo

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

20.1. Il settore 14-E si estende a valle della strada

cantonale che collega Vernate ad Aranno passando da Iseo. Secondo l'immagine

aerea riportata qui sopra, al suo interno non vi sarebbero edifici classificati

1a. Dalla stessa risultano ben visibili il nucleo di Iseo, aree aperte dove

talvolta vi sono filari di vite e il bosco.

Il piccolo villaggio d'Iseo è inserito nell'inventario

ISOS (oggetto n. 3952), che giudica buone le sue qualità situazionali grazie

alla sua posizione isolata, circondato da un paesaggio naturale pressoché

intatto, solo parzialmente sminuito nella sua integrità dall'intervento d'ampliamento

della strada cantonale. Buone pure le qualità storico-architettoniche per il

carattere uniforme e il buono stato di conservazione del patrimonio edilizio

ancora ampiamente rappresentativo dei tipi regionali.

Il vigente piano regolatore attribuisce la porzione

sud-est del settore in corrispondenza del villaggio di Iseo alle zone del

nucleo e residenziale, a cui si intercalano delle aree per attrezzature ed

edifici di interesse pubblico. Nella parte nord-est il settore è

prevalentemente boschivo, mentre a ovest alle zone agricole si alternano quelle

forestali e senza destinazione specifica. Delle zone degradate o potenzialmente

degradabili sono indicate nelle località Ciosso e Cavò. A ovest delle zone

residenziali di Iseo vi è una zona di protezione del paesaggio.

20.2. In questo settore la sostanza edilizia fuori

zona edificabile, concentrata in località Ciosso, non è di tipo rurale

tradizionale tant'è che tutti questi edifici sono classificati quali rilevati 4

dall'IEFZE (cfr. anche viste Swisstopo). Nelle località Guasti e Ronchetti (a

ovest del villaggio di Iseo) si intravvedono tre edifici, che tuttavia, a

prescindere dalle loro qualità formali, non appartengono a un territorio

agricolo sufficientemente ampio, rispettivamente sono ormai immersi nella

vegetazione forestale, paesaggio che non è oggetto della pianificazione

contestata essendo il bosco un criterio di esclusione secondo la pianificazione

direttrice.

21. Settore 14-F, Valleggi-Aranno

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

21.1. Il settore 14-F è situato grossomodo in

corrispondenza della strada che collega Iseo ad Aranno, essenzialmente nel

territorio di quest'ultimo. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al

suo interno dovrebbero trovarsi quattro edifici censiti 1a e un oggetto

culturale. Sulla foto si distinguono il villaggio di Aranno e diverse aree

aperte con alcuni edifici, la strada principale, opere viarie minori e il

bosco.

Il villaggio di Aranno è inserito

nell'inventario ISOS (oggetto n. 3733). La scheda valuta come ottime le sue

qualità situazionali per il contesto paesaggistico in primo piano e di sfondo

pressoché completamente liberi da costruzioni e per la visibilità del villaggio

in lontananza e ne giudica buone le caratteristiche storico-architettoniche fra

l'altro per la rappresentanza di edilizia rurale, su cui vi sono tracce di

interventi decorativi di epoche successive.

Il vigente piano regolatore attribuisce alla zona

agricola le aree aperte poste a nord. In corrispondenza del villaggio di

Aranno, nelle località Palazzo e Maestà e a valle della strada cantonale a

Prümé vi sono le zone edificabili. Per il resto, in quanto non boschivo, il

settore è assegnato alla zona agricola o al territorio senza destinazione

specifica, cui a sud-ovest del nucleo si sovrappone una zona di protezione del

paesaggio; al margine meridionale del settore vi è una zona di protezione della

natura.

