Ampliamento della zona edificabile contrario all'art. 38a LPT

Incarto n.

90.2021.37

Lugano

30

novembre 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 25 novembre 2019 dell'

RI

1

contro

la risoluzione del 18 marzo 2015 (n. 1113) con cui

il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore definitivo della Valle

Malvaglia (PRVM);

richiamata la sentenza del 2 settembre 2021 del

Tribunale federale (1C_672/2020);

ritenuto, in

fatto

A.

Con risoluzione del 18 marzo 2015

(n. 1113) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore definitivo

della Valle Malvaglia (PRVM), che prevede in particolare la zona (edificabile)

degli insediamenti storici (IS), retta dall'art. 42 delle norme di attuazione

del piano regolatore (NAPR), che comprende i nuclei antichi principali (Ville)

di Dandrio, Madra, Anzano, Dagro, Chiavasco e Monte Grech nonché

Fatti

i nuclei secondari di Germanionico, Ponterio, Sarciè, Val Combra, Fontanee,

Carsighera, Ticiallo, Panedigo, Garei, Crann e Qualguagn (cfr. art.

42 cpv. 1 e 2 NAPR e piano delle zone 1:5'000). Il piano regolatore definitivo

rappresenta un affinamento (seconda fase) della variante del piano

regolatore del Comune di Malvaglia, sezione Valle Malvaglia, piano del

paesaggio/settore insediamenti, approvata dal Governo con risoluzione del 5

luglio 1994 (n. 6274).

B.

Avverso la risoluzione del 18

marzo 2015 RI 1 con atto del 25 novembre 2019 insorge davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui

approva una quindicina di piccole zone edificabili sparse nella Valle, e

chiedendo che al suo ricorso venga concesso l'effetto sospensivo. Asserendo di essere venuto a conoscenza della risoluzione

impugnata solo il 7 novembre 2019 nell'ambito di un procedimento

edilizio riguardante un edificio situato nel nucleo di Dagro, esso

rimprovera al Governo di non avergliela notificata, violando così l'art. 46

cpv. 1 lett. a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno

2000 (OPT; RS 700.1). Il gravame, introdotto entro il termine di 30 giorni

dalla conoscenza della decisione impugnata, risulterebbe pertanto tempestivo.

Nel merito esso lamenta una violazione dei principi riguardanti la

delimitazione delle zone edificabili, delle disposizioni transitorie entrate in

vigore con la revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) nonché delle

norme concernenti le possibilità di intervento su edifici situati fuori zona

edificabile e in particolare delle norme d'applicazione del piano d'utilizzazione

cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP), approvato l'11

maggio 2010.

C.

a. Con risposta del 16 dicembre

2019 alla richiesta di adozione di misure provvisionali la Sezione dello

sviluppo territoriale (Sezione) nega che in casu siano date le premesse

per la loro adozione, postulando in via subordinata che la richiesta venga

respinta. Nelle osservazioni del 10 febbraio 2020 al ricorso chiede in via

principale che il medesimo venga dichiarato inammissibile e in via subordinata

che venga respinto. Delle articolate motivazioni da essa addotte si dirà per

quanto necessario in appresso.

Con decreto del 12 febbraio 2020 il Tribunale ha

estromesso dall'incarto la risposta dell'8 gennaio 2020 del Comune di

Serravalle alla domanda provvisionale, in quanto irricevibile. Con osservazioni

del 10 febbraio 2020 in merito al ricorso quest'ultimo ha avanzato tesi e

conclusioni analoghe a quelle della Sezione.

b. Con la replica e con la duplica le parti si

riconfermano nelle rispettive tesi e domande, approfondendole.

D.

Il 4 giugno 2020 il Tribunale ha

informato le parti di aver acquisito agli atti la documentazione informante la

variante approvata dal Governo il 5 luglio 1994 (cfr. supra, consid. A).

Solo RI 1 ha presentato delle osservazioni, di cui si riferirà, se necessario, in

seguito.