21.2. In questo settore non vi è una presenza

significativa di edifici rurali tradizionali suscettibili di valorizzare il

paesaggio agricolo (foto agli atti, viste Swisstopo e Google). Gli edifici

fuori zona che presentano ancora i tratti essenziali dell'edilizia rurale

tradizionale sono ormai solo due, ovvero quelli censiti 1a ai mapp. 316 (foto

n. 66-70, 103-106) e 339 di Aranno (foto n. 57 e segg., 128 e 132). Tuttavia,

il primo è ormai nascosto dalla vegetazione forestale ed è dunque privo di un

paesaggio agricolo da valorizzare. Il secondo è invece collocato ai piedi e al

margine di un pendio nel quale, in posizione ben più visibile, vi è una

costruzione estranea alla tipologia ricercata, di dimensioni non trascurabili

(mapp. 340, foto n. 100). Da notare che nemmeno vi è un chiaro limite

percettibile con la zona edificabile che si pone in continuità a monte. Per

quanto attiene agli altri due edifici censiti 1a a nord del settore, il

sopralluogo ha permesso di appurare che quello a monte della zona edificabile

di Aranno è oggi un diroccato situato nel bosco (mapp. 71, foto n. 116), mentre

quello al mapp. 468 - se ancora esistente - è ora parte integrante di un

edificio estraneo alla tipologia ricercata (viste Swisstopo).

22. Settore 14-G, Lisone

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

22.1. Il settore 14-G racchiude un'area pressoché

inedificata a nord della località di Lisone nel Comune di Cademario. Secondo

l'immagine aerea qui sopra, al suo interno non vi sarebbero edifici censiti

dall'IEFZE. Osservando l'immagine, a ovest vi sono un campo di calcio e di

tennis e alcune costruzioni, tra cui una scuola elementare, corrispondente

all'edificio di dimensioni ragguardevoli fuori dal perimetro oggetto di

contestazione da parte del ricorrente. A est si trova una vasta area boschiva,

probabilmente una selva castanile, attraversata da una strada sterrata.

Il vigente piano regolatore attribuisce le aree a

ovest del settore in cui sorgono i campi di calcio e di tennis e a nord della

scuola elementare alla zona per attrezzature e costruzioni di interesse

pubblico. A nord-est vi è pure un'altra zona AP, su cui sorge un serbatoio. Il

suo perimetro inferiore lambisce poi puntualmente la zona edificabile a monte

di via Kurhaus. La restante superficie è boschiva.

22.2. All'interno di questo settore non è possibile

rilevare edifici fuori zona rappresentativi dell'architettura rurale

tradizionale (foto agli atti, viste Swisstopo e Google). Del resto, nemmeno ne

erano segnalati.

23. Settore 14-H, Miglieglia

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

23.1. Il settore 14-H comprende il villaggio di

Miglieglia e le aree prative e boschive nei suoi dintorni. La fotografia aerea

riportata qui sopra indica che al suo interno dovrebbero esservi due edifici

censiti 1a, uno classificato 1d e due oggetti culturali. Nell'immagine si

distinguono il nucleo di Miglieglia, la funivia del Monte Lema, un edificio di

dimensioni importanti a nord-ovest e numerose strade asfaltate. Ampie aree

prative fanno da cornice all'abitato, sostituite a nord dal bosco.

Dal profilo pianificatorio, il settore racchiude le

zone edificabili del nucleo storico di Miglieglia, quella di espansione del

nucleo, quella alberghiera-turistica a est della stazione di partenza della

funivia (attribuita a una zona per attrezzature e costruzioni di interesse

pubblico), quella residenziale e una zona edificabile di interesse comunale

(ZEIC) a occidente dell'area di posteggio al servizio dell'impianto di risalita

al Monte Lema. In prossimità delle zone edificabili vi sono delle zone AP-EP e

delle aree di posteggio. In quanto non boschive, le superfici che circondano le

zone fabbricabili hanno una funzione agricola. Il piano del paesaggio segnala

la presenza di una zona di protezione del paesaggio a est del villaggio.

23.2. La situazione dell'edilizia fuori della zona

edificabile è la seguente.

Comparto 1, Miglieglia sud, comparto 2, Miglieglia NE,

e comparto 3, Miglieglia centro e chiesa e scampolo a est del comparto 3.

Dalle fotografie agli atti e dalle viste Swisstopo e

Google emerge che in questi tre comparti non è possibile individuare edifici

originali riconducibili alla civiltà agricola. La sostanza edilizia fuori zona

è costituita da costruzioni di tipologia residenziale e relativi accessori, da

capannoni e da baracche di vari generi e dimensioni. Quanto all'edificio

censito 1a in località Cüdìn (mapp. 565), esso è stato oggetto di interventi di

trasformazione che lo hanno completamente privato delle sue caratteristiche

originali e, dunque, di ogni valenza formale ai fini della pianificazione in

esame: esso appare oggi come una moderna casa d'abitazione. Le sistemazioni

esterne concorrono a conferire all'immobile un aspetto residenziale e a squalificare

il paesaggio (foto n. 18-25, 30-46, 48-50). Da notare che l'immobile classificato

1d al mapp. 244 è attribuito dal vigente piano regolatore alla zona

residenziale, alle cui disposizioni edilizie dunque soggiace.

Comparto 4, Miglieglia NO.

A nord-ovest del villaggio di Miglieglia vi è l'altro

edificio censito 1a nel settore che è stato oggetto di interventi che, benché

forse non abbiano intaccato la struttura originale (l'apertura in facciata

risulta comunque anomala, così come evidente è l'aggiunta recente della

nicchia), lasciano perplessi quanto al risultato nell'ottica della valenza

formale che esso dovrebbe avere secondo la pianificazione in esame (mapp. 374,

foto n. 75, 77-79, 82 e segg.). Inoltre la situazione è problematica anche dal

profilo della sistemazione esterna: muri di sostengo e controripa, caminetto

esterno in sasso e edificio accessorio sminuiscono ulteriormente il valore

paesaggistico dell'insieme, che per finire non corrisponde a quanto esatto dal

PUC-PEIP (foto n. 76, 84, 90 e foto n. DSC04617 del DVD n. 14 prodotto dalRI 1).

Fa poi difetto un paesaggio agricolo sufficientemente ampio, a meno di voler

considerare l'intera radura costituita oltre che dal mapp. 374 anche dal mapp.

375, dove però sorge una casetta di tipologia estranea a quella ricercata (foto

n. 86 e 89).

24. Settore 14-I, Breno - Fescoggia

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)

Al ricorso resistono CO 12, proprietario del mapp. 484

di Miglieglia, e i già proprietari in comunione ereditaria del mapp. 488,

ovvero CO 13, CO 148 e lo stesso CO 146. A cavallo di questi fondi, ubicati a

Cassinelle (a ovest del villaggio di Breno e al margine ovest del settore)

sorge un edificio articolato su più corpi contigui, classificati 1a, per il

quale i resistenti domandano il mantenimento nel perimetro del PUC-PEIP. Degli argomenti

da loro sollevati e che già non son stati affrontati in precedenza, si dirà ove

necessario in appresso.

La perizia della Divisione si esprime in relazione a

Pian Caroggio, situato invece al margine opposto del settore (est). Si

tratterebbe di un vasto comparto prativo caratterizzato da una morfologia dolce

e circondato dal bosco. Benché gli edifici rurali siano stati in buona parte

trasformati e nuove costruzioni agricole realizzate, la qualità del paesaggio,

unico nel contesto del Malcantone ed esemplare a livello regionale, non sarebbe

stata intaccata né il suo carattere originario compromesso; esso sarebbe perciò

meritevole di protezione.

24.1. Il settore 14-I si situa a cavallo dei Comuni di

Miglieglia, Aranno e Alto Malcantone (sezioni di Breno, Fescoggia, Vezio e

Mugena). Il suo perimetro lambisce appena a sud-est il territorio di Cademario.

Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra al suo interno dovrebbero esservi

una cinquantina di edifici censiti 1a nonché due oggetti culturali. Nell'istantanea

si riconoscono gli abitati di Breno (a ovest) e di Fescoggia (a nord-est), la

strada cantonale che li collega, e diversi spazi aperti, alcuni anche di

notevoli dimensioni, solcati da opere viarie.

Il villaggio di Breno è inserito nell'inventario ISOS

(oggetto n. 3784); la scheda ne sottolinea le eccezionali qualità situazionali

grazie all'edificazione che ridisegna il promontorio su cui si dispone con

l'edificio della chiesa sulla sommità a dominare il resto del costruito e la

presenza di un pendio terrazzato in primo piano. Buone sono, invece, le qualità

storico-architettoniche per il buono stato di conservazione dell'edilizia

rurale tradizionale, soprattutto nel nucleo principale, per la sua convivenza

con edifici borghesi e, inoltre, per la presenza di tre costruzioni sacre di

diverse epoche e di una lunga schiera abitativa rappresentativa dell'edilizia

settecentesca.