E. Con giudizio 90.2019.39 del 29 ottobre 2020 il

Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso deRI 1 siccome tardivo. Con sentenza

1C_672/2020 del 2 settembre 2021 il Tribunale federale ha accolto il ricorso in

materia di diritto pubblico presentato daRI 1, rinviando la causa al Tribunale per una decisione di merito.

F. Con decreto del

12 ottobre 2021 il giudice delegato del Tribunale ha invitato i proprietari di

fondi inclusi in zona IS ad esprimersi entro

il 2 novembre 2021 in merito alla richiesta di adozione di misure provvisionali

ed entro il 22 novembre 2021 in merito al ricorso, alle risposte e agli

allegati di replica e di duplica e agli atti acquisiti all'incarto (cfr. FU

185/2021 del 13 ottobre 2021 pag. 3-4). Contestualmente è stato conferito in

via supercautelare effetto sospensivo al ricorso. Entro i termini impartiti non

sono giunte osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1

della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).

L'art. 89 cpv. 2 lett.

a della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110)

conferisce il diritto di ricorrere alla Cancelleria federale, ai Dipartimenti

federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, ai Servizi loro

subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella

sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che hanno diritto di ricorrere al

Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111 cpv. 2 LTF) - possono

avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto cantonale e, in quanto ne

facciano richiesta, partecipare ai procedimenti dinanzi alle Autorità cantonali

inferiori. L'art. 48 OPT (nella versione in vigore dal 1° gennaio 2007; RU

2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e le competenze deRI 1, autorizza

quest'ultimo a presentare ricorso secondo le disposizioni generali concernenti

l'organizzazione giudiziaria nell'ambito della pianificazione territoriale

(cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità competente in materia di

pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1 dell'ordinanza sull'organizzazione

del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle

comunicazioni del 6 dicembre 1999; Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far

capo alla via di ricorso cantonale.

1.2. Il ricorso, tempestivo,

è ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla base degli atti, integrati

dalla documentazione acquisita in corso di causa, senza ulteriore istruttoria

(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013 [LPAmm; RL 165.100]).

1.3. Poiché la procedura relativa al controverso piano

regolatore è stata avviata in vigenza

dell'applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del

23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), in vigore sino al 31 dicembre 2011, essa

dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art.

117 LST).

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.

Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT,

il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da

parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il

Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide

i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo

della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.

Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna.

Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione

comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi

richiesta dall'art. 3 OPT (RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n.

43.

consid. 4.1 con rinvii).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii).

Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in

cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale

(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid.

5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio

del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di

piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3.

L'insorgente

sostiene che l'approvazione della zona degli insediamenti storici (IS) si

porrebbe in crasso contrasto con i principi pianificatori che disciplinano l'istituzione

delle zone edificabili, risultando inoltre lesiva del divieto di delimitare

tali tipi di zona previsto all'art. 38a cpv. 3 LPT. Di tutt'altro avviso

il Consiglio di Stato, secondo cui il 1° maggio 2014, data in cui è entrata in

vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012, che ha introdotto l'art.

38a LPT, tutte le superfici contestate daRI 1 erano già state attribuite

alla zona edificabile dalla variante del piano regolatore approvata il 5 luglio

1994.

(cfr. supra, consid. A). In proposito si considera quanto segue.

3.1

La Confederazione,

i cantoni e i comuni elaborano e coordinano

le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2

cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito, a livello cantonale, all'art.

3.

LST, il cui cpv. 1 riprende il testo dell'art. 3 cpv. 1 LALPT. Per i piani

regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal

1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST), quest'obbligo si traduce nella

disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi

strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,

agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una

funzione chiara e ben definita.

3.2

3.2.1

Secondo l'art.

15.

vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione

che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli

prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un

terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a

meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e

privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della

pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere

incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile

(RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione

di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma

una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi

criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di

valutazione, che - ancorché soddisfatti -

non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla

zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e

confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326

consid. 6a; STF 1P.37/2003 e

1P.43/2003 del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki,

Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.2.2

Come detto, il

1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15

giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili

vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni

(cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione

e le dimensioni delle zone edificabili -

prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali,

rispettando gli scopi e i principi

della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento

delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del

medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona

edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente

necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in

caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone

edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive

non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico

(lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano

direttore (lett. e).

3.2.3

La citata

revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni

in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli

insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato

degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il

legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori

cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio

concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del

territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo

contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i

piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici

insediative e la loro distribuzione nel cantone.

3.3

L'art. 38a

LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15

giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai

requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua

entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione

dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge

la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva

delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto

il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa

finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da

parte del Governo federale (cpv. 3).

4.

4.1

Secondo l'art. 18 cpv. 1

LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione oltre alle

zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16 LPT) e protette (17

LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai principi fissati dalla

legge, soprattutto a quello della separazione del territorio edificabile dal

territorio non edificabile (messaggio concernente la legge federale sulla

pianificazione del territorio del 27 febbraio 1978, in: FF 1978 I 981, ad art.

19). In questo senso, le altre zone d'utilizzazione ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 LPT,

che completano e perfezionano le zone edificabili, agricole e protette definite

dal diritto federale, devono essere attribuite o alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT, o a quella non fabbricabile

(cfr. Waldmann/

Hänni, op.cit., ad art. 18 n. 5). Le altre zone di utilizzazione si

dimostrano particolarmente idonee allorquando deve essere preso in

considerazione, in zona non edificabile, un bisogno concreto relativo alla

destinazione oppure, al contrario, in zona edificabile, un bisogno particolare

di protezione (ibid., n. 4).

4.2

Tra le altre zone

ai sensi dell'art. 18 LPT ricadono le zone con obbligo pianificatorio ("Zone

mit Planungspflicht", "zones à planification obligatoire"),

ovvero delle zone all'interno delle quali non è permesso costruire sino all'approvazione

di un piano di utilizzazione speciale (come

ad esempio un piano di quartiere o un piano particolareggiato) che ne definisca

nel dettaglio l'uso del suolo e l'edificazione (cfr. Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in: Heinz Aemisegger e

al. [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, ad art. 14 n. 62; Rudolf Muggli, in: Heinz

Aemisegger e al. [curatori], Commentaire

pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, ad art. 18

n. 19; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 18 n. 23 segg.). In

genere, si tratta di comprensori territoriali pregiati, che richiedono, per le

loro peculiarità, una particolare tutela dal profilo paesaggistico e naturale,

oppure interventi di recupero o di valorizzazione (Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 18 n. 24). I comuni

possono dunque ricorrere a questo tipo di zona quando la situazione dei terreni

e le loro caratteristiche esigono uno studio pianificatorio dettagliato, oppure

quando la realizzazione delle costruzioni all'interno del comprensorio richiede

preliminarmente un'operazione di ricomposizione particellare, o ancora qualora

l'area non sia ancora adeguatamente attrezzata e si rende pertanto necessario

eseguire preliminarmente uno studio dell'intero comparto (cfr. Marc-Olivier Besse, Le régime des plans

d'affectation, En particulier le plan de quartier, Zurigo/Ginevra/Basilea 2011,

cap. 4.3.1, pag. 104).

4.3

L'obbligo

generale di pianificare il territorio sancito dal diritto federale non

impedisce dunque all'autorità pianificante di organizzare lo spazio dapprima

attraverso l'ausilio di un piano di utilizzazione generale (piano regolatore a

livello comunale), e in seguito di disciplinare la pianificazione di dettaglio

di determinate aree territoriali servendosi di un piano di utilizzazione

speciale (piano di quartiere o piano particolareggiato). Le zone con obbligo

pianificatorio, seppur presentino delle similitudini con le zone di riserva o

con le zone intermedie, previste per accogliere quelle aree che non possono

ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione

del territorio e per le quali si giustifica un differimento di quest'ultima,

appartengono alla zona edificabile ai sensi

dell'art. 15 LPT (cfr. art. 18 cpv. 2 LPT, art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT, dal 1°

gennaio 2012 art. 20 cpv. 2 LST e, circa la definizione, art. 27 cifra XI del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst;

RL 701.110; Jeannerat/Moor in: op.

cit., ad art. 14 n. 63; Muggli in:

op. cit., ad art. 18 n. 20). In quest'ordine di idee, la LALPT stabilisce all'art.