Il vigente piano regolatore di Miglieglia attribuisce

l'estremità occidentale del settore, in quanto non boschiva, alla zona agricola.

Quello di Breno assegna l'insieme edificato

dell'omonimo villaggio alla zona del nucleo, a quella per attrezzature ed

edifici di interesse pubblico e alla zona residenziale semi-estensiva, mentre

le superfici che circondano le aree edificabili e quelle a est nel fondovalle,

in quanto non boschive, hanno una funzione agricola o appartengono al

territorio senza destinazione specifica. L'area verde a meridione del nucleo di

Breno è inserita in una zona di protezione del paesaggio, mentre le superfici lungo

il fiume nel fondovalle si trovano in zona idonea per lo svago e il riposo.

Secondo il vigente piano regolatore del Comune di Aranno pure le superfici

prative a meridione del settore sono assegnate alla zona agricola.

Il piano regolatore di Fescoggia attribuisce l'area

dell'insediamento alla zona edificabile (zona nucleo, zona residenziale

semi-estensiva, zone AP-EP e aree di posteggio), mentre nella misura in cui non

è bosco il rimanente del territorio è assegnato in massima parte alla zona

agricola, salvo alcune porzioni prive di destinazione specifica; a est del

nucleo vi è una zona degradata o potenzialmente degradabile. Alle aree sul

pendio a sud di Fescoggia si sovrappone una zona di protezione del paesaggio,

mentre lungo il corso del fiume nel fondovalle è prevista un'area idonea per lo

svago ed il riposo, presente pure nel territorio di Vezio e di Mugena, dove

secondo i relativi piani del paesaggio le aree prative nelle località Fora,

Morinesc, Piazze e Gàrof hanno una funzione agricola.

24.2. Per quanto attiene alla situazione dell'edilizia

fuori della zona edificabile si considera quanto segue.

Comparto 1, Breno-Cassinello.

In questo comparto, a valle della strada cantonale che

conduce da Miglieglia a Breno, sorge il rustico (articolato su più corpi

censiti come meritevoli di conservazione 1a) oggetto della richiesta dei

resistenti CO 146 e llcc (mapp. 484 e 488 di Miglieglia, foto n. 1, 2, 6, 8, 11,

17). L'edificio nel suo insieme presenta tutto sommato ancora le qualità

dell'edilizia rurale tradizionale suscettibili di valorizzare un paesaggio nel

senso auspicato dalla pianificazione. Ora, tuttavia, esso si trova al margine (stretto

tra la stradina asfaltata e il bosco) di una radura di modeste dimensioni dove

a prevalere sono costruzioni del tutto estranee a quelle della tipologia

ricercata, situate in posizione ben più emergente e attorniate da sistemazioni

esterne piuttosto riconducibili a una zona residenziale che non rurale

(cancelli, staccionate, recinzioni metalliche, caminetto grill, tettoie ecc.;

foto n. 3-5, 9, 10, 12-16, 18, 19, 23-28). L'edificio dei resistenti è dunque

una presenza minoritaria insuscettibile di valorizzare il contesto

paesaggistico di appartenenza, che di conseguenza non risulta caratterizzato da

edilizia rurale originale. Ciò che vale anche per il resto del comparto: vuoi

perché gli edifici rurali sono stati ormai modificati in spregio alla sostanza

storica soggiacente (per esempio mapp. 482, foto n. 20), o sono privi di un paesaggio

agricolo e ormai lambiti dal bosco (mapp. 455 di Miglieglia, cfr. viste Google)

o accanto a costruzioni di tipologia abitativa, che ne inficiano la valenza

paesaggistica (mapp. 529 di Breno, foto n. 22).

Comparto 7, Breno nord-est e area a ovest del

comparto 7.

Spostandosi verso est, nei dintorni della zona

edificabile di Breno non è possibile rilevare una presenza significativa di

edifici rurali originali suscettibili di valorizzare il paesaggio; nemmeno

laddove sono segnalati quelli classificati 1a. Vuoi perché non sono inseriti in

uno spazio aperto sufficientemente ampio, se non addirittura da considerarsi

ormai immersi nel bosco (per esempio mapp. 465, viste Swisstopo) oppure perché

a seguito degli importanti interventi che hanno subìto sono stati privati della

sostanza originale e, di riflesso, della valenza formale necessaria per

valorizzare il paesaggio nel senso auspicato dal PUC-PEIP (per esempio mapp.

447, foto n. 339-341, 357-359, mapp. 646, foto n. 366 e segg.)

Comparto 2, Vello, e comparto 3,

Torcione, comparto 4, Vello nord e area a ovest del comparto 4 fino al

margine del comparto 7.

Anche qui si riscontra una situazione simile a quella

dei precedenti comparti: non vi sono aree valorizzate da edifici originali

dell'edilizia rurale tradizionale. Di seguito l'esame procedendo da sud-ovest

verso nord-est.

In territorio di Aranno, l'unico edificio potenzialmente interessante è

quello classificato come 1a; tuttavia è soffocato da altre costruzioni

(capannoni, tettoie ecc.; viste Swisstopo e Google).

Lungo il confine tra Breno e Aranno, l'edificio classificato 1a al mapp. 606 di Breno è

privo di paesaggio; la piccola radura risulta inoltre occupata da una costruzione

moderna di grandi dimensioni (foto n. 103). Percorrendo la stradina che da Maiavra

conduce a Vello (in territorio di Breno) si possono notare un susseguirsi di

radure, dove sono collocati diversi edifici verosimilmente tutti derivati da

edifici rurali tradizionali ma che, a seguito di interventi contrari alla loro

tipologia originale, appaiono oggi piuttosto (chi più chi meno) come delle

moderne casette: modifica delle coperture (carpenteria e materiali), aperture

nei muri, intonaci e alterazioni varie delle facciate, infissi pesanti, canne

fumarie, aggiunte di corpi o balconi, armadietti tecnici, davanzali ecc. non

permettono più di riconoscere una testimonianza originale dell'edilizia rurale.

Una sola eccezione conferma la regola: l'edificio al mapp. 612, classificato 1a

(foto n. 95; vicino a un edificio snaturato), mentre quello pure considerato

meritevole al mapp. 622 è stato oggetto di rifacimento del tetto in tegole e di

manomissione delle facciate (foto n. 38). Il quadro è completato dalle sistemazioni

esterne quali pergolati, piazzali, scalette, muri e muretti, panchine e tavoli

fissi, casette da giardino o baracche, recinzioni varie, posteggi ecc., ovvero

tutto quanto non dovrebbe trovar posto in un comparto rurale tradizionale

meritevole di protezione, ma coerente con la funzione e, soprattutto, con

l'aspetto residenziale del comparto (per tutto quanto precede: foto n. 29 e

segg. e foto allegate al verbale).

Quanto spiegato vale anche in relazione al comparto 4, Vello nord (foto

n. 145 e segg.).

Poco più a est, a Bosc e Torción, non vi è traccia di costruzioni della tipologia

ricercata; solo uno dei due edifici censiti 1a presenta vestigia della

presumibile sostanza originale (foto n. 130, 140, 144, viste Swisstopo e

Google).

Quanto all'edificio 1a al mapp. 645 di Breno, esso è ormai nel bosco.

Comparto 5,

Caroggio.

Nemmeno a Caroggio,

piana nel fondovalle a cavallo delle sezioni di Fescoggia, Mugena e Vezio, è

possibile riconoscere una presenza valorizzante di edifici originali

riconducibili alla civiltà agricola sufficientemente intatti (cfr. fotografie

da n. 181 a n. 274, viste Swisstopo e Google). Alcune costruzioni dovrebbero

aver avuto in passato le caratteristiche ricercate, ma a seguito di numerosi

interventi estranei alla loro tipologia non presentano più la valenza formale

che la pianificazione in esame pone a fondamento per la protezione dei

paesaggi. La situazione è particolarmente compromessa sotto il profilo delle

coperture e aggiunte, che hanno snaturato gli edifici i quali oggi appaiono del

tutto assimilabili a case d'abitazione. La presenza di poche costruzioni rurali

più o meno ancora testimoni dell'edilizia tradizionale, spesso contigue a

immobili trasformati, passa in secondo piano per rapporto all'impatto del resto

dell'edificazione. Le sistemazioni esterne concorrono a squalificare il

paesaggio: un po' ovunque si scorgono cancelli, staccionate, recinzioni

metalliche, siepi, costruzioni accessorie quali capanni per gli attrezzi e

legnaie, tavoli, tettoie. Vi sono di fatto veri e propri giardinetti. A

nord-est del comparto completa il quadro l'imponente edificio di un'azienda

agricola al mapp. 393 di Mugena (foto n. 272).