28.

cpv. 2 lett. c che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano

regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi la cui utilizzazione è

subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o a un'operazione

di ricomposizione particellare. Anche l'art. 52 cpv. 2 LST in vigore dal 1°

gennaio 2012 dispone che il piano particolareggiato possa essere previsto dal

piano regolatore che deve stabilire gli obiettivi, la destinazione e i

parametri della pianificazione particolareggiata.

5.

5.1. In

concreto, la tesi del Consiglio di Stato, secondo la quale già con la variante

del piano regolatore approvata il 5 luglio 1994 le superfici in parola erano

state attribuite alla zona edificabile, di modo che l'azzonamento contestato

rappresenterebbe unicamente un loro affinamento, non può essere condivisa per i

seguenti motivi.

Il territorio della

Valle Malvaglia è stato oggetto, vista la presenza di importanti contenuti

paesaggistici, di un articolato iter pianificatorio, descritto a pag. 10-13

della risoluzione impugnata. In particolare con la risoluzione del 5 luglio

1994.

è stata approvata la variante di piano regolatore del Comune di Malvaglia,

Sezione Valle Malvaglia, Piano del paesaggio / Settore insediamenti, che costituiva

la prima fase della pianificazione della Valle dedicata in particolare al

patrimonio rurale e che perseguiva il duplice obiettivo di definire le

modalità d'intervento sugli edifici esistenti (in buona parte "rustici")

sulla base di una conoscenza sistematica degli stessi e di delineare il

progetto di assetto futuro della Valle a partire da un riferimento storico

significativo quale la struttura antropica (forme di costruzione e d'uso del

territorio) documentata (cfr. rapporto di pianificazione del dicembre 1993,

pag. 6; rapporto 1993). A questa fase se ne aggiungeva una seconda, ossia

quella oggetto d'esame, intesa a completarla con il disciplinamento degli spazi

aperti e l'affinamento delle zone nucleo (cfr. rapporto 1993, pag. 7). La

variante approvata nel 1994, composta da un piano del paesaggio / settore

insediamenti, da norme di attuazione (NAPR 1994), dal citato rapporto di

pianificazione e da un compendio degli studi preliminari, non era accompagnata

da altri piani settoriali, fra cui il piano delle zone, l'elaborazione dei

quali era demandata al piano regolatore qui oggetto di impugnativa (ibidem).

In particolare, per quanto concerne la zona IS, il rapporto 1993, nelle sue

conclusioni, a pag. 21, riportava quanto segue:

Nell'ambito dell'elaborazione del PR si è assegnata

priorità al piano del paesaggio / settore insediamenti con particolare

riferimento al patrimonio edilizio rurale.

Le modalità d'intervento sugli insediamenti sono state

strutturate secondo obiettivi di uso futuro probabile o auspicato del

territorio della Valle.

In sintesi si può dire che per la Valle Malvaglia sono

stati definiti:

da una parte

le zone nuclei tradizionali (NT) quali vere e proprie

zone edificabili costituite da piccoli insediamenti raggruppati.

Per queste zone è stata istituita una norma transitoria

fino alla precisazione delle modalità d'intervento già individuate nell'ambito

degli studi preliminari di PR Sezione Valle Malvaglia.

dall'altra parte

I comprensori di tutela (A), utilizzazione speciale (B),

di utilizzazione agricola/ agrituristica/ residenziale-turistica (C) in cui gli

interventi sugli edifici sono possibili secondo precise modalità in relazione

alla destinazione specifica dei comprensori.

(…)

Secondo l'art. 8 NAPR

1994, concernente il comprensorio di utilizzazione agricola/ agrituristica/

residenziale-turistica (C), le zone designate come nuclei tradizionali sono

equiparate a zone edificabili. Fino all'approvazione del piano delle zone nei

nuclei sono ammessi unicamente gli interventi di manutenzione. Interventi che

vanno oltre la manutenzione possono essere ammessi eccezionalmente previo

parere favorevole della Commissione di consulenza. L'elenco dei nuclei

tradizionali è indicato nell'allegato 1A, ovvero nel piano Localizzazione

e numerazione nuclei tradizionali in scala 1:25'000.