Comparto 6,

Fescoggia sud-est, pto 768, e dintorni di Fescoggia.

Salendo

il versante occidentale della valle verso Fescoggia si giunge in località

Renscé, dove si trova un gruppo di quattro edifici. Due sono censiti 1a

(mapp. 310 e 311), ma a emergere maggiormente nel contesto per le loro

dimensioni sono le altre due costruzioni estranee alla tipologia ricercata;

inoltre, già le importanti sistemazioni esterne permettono di squalificare la

radura (mapp. 290 e 332; cfr. viste Swisstopo). L'edificio 1a nelle vicinanze è

ormai nel bosco (mapp. 246, viste Swisstopo).

Percorrendo la stradina al mapp. 211 di Vezio a partire dal margine est in

direzione di Fischigiora in territorio di Fescoggia, si scorgono alcuni

edifici insuscettibili di valorizzare il paesaggio nel senso del PUC-PEIP; in

particolare quelli classificati 1a ai mapp. 176 (foto n. 280) e 218 (foto n.

281), oltre a essere stati oggetto di importanti modifiche, sono stretti tra il

bosco e la strada, dunque privi di un paesaggio di riferimento. Nella radura

che si sviluppa poco più a ovest, vi sono altri due edifici classificati 1a. Il

primo che s'incontra presenterebbe caratteristiche tutto sommato interessanti,

se non fosse per il corpo laterale aggiunto (mapp 249; foto n. 286-289). A una

settantina di metri, vi è invece un rustico che ha conservato le proprie

caratteristiche originali (mapp. 251, foto n. 296). Ora, non è possibile

tracciare un perimetro ridotto in corrispondenza di questo edificio, poiché non

vi è una cesura paesaggistica sufficientemente percettibile rispetto a quello

al mapp. 249. Solo qualora gli elementi che hanno alterato il valore formale di

quest'ultimo saranno rimossi il comparto potrebbe entrare in linea di conto

nell'ottica della pianificazione in esame. Per il resto, le altre costruzioni

presenti in quest'area e nei dintorni del villaggio di Fescoggia non soddisfano

le qualità formali ricercate (cfr. foto n. 275, 276, 300-309, 331, 332, viste

Swisstopo e Google).

25. Settore 14-J, Vezio

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

25.1. Il settore 14-J comprende il villaggio di Vezio

nel Comune di Alto Malcantone. Al centro dell'immagine aerea qui sopra è ben

visibile l'insieme edificato in modo compatto del nucleo del villaggio, a cui

fanno da cornice delle ampie zone prative e boschive. La strada cantonale

attraversa il centro abitato tagliando in due il settore, nel quale dovrebbero

esservi cinque oggetti culturali, mentre altre opere viarie minori si snodano a

monte e a valle della direttrice.

Secondo il vigente piano regolatore di Vezio, la

porzione centrale del settore in corrispondenza del villaggio è attribuita alla

zona edificabile (zona del nucleo, zona residenziale semi-estensiva e zona per

attrezzature ed edifici di interesse pubblico). Il piano del paesaggio indica

la presenza di aree agricole a sud-est e a nord del villaggio, mentre a

sud-ovest e a ovest vi è del territorio senza destinazione specifica. Per il

resto, il settore è boschivo.

25.2. In questo comparto è impossibile individuare

edifici fuori zona che soddisfino le qualità formali esatte dalla

pianificazione direttrice, fatti salvi gli oggetti culturali segnalati; la

maggior parte è comunque situata nel bosco (cfr. foto agli atti e viste

Swisstopo e Google).