5.2

Alla luce di

quanto precede occorre escludere che la variante approvata nel 1994 istituisse

per i nuclei tradizionali delle zone (edificabili) con obbligo pianificatorio

ai sensi dei considerandi 4.2. e 4.3. Anzitutto l'unico piano che l'accompagnava,

ovvero il piano del paesaggio / settore insediamenti, allestito in una scala

ancora maggiore rispetto all'allegato 1A di cui all'art. 8 NAPR 1994, si

limitava a localizzare graficamente tramite un circolino azzurro i vari nuclei

tradizionali. Benché approvato, esso non rappresentava pertanto un piano d'utilizzazione

conforme alla LPT, facendo in particolare difetto il requisito secondo cui il

piano d'utilizzazione regola concretamente - terreno per terreno - il modo, il

luogo e la misura dell'uso del suolo, attribuendo una destinazione specifica

alle diverse porzioni di un determinato territorio (cfr. art. 14 cpv. 1 LPT; Jeannerat/Moor in: op. cit., ad art. 14

n. 7, 20 e 21). Inoltre, gli atti che accompagnano la variante, e in

particolare il rapporto 1993, non si confrontava minimamente, come sottolinea

il ricorrente nelle osservazioni del 25 agosto 2020, con i requisiti per la

definizione delle zone edificabili di cui all'art. 15 LPT né tanto meno

effettuava la necessaria ponderazione degli interessi in gioco (cfr. supra,

consid. 3.2.1). Non sopperiscono a tale mancanza i criteri d'analisi per la

definizione dei comprensori, elencati a pag. 10 del rapporto 1993, né tanto

meno le indicazioni contenute nel capitolo dedicato all'urbanizzazione (pag.

19), sia perché manifestamente insufficienti per giustificare l'attribuzione

dei nuclei alla zona edificabile sia perché riferiti all'intero territorio oggetto

di studio. Visto quanto precede, occorre dunque concludere che, per quanto

attiene ai nuclei, la pianificazione approvata nel 1994 non avesse ancora

raggiunto quel grado di maturazione e di approfondimento necessario per poter

ammettere la loro attribuzione di principio alla zona edificabile. Lo

confermano le finalità perseguite dalla variante (cfr. considerando che

precede) come pure la descrizione delle varie fasi di elaborazione del piano

regolatore contenuta a pag. 1 del rapporto di pianificazione del settembre 2002

(rapporto 2002) nonché il fatto che nell'ambito della successiva pianificazione

i nuclei inseriti in zona edificabile sono stati ridotti a 17. Non muta questa

conclusione l'obiezione che avanza il Consiglio di Stato in sede di duplica,

secondo cui l'art. 8 NAPR 1994 permetteva nei nuclei interventi che

oltrepassavano la semplice manutenzione, poiché tali interventi erano ammessi

solo a titolo eccezionale. Peraltro a pag. 23 della risoluzione impugnata, il

Governo ammette che la prassi in Valle Malvaglia, e in particolare nelle

Ville, ha condotto all'introduzione di elementi edilizi contemporanei solo in

pochi casi.

5.3

Rispetto al piano

approvato nel 1994, il piano regolatore oggetto di impugnativa, nella versione

adottata dal Consiglio comunale, riduce il numero dei nuclei tradizionali da 20

a 17, assegnandoli alla zona degli insediamenti storici (IS), retta dall'art.

42.

NAPR. Fuori discussione la sua natura (limitatamente) edificabile ai sensi

dell'art. 15 LPT, travalicando i limiti di una zona di conservazione (o di

protezione) degli insediamenti ai sensi dell'art. 18 LPT (di base

inedificabile: cfr. DTF 145 II 83 consid. 4, 118 Ia 446 consid. 2c; Muggli in: op. cit., ad art. 18 n.