26. Valutazione complessiva della

regione 14

26.1. Alla luce di quanto appena illustrato, con le riserve di cui ai consid. 16.3 e 18.2., è

giocoforza concludere che il ricorso in relazione a questa regione è fondato

già solo per il fatto che nei vari settori non è possibile riscontrare una

presenza significativa di edifici della tipologia ricercata. Laddove esistenti e non abbiano subìto interventi contrari alle

previsioni della pianificazione in esame,

essi sono al massimo una presenza sporadica o comunque minoritaria. In ogni

caso, essi non hanno mai la forza di caratterizzare il paesaggio, talvolta

anche a causa della loro ubicazione marginale (in alcuni casi vi è addirittura

da ritenere che siano ormai ricompresi nel bosco) o nei pressi di elementi di maggior impatto

paesaggistico quali, per esempio, edifici estranei alla tipologia ricercata. Certo, diversi luoghi in esame presentano elementi

naturalistici e paesaggistici di sicuro pregio (alcuni muri a secco, oggetti

culturali ecc.), ma essi da soli non permettono di controbilanciare

l'insufficienza dell'edilizia ricercata, minoritaria in rapporto al complesso

del paesaggio. In alcuni casi poi le sistemazioni

esterne concorrono a squalificare - sotto il profilo del PUC-PEIP - il

paesaggio.

26.2. È vero che

i villaggi di Astano, Sessa, Bedigliora,

Curio, Iseo, Aranno e Breno sono inseriti nell'inventario ISOS e che, in

generale, questi ne evidenzia le qualità situazionali per la posizione degli

insediamenti in contesti naturali quasi pressoché integri e ne sottolinea le

buone qualità storico-architettoniche, in parte per la chiara leggibilità di

diverse fasi edificatorie (Astano, Sessa, Curio), in parte per la buona

rappresentanza di edifici rurali (Sessa, Aranno) e per il complessivo buono

stato di conservazione del patrimonio edilizio rappresentativo

dell'architettura rurale locale dei secoli passati (Bedigliora, Breno) e dei

tipi regionali (Iseo). Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è la delimitazione

dei paesaggi con edifici e impianti protetti ai sensi della scheda 8.5. del

piano direttore (art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non quello di proteggere zone

ancorché pregiate e significative dal profilo paesaggistico laddove non vi è

significativa sostanza edilizia storica da tutelare, rispettivamente gli elementi di disturbo sono nel

complesso preminenti. La tutela del

paesaggio in quanto tale deve, invece, avvenire per il tramite dei piani

regolatori o altri strumenti specifici del diritto federale, comunale o

cantonale. È, del resto, quanto già avviene in alcuni Comuni, dove il piano

regolatore prevede espressamente norme finalizzate a tutelare la natura, il

paesaggio e alcuni elementi protetti (muri a secco, affioramenti rocciosi,

selve castanili, prati umidi e secchi, siepi e boschetti, corsi d'acqua, biotopi

ecc.). Alcuni piani prevedono poi espressamente che il Municipio possa

provvedere a organizzare eventuali interventi di gestione degli elementi

naturali protetti qualora i proprietari non lo facessero oppure misure volte a

contrastare l'abbandono dei terreni agricoli (cfr. a titolo esemplificativo

art. 30 cpv. 3 NAPR di Monteggio, art. 30 cpv. 8 e 9 NAPR di Sessa).

26.3. In definitiva per questa regione, richiamate le

appena evocate eccezioni di cui ai consid.

16.3. e 18.2., su cui si tornerà in

seguito, in nessuno dei settori analizzati né i requisiti stabiliti dal diritto

federale né i criteri posti dalla pianificazione direttrice né quelli

deducibili dall'impostazione del PUC-PEIP sono adempiuti. Come visto, il

paesaggio non raggiunge, a causa degli edifici e interventi in esso presenti, i

requisiti minimi per essere ritenuto degno di protezione ai sensi del PUC-PEIP;

esso non rappresenta una testimonianza storica sufficientemente

preservata e la ricchezza culturale con carattere di unicità non è

chiaramente percettibile. In taluni casi non è invece possibile individuare

aree di sufficiente estensione per poter essere considerate rilevanti dal

profilo paesaggistico e quindi significative dal profilo della pianificazione

in esame.