24-26). Il rapporto 2002 spiega infatti a pag. 19 che il criterio orientatore

del PR di Malvaglia a partire dal quadro culturale illustrato (…) è quello di

un rispetto del passato non nostalgico ma consapevole e propositivo. In

sintonia con questo obiettivo, l'art. 7 NAPR, concernente l'aspetto estetico e

i principi di disegno dello spazio, prevede al cpv. 3 che il riferimento

alle tipologie edilizie delle preesistenze non è di carattere imperativo ed è

ammessa anche un'architettura innovativa (per concezione e materiali) sia per

parti di edifici restaurati sia per nuovi inserti come tasselli tra edifici

preesistenti sia più in generale per nuove costruzioni di edifici e impianti.

Per quanto attiene all'approccio di intervento nelle Ville e nei nuclei

secondari il rapporto 2002 spiega a pag. 20 che è quello di offrire

opportunità di intervento ai privati in consonanza all'obiettivo di

mantenimento della struttura esistente. Tali finalità sono poi

concretizzate negli interventi ammessi dall'art. 42 NAPR, fra cui in

particolare la demolizione e la ricostruzione per la categoria C. Riuso e D.

Uso (cpv. 3.1), la possibilità di erigere costruzioni accessorie (cpv. 6) e di

proporre soluzioni alternative alle modalità d'intervento previste (cpv. 7), nonché

nell'approccio adottato per i parcheggi dal piano del traffico e delle

attrezzature di interesse pubblico (cfr. anche art. 21 cpv. 5 NAPR, secondo cui

nella zona IS in applicazione dei criteri di tutela dei valori storici e

ambientali e del contenimento dei costi di urbanizzazione, i posteggi sono

concentrati nelle aree pubbliche istituite dal piano del traffico). Di

conseguenza, come sostiene il ricorrente, la zona IS non avrebbe potuto essere

approvata in quanto manifestamente lesiva dell'art. 38a LPT. Infatti, il

termine quinquennale entro il quale i cantoni avrebbero dovuto adattare i

propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT,

ossia entro il 1° maggio 2019, è ormai spirato, senza che il Canton Ticino

abbia ottenuto l'approvazione del Consiglio federale delle modifiche delle

schede R1, R6 e R10 del PD. Pertanto, allo stadio attuale qualsiasi aumento

della superficie edificabile risulta nel nostro Cantone precluso (Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: op.

cit., ad art. 38a n. 42-44).

5.4

Non sovverte

questa conclusione il fatto che, nella risoluzione impugnata, il Consiglio di

Stato, partendo dal presupposto, come visto, errato secondo cui i nuclei

tradizionali fossero già stati attribuiti alla zona edificabile dalla variante

approvata nel 1994, abbia esaminato nel dettaglio la zona IS, apportandovi

tutta una serie di modifiche, volte a renderne l'impostazione maggiormente

conservativa. Premesso infatti, a pag. 23, che, in termini generali, l'approccio

prescelto dal Comune non risultasse sufficientemente congruente con il

principio di tutela generale degli insediamenti e di tutto il suo territorio,

esso ha apportato tutta una serie di modifiche e di stralci all'art. 7 e 42

NAPR (cfr. in particolare capitolo 6.1. Modifiche d'ufficio che necessitano

di una pubblicazione, pag. 63, lett. a. e q.) e al piano del traffico per

quanto attiene ai posteggi pubblici (cfr. capitolo 6.1. Modifiche d'ufficio

che necessitano di una pubblicazione, pag. 63, lett. n). Non occorre

tuttavia esaminare le conseguenze di tali modifiche sulla zona IS, posto che nessuno

sostiene che tramite le stesse essa abbia perso il suo carattere edificabile.

6.

6.1. Alla luce

di quanto precede, il ricorso merita di essere accolto.

6.2

Non si prelevano

spese né tassa di giudizio (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). ARI 1, dotato di un

servizio giuridico, non sono assegnate ripetibili, non trattandosi in concreto

di una procedura particolarmente complessa (art. 49 cpv. 2 LPAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza la

risoluzione del 18 marzo 2015 (n. 1113) del Consiglio di Stato è annullata

nella misura in cui approva la zona degli insediamenti storici (IS).

2. Non si

prelevano spese. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF).

4. Il dispositivo della

presente decisione è pubblicato nel Foglio ufficiale.

5. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La

vicecancelliera