26.4. Stante

quanto appena spiegato, siccome i settori in parola non adempiono ai criteri

per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP, nemmeno la ponderazione degli

interessi in gioco permetterebbe di giungere a diversa soluzione. In merito va

comunque ricordato come il pianificatore abbia già una volta compiuto questo

esercizio con l'adozione dei piani regolatori soggiacenti, nel cui ambito ha

tracciato il limite della zona edificabile. Nella misura in cui le superfici

sono occupate da impianti vitivinicoli, si può ritenere che esse appaiono già

ora sufficientemente al riparo dall'incedere del bosco. La vicinanza della zona

edificabile è un elemento che concorre ad arginare l'avanzamento del bosco in

numerose delle zone esaminate. Inoltre, nella regione si può rilevare la

presenza di edifici a scopo agricolo ancora in uso, di modo che si può ritenere

che parte di questo territorio ha ancora un certo interesse per l'agricoltura. Va poi considerato l'interesse, sottolineato anche

dalla scheda 8.5 del piano direttore (ripresa anche nell'approfondimento della

scheda P3), di salvaguardare la flessibilità per altre utilizzazioni. La

sovrapposizione di vincoli ingiustificati va dunque evitata, poiché può

ostacolare o comunque rendere più difficili altre attività di incidenza

territoriale.

26.5. Per quanto concerne i comparti di cui ai consid.

16.3. e 18.2., va anzitutto considerato

che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il ricorso

limitatamente a queste porzioni di territorio risulti infondato, non spetta a

questa Corte di tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP ai fini di

ricomprendere anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare. Compito che, invece, tocca al Governo, autorità

preposta all'adozione dei piani d'utilizzazione cantonale (anche in vigenza

della nuova legge, cfr. art. 45 cpv. 3 LST), da sottoporre al Gran Consiglio

per approvazione (art. 46 cpv. 1 LST). Gli atti sono dunque retrocessi al

Consiglio di Stato perché formuli una proposta in tal senso al Legislativo. Le

Autorità di pianificazione sono inoltre tenute a verificare che la situazione

di fatto non sia nel frattempo mutata e che i valori che giustificherebbero

l'inclusione di questi comparti nel PUC-PEIP siano tuttora dati, effettuando

una completa ponderazione degli interessi in gioco.

27. I resistenti CO 146 e la

Comunione ereditaria composta da CO 146, CO 147 e CO 148 invocano

una violazione della garanzia delle

situazioni acquisite discendente dalla garanzia della proprietà sia dal

principio di non retroattività della legge, ma soprattutto - nel caso

particolare della pianificazione del territorio - dal principio di protezione

della buona fede, dell'affidamento e della sicurezza del diritto (…) a maggior

ragione se si pensa che egli aveva già ricevuto una licenza di costruzione.

La censura andrebbe respinta già solo

perché oltremodo vaga e insufficientemente motivata. Inoltre, essa esula dalla

presente procedura pianificatoria poiché attiene piuttosto a quella di rilascio

di un'eventuale licenza edilizia.

28. Sulla scorta delle considerazioni

che precedono il ricorso, nella misura in cui non è stralciato dai ruoli,

dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce delle particolarità

della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare la tassa di giustizia

a carico dei resistenti (art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso come gli enti pubblici

ne andrebbero comunque sia esenti, secondo prassi. Per quanto riguarda le

ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità della causa

permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi di un

patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per ripetibili.

Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a carico

dello Stato (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso, per

quanto non stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata, è parzialmente

accolto.

Di conseguenza:

1.1. i settori 14-A, 14-B, 14-C, 14-D, 14-E, 14-F, 14-G,

14-H, 14-I e 14-J secondo il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013

prodotto dall'insorgente con il complemento al ricorso del 24 luglio 2013

relativi alla regione 14 Malcantone sono stralciati dal PUC-PEIP;

1.2. limitatamente

ai seguenti comprensori:

1.2.1. nel settore

14-A, Suino-Astano-Sessa, comparto 2, territorio agricolo di pertinenza dell'edificio

al mapp. 113 di Astano;

1.2.2. nel settore 14-C,

Banco-Novaggio, comparto 5, mapp. 1871 di Novaggio, e comparto prativo che si

estende verso sud (mapp. 652 di Bedigliora),

gli atti sono

retrocessi al Consiglio di Stato perché proceda come indicato al consid. 26.5.

del presente giudizio.

2. Non si

preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.-

per ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF).

4. Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera