Attribuzione di un vuoto pianificatorio alla zona edificabile e variante volta a completare il piano del traffico con il "concetto dei marciapiedi principali"

Incarto n.

90.2021.46

Lugano

10

dicembre 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 4 novembre

2021 del

RI

1

patrocinato

da: PR 1

(evasione

parziale)

contro

la risoluzione del 30 settembre 2021 (n. 4829) con

cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore del

Comune di Minusio;

ritenuto, in

fatto

A. a. Nelle

sedute del 23 gennaio e del 13 marzo 2006 il Consiglio comunale di Minusio ha

adottato la revisione del piano regolatore. Il piano delle zone ha attribuito

alla zona residenziale estensiva R2 un'area di 3'900 m2

in corrispondenza dei mapp. 39, 41, 43, 46 parz. e 3858 in località C__________,

a nord-est del territorio di Minusio (comparto C__________). I fondi si situano

lungo via Co__________, strada a monte della quale vi è il nucleo di C__________

nel Comune di Tenero-Contra. Gli edifici che vi sorgono sono inclusi nell'inventario

degli edifici situati fuori dalle zone edificabili di Minusio (IEFZE),

approvato con risoluzione del 16 aprile 2003 (n. 1603) dal Consiglio di Stato.

Con la revisione è stato pure definito l'impianto viario del territorio

comunale, ritenuto che fino ad allora il Comune non disponeva ancora di un

piano del traffico.

b. Con risoluzione del

9 luglio 2008 (n. 3687) il Consiglio di Stato ha approvato nel complesso la

revisione, incluso il piano del traffico (apportandovi alcune modifiche). Il

Governo ha invece negato la sanzione a una parte degli ampliamenti della zona

fabbricabile, tutti riferiti alla zona residenziale estensiva R2, tra cui

quello concernente il comparto C__________, con la seguente motivazione (pag.

46 della risoluzione citata):

· località F__________ (C__________), fmn 39, 41,

43, 46 parz., 3858: tale comparto risulta essere scollegato dal resto della

zona edificabile. Benché già edificata, la superficie edificata è numericamente

poco consistente e non si giustifica la delimitazione di una zona secondo il

principio "a macchia di leopardo" e microzone, contrarie al diritto.

Inoltre, anche se dal Piano delle canalizzazioni si prevede che il collettore

delle acque luride e miste arrivi fino al fmn 43, attualmente le condotte arrivano

solamente fino al fmn 88.

Il Consiglio di

Stato ha quindi disposto il rinvio degli atti al Comune al fine di proporre

la destinazione d'uso più idonea per i comparti non approvati.

c. Adito dal Comune e

da alcuni privati, con sentenze del 14 ottobre 2009 questo Tribunale ha

confermato (salvo che per un settore denominato "__________") la

decisione governativa di diniego di ampliamento della zona edificabile (cfr.,

in particolare: STA 90.2008.46 consid. 3, parz. pubbl. in RtiD II-2010 n. 31).

B. a. Nella

seduta del 5 febbraio 2018 il Consiglio comunale di Minusio ha adottato le

varianti concernenti l'adeguamento del piano regolatore ai contenuti della

risoluzione governativa del 9 luglio 2008, fra cui quella del comparto C__________,

che propone di attribuire alla zona R2 unicamente le porzioni dei mapp. 39, 41,

43, 46 e 3858 già costruite (per una superficie complessiva di 2'400 m2), assegnando alla zona agricola le due "ali"

(1'500 m2)

in modo da garantire

la continuità con quella limitrofa.

Variante comparto C__________ - estratto (rielaborazione)

del piano delle zone e del traffico estrapolato dal rapporto di pianificazione

del 5 febbraio 2018 (Rapporto 2018), pag. 39.

Il Legislativo

comunale ha pure adottato il piano del traffico, e meglio il Concetto dei

marciapiedi principali elaborato per il comprensorio del centro paese in

corrispondenza di determinati tratti di strade principali e in prossimità dei

centri scolastici. Il Rapporto 2018 spiega che l'intento del Municipio è quello

di completare la rete dei marciapiedi principali in occasione di interventi

edilizi privati, per cui il Concetto costituirebbe la base legale per

concordare con i proprietari le modalità di realizzazione (pag. 58).

b. Con risoluzione del

30 settembre 2021 il Consiglio di Stato ha statuito su dette varianti, non

approvando le due appena descritte.

In merito a quella

concernente il comparto C__________, ha ritenuto che l'inclusione della

superficie di 2'400 m2 in zona R2 comportava la formazione di una

microzona scollegata dal resto del territorio insediativo, contraria al diritto

federale. Inoltre, essa si configurava come un ampliamento della zona

edificabile che andava esaminato alla luce della modifica della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) entrata in

vigore il 1° maggio 2014. Il Governo ha quindi rinviato gli atti al Comune

affinché, mediante una variante, determinasse la destinazione d'uso più idonea.

Quanto al Concetto dei

marciapiedi principali, l'Esecutivo cantonale ha invitato l'autorità comunale a

elaborare una modifica del piano del traffico che adegui il calibro stradale

alla situazione di fatto e che risolva al contempo le problematiche

evidenziate.

C. a. RI 1

insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la mancata

approvazione delle citate varianti e su un altro tema (oggetto del giudizio

parallelo di data odierna), postulandone l'annullamento e la riforma nel senso

che siano approvate così come adottate dal Consiglio comunale. Preliminarmente,

esso ritiene il comparto C__________ idoneo all'edificazione alla luce delle

costruzioni esistenti, della connessione funzionale con le zone edificabili

limitrofe e dell'urbanizzazione. Nega poi che si tratterebbe di una microzona,

tra l'altro prospicente al nucleo di C__________, sito sull'altro lato della

strada, nel Comune di Tenero-Contra, con il quale andrebbe valutata e

coordinata. Inoltre la variante risponde al principio dell'uso ordinato,

razionale e parsimonioso del territorio sancito dalla LPT e va a formalizzare

una situazione acquisita, consolidatasi da tempo (da ben prima dell'entrata

in vigore della LPT, e anche della LIA), che non comporta un (apprezzabile)

aumento delle riserve di zona edificabile e che risulta conforme ai principi

fissati dalla scheda R6 del PD, la cui approvazione sarebbe imminente, ciò che

farebbe decadere la moratoria relativa alle nuove zone edificabili previste

dalla norma transitoria di cui all'art. 38a cpv. 3 LPT.

In merito al

Concetto dei marciapiedi principali, ne ribadisce lo scopo e l'interesse pubblico,

sottolineando che l'art. 19 cpv. 2 LPT non preclude al Comune la possibilità di

affidare ai proprietari privati interessati la realizzazione di opere di

urbanizzazione sulla base di accordi con l'ente pubblico e che tale soluzione è

già stata puntualmente messa in atto sul suo territorio dando ottimi risultati,

così come in altri comuni del Cantone, senza aver suscitato contestazioni.

b. Con la risposta la

Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame,

riconfermandosi nelle considerazioni espresse nella risoluzione avversata.

RI 1 non ha replicato.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza

discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del Comune

(art. 30 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il ricorso è

evaso sulla base degli atti, delle vedute aeree di Swisstopo (www.map.geo.admin.ch)

e delle viste Google

(www.google.ch/maps;

cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5), senza istruttoria (art. 25

cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;

RL 165.100). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento anticipato, il Tribunale

non ritiene necessario procedere all'esperimento

del sopralluogo sollecitato dal ricorrente, il cui presumibile risultato non

porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2012 n. 59

consid. 3.3 con rinvii; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c). Per i

medesimi motivi non si giustifica nemmeno di accedere alla sua richiesta di

eseguire un'ispezione a registro fondiario.

2. 2.1.

In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve

garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza

di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37

cpv. 1 della legge cantonale di

applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 LST), che

approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo

significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle

scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori

badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna.

Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione

comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto

federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non

tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,

segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).

L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in

modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3

dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS

700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con

rinvii).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece

circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio

2012, art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i

casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello

cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio

del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di

piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

Variante concernente

il comparto C__________

3. 3.1. Giusta l'art.

75 della Costituzione federale della Confedera-zione Svizzera del 18 aprile

1999 (Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per

assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione

e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e

formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 18 segg. LST) - disciplinano

l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in

primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.2.

3.2.1. Secondo l'art.

15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione

che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli

prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un

terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a

meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e

privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della

pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere

incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile

(RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione

di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma

una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi

criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di

valutazione, che - ancorché soddisfatti -

non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla

zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e

confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326

consid. 6a; STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003

del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.2.2. Il 1° maggio

2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il

nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite

in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle

sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la

norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando

gli scopi e i principi della

pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento

delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del

medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona

edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente

necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in

caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone

edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive

non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano

giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto

nel piano direttore (lett. e).

3.2.3. La citata

revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni

in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli

insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato

degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il

legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori

cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio

concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del

territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo

contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i

piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici

insediative e la loro distribuzione nel Cantone.

3.3.

3.3.1. L'art. 38a

LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15

giugno 2012, impone ai Cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti

di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata

in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento

del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv.

2), i Cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone

edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato

termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il

piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del

Governo federale (cpv. 3).

3.3.2. L'art. 38a

LPT è concretizzato dall'art. 52a OPT, il cui cpv. 2 dispone che durante il

periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere

approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione,

nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è

effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone

destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la

realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure

sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente

necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata

definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade

se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).

3.4.

3.4.1. Il 19 ottobre

2022 il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della scheda R6 del

piano direttore (Sviluppo degli insediamenti e gestione delle zone

edificabili), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame dell'Ufficio

federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022, allegato alla

decisione, costituisce un'approvazione ai sensi dell'art. 38a cpv. 2

LPT. Ne consegue che i capoversi 2 e 3 dell'articolo 38a LPT non trovano più

applicazione nel Cantone Ticino. La scheda R6 in vigore riprende in

sostanza il principio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT, sancendo il

disposto secondo il quale le zone edificabili esistenti vanno sfruttate più

efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza ampliarle. Eccezionalmente

nuove zone edificabili possono essere delimitate per insediamenti d'interesse

pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un corrispettivo compenso

(cfr. capitolo 1 Situazione, problemi, sfide, pag. 2). In particolare al

capitolo 3. Misure, pag. 4, la scheda prevede infatti:

3.1 Sfruttare le zone edificabili in vigore

a. Le zone edificabili in vigore non possono essere

di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale -

pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.

b. Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone

edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste

modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili

e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura

maggiore rispetto alle modifiche.

c. A titolo eccezionale, il Cantone, in

collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di

preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio

ospedali, servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo

economico PSE) che:

- non è possibile o opportuno inserire nelle

zone edificabili esistenti;

- richiedono soluzioni praticabili a corto

termine.

Per questi casi il compenso deve avvenire

immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici

azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla

gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.

d. Limitate rettifiche del limite delle zone

edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni

nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di

compenso.

Ai comuni viene quindi impartito il compito di

verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1

LPT (ibidem, misura 3.2. lett. a.), trasmettendo l'esito della verifica

alla Sezione dello sviluppo territoriale al più tardi entro 2 anni dall'entrata

in vigore della presente scheda (cap. 4. Compiti, 4.1., pag. 5).

3.4.2. I principi elencati nella scheda R6 del PD non

necessitano di trasposizione nella legislazione cantonale. Infatti, l'art. 15

LPT, comprese le condizioni elencate al suo cpv. 4 lett. a-e per assegnare un

terreno alla zona edificabile (cfr. supra, consid. 3.2.2) sono

direttamente applicabili (cfr. DTF 142 II 509

consid. 2.5; Heinz Aemisegger/Samuel

Kissling in: Aemisegger/ Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, ad art. 15 n. 10).

4. 4.1. Entrando

nel merito delle contestazioni, occorre premettere che al n. 4 del dispositivo della

risoluzione del 9 luglio 2008 il Consiglio di Stato ha disposto che con l'approvazione

della revisione erano abrogati, salvo diversa indicazione nei considerandi di

merito, il piano regolatore avallato l'11 gennaio 1984 (primo piano regolatore

di Minusio) e le sue successive modifiche. Ritenuto che al capitolo 3.5.3 lett.

f della medesima decisione non vi è alcuna indicazione in tale senso per il

comparto C__________, si deve concludere che dal 2008 esso è privo di destinazione

(vuoto pianificatorio; cfr. in proposito STA 90.2020.58 del 17 giugno 2021

consid. 5.3-5.6, confermata dalla STF 1C_466/2021 del 16 gennaio 2023 consid.

5, 90.2015.38 del 5 aprile 2018 consid. 5.1). Vuoto che il Comune ha colmato adottando

la variante in parola, non approvata con la contestata decisione. Come esposto

in narrativa, essa include in zona residenziale estensiva R2 le porzioni

edificate dei mapp. 39, 41, 43, 46 e 3858 e attribuisce alla zona agricola le

due ali del comparto al fine di garantirne la continuità con quella a valle,

scostandosi in questo modo dalle indicazioni contenute nella decisione

governativa del 2008 (come pure da quelle esposte nell'esame preliminare del

2013). A sua giustificazione il Comune sostiene che non si sarebbe in presenza

di un ampliamento della zona fabbricabile né di una microzona edificabile a sé

stante. Le tesi non possono essere seguite, per i seguenti motivi.

4.1.1. Anzitutto,

merita di essere pienamente condiviso quanto rilevato dal Governo nel giudizio

avversato in proposito al fatto che al momento in cui esso ha reso la sua

decisione (il 30 settembre 2021) la variante si poneva in contrasto con l'art.

38a LPT, secondo cui dal 1° maggio 2014 vigeva il divieto di delimitare

nuove zone edificabili nel Cantone, a prescindere dalla loro estensione, anche

se compensate con il dezonamento di territori fabbricabili di pari superficie.

In effetti, non sussistono dubbi in merito al fatto che la variante, ancorché

preveda di circoscrivere l'edificabilità alle parti già costruite dei mapp. 39,

41, 43, 46 e 3858 per consolidare la situazione edificatoria acquisita da

decenni, senza aumento significativo delle risorse, comporta un ampliamento

della zona fabbricabile (di 2'400 m2), dal

momento che, come appena detto, dal 2008 i medesimi fondi erano privi di una

destinazione pianificatoria (cfr. supra, consid. 4.1).

4.1.2. Inoltre, a ben

vedere, il contrasto con le disposizioni transitorie di cui agli art. 38a

LPT e 52a

OPT sussisteva già al momento dell'adozione della

variante. Infatti, sebbene essa sia stata adottata (il 5 febbraio 2018) dal Consiglio comunale nel periodo transitorio quinquennale di cui all'art. 38a

cpv. 1 LPT, durante il quale potevano essere approvati ampliamenti della zona

edificabile soltanto se le superfici azzonate erano compensate con il

dezonamento di superfici di pari estensione (cfr. supra, consid. 3.3.),

nel Rapporto 2018 non vi è alcun accenno al tema del compenso (che, come

visto al precedente consid. 3.4.1, è stato ancorato nella nuova versione della

scheda R6 del PD nel frattempo approvata), ciò malgrado l'ampliamento della

zona edificabile che essa comporta (vedi considerando precedente).

4.1.3. La variante in esame non permette nemmeno di attuare quanto

disposto dal piano direttore (cfr. art. 15 cpv. 4 lett. e LPT). Infatti la

scheda R6 del PD entrata nel frattempo in vigore (il 19 ottobre 2022, ossia all'incirca

un anno dopo l'emanazione del giudizio avversato) riprende il principio di cui

alle disposizioni transitorie della LPT, secondo cui le zone edificabili

esistenti non possono di base essere ampliate

e che eccezioni a tale

principio sono ammesse nei casi di cui alla misura 3.1. lett. b, c, d della

scheda (cfr. supra, consid. 3.4.1), nessuno dei quali si avvera in

concreto. In particolare, non si realizza l'eccezione di cui alla lett. b,

ritenuto che, ancorché il Comune sembrerebbe sostenere che la variante sia

finalizzata a rispondere a esigenze di un miglior uso del territorio laddove fa

riferimento (invero in termini generali) al principio dell'uso ordinato,

razionale e parsimonioso del suolo sancito dalla LPT, essa non prevede, come

detto, alcun compenso degli ampliamenti della zona edificabile. Alla luce dell'estensione

tutt'altro che trascurabile della superficie per cui il Comune propone l'inserimento

in zona edificabile (come visto, circa 2'400 m2),

è escluso che la variante in esame si configuri come una limitata rettifica del

limite della zona fabbricabile che non necessita di compenso giusta la lett. d

della misura 3.1 della scheda R6. Del resto, secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire

la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere

trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236 seg.; STF 1A.160/2006 del

31 maggio 2007 consid. 4.4).

4.2. La decisione del Governo di non

approvare la variante merita conferma anche per i seguenti motivi.

4.2.1. Anzitutto, come

rettamente considerato nella decisione impugnata, l'assegnazione dei fondi in

parola alla zona edificabile comporterebbe la creazione di

una microzona fabbricabile, isolata dal resto del comprensorio insediativo, che

disattende i principi della pianificazione del territorio e la relativa

legislazione federale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni

sul territorio (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii). Infatti,

contrariamente a quanto asserisce RI 1, i mapp. 39, 41, 43, 46 e 3858 non

costituiscono una propaggine verso est della zona edificabile del nucleo di C__________

nel Comune di Tenero-Contra. Dalle viste Google e Swisstopo emerge chiaramente

che l'insieme degli edifici componenti il citato nucleo si conclude nella sua

unitarietà a monte di via Co__________, strada che funge da elemento di

separazione dalle cinque costruzioni che insistono sui fondi oggetto di

variante, le quali presentano delle caratteristiche architettoniche differenti

rispetto a quelle che caratterizzano gli edifici del nucleo.

4.2.2. Inoltre, a

ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto che le motivazioni addotte nel 2008

per negare la sanzione alla variante mantengono piena validità e vanno

confermate anche per rapporto a quella in esame concernente il medesimo

comparto. Intanto, quest'ultima differisce di poco da quella non approvata nel

2008, e meglio unicamente per il fatto che riduce l'area da includere in zona

residenziale R2 alle sole porzioni già edificate dei mapp. 39, 41, 43, 46 e

3858, attribuendo alla zona agricola il resto dei fondi. A ciò aggiungasi che

rispetto al 2008, nel citato comparto non è riscontrabile una modifica delle

circostanze atta a ritenere che in concreto sussista un interesse pubblico

preponderante alla sua inclusione in zona edificabile. Né, del resto, RI 1 lo

sostiene, dal momento che i motivi che esso invoca a giustificazione della

variante fanno riferimento a una situazione territoriale già riscontrabile nel

2006 e rimasta da allora pressoché immutata (cfr. raffronto delle viste

Swisstopo relative al comparto C__________ risalenti al 2006/2008 con quelle

odierne).

Variante

concernente il concetto dei marciapiedi principali

5. 5.1. Il piano regolatore di

Minusio è stato allestito (e approvato) in vigenza della LALPT, di cui

rispecchia l'impostazione. Questa legge prevedeva che i piani regolatori si

compongono di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di

norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le

rappresentazioni grafiche del piano regolatore comprendono i piani del

paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di

interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1

LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete

delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati

con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i

sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).

5.2. Una restrizione di

diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale,

è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3

Cost.).

In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge

la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al

potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione

del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione

corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti

interessi pubblici e privati in gioco.

Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti

a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura

minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che

sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e

Fatti

i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000

n. 75 consid. 5b con rinvii).

6. 6.1. Il piano del traffico di

Minusio, approvato nel 2008, indica le varie categorie di strade, il loro

calibro e gli arretramenti (cfr. anche art. 50 cpv. 2 delle norme di attuazione

del piano regolatore; NAPR). La variante attuale lo completa con il piano Concetto

dei marciapiedi principali, in scala 1:2'000, nel quale, oltre alle varie

categorie stradali, sono segnalati i marciapiedi esistenti (in rosso) e i "marciapiedi

di progetto" (in blu) in corrispondenza di fondi privati ubicati lungo

alcuni assi stradali principali (strada di collegamento e strade di raccolta) e

in prossimità dei centri scolastici nel comprensorio del centro del paese di

Minusio. L'intenzione deRI 1 è di completare la rete dei marciapiedi principali

in occasione di interventi edilizi privati, per cui il Concetto costituisce la

base legale per concordare con i proprietari le modalità di realizzazione

(ibidem).

6.2. Nella decisione

impugnata il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione alla variante.

Il Governo,

richiamando la legislazione sulle strade e le linee guida cantonali Piano dell'urbanizzazione/Programma

di Urbanizzazione (dicembre 2014), ha innanzitutto evidenziato che non sarebbe

necessario indicare all'interno del calibro stradale i marciapiedi e che di

principio il piano del traffico (ora piano dell'urbanizzazione secondo la LST)

definisce unicamente l'area stradale, che comprende la superficie della

carreggiata per i veicoli e quella dei marciapiedi. Nel caso concreto, invece,

il Comune avrebbe indicato con "marciapiede di progetto" gli

ampliamenti / adeguamenti del sedime stradale senza tuttavia conseguentemente

modificare il calibro stradale sul piano del traffico, ciò che consentirebbe di

determinare un vincolo valido sul sedime privato suscettibile di permettere l'esproprio

delle superfici necessarie alla realizzazione dell'opera. In ogni caso l'approccio

di lasciare che la realizzazione di un'opera pubblica fosse legata per

tempistica e modalità all'agire del privato sul proprio fondo non è stata

ritenuta opportuna: RI 1 dovrebbe al contrario disporre di un progetto unitario

e complessivo con una tempistica dichiarata per realizzarla. Il Consiglio di

Stato ha infine suggerito di trasporre graficamente i marciapiedi in una tavola

complementare, invitando RI 1 a compiere l'esercizio su tutto il territorio

comunale e non solo in centro paese. Da ultimo, faceva difetto la previsione

finanziaria del completamento della rete dei marciapiedi, il Rapporto 2018

essendo silente sui costi, non essendo nemmeno stato sviluppato un capitolo in

relazione al Programma di realizzazione.

6.3. Con l'impugnativa,

l'insorgente ribadisce l'intenzione di completare i marciapiedi in parola in

collaborazione con i proprietari privati al momento di interventi edificatori

sui fondi interessati, ritenuto che i relativi sedimi faranno di principio

ancora parte della proprietà privata, pur essendo utilizzabili per il transito

pedonale pubblico. Sostiene poi che l'art. 19 cpv. 2 LPT non precluderebbe ai

comuni la possibilità di affidare ai proprietari privati la realizzazione di

opere di urbanizzazione, sulla base di accordi convenzionali, regolando le

modalità e condizioni su aspetti tecnici, proprietà dei sedimi, assunzione dei

relativi costi e oneri di manutenzione ecc. È quanto RI 1 avrebbe inteso fare

attraverso l'adozione del Concetto in esame. Sostiene poi che il sistema

adottato sarebbe già oggi praticato in altri comparti del Cantone, per esempio

nell'ambito del piano regolatore del Nuovo Quartiere Cornaredo (PR-NQC).

Infine, il Concetto si limita alla parte centrale del Comune e alle strade di

collegamento e raccolta, ovvero dove ciò è opportuno, ritenuto che nelle parti

più marginali o sono stati eseguiti interventi di moderazione, rendendo

superflui i marciapiedi, oppure la configurazione stradale rende improponibile

la loro realizzazione.

7. Va innanzitutto detto che la tesi

del Governo circa la necessità di ricomprendere i marciapiedi nel sedime

stradale del piano del traffico non può essere dedotta dall'art. 3 della legge

sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 725.100), quanto piuttosto dall'impostazione

del piano del traffico approvato nel 2008 che si limita a prevedere, salvo

qualche eccezione, solo il calibro e gli arretramenti stradali. Il quesito di

sapere se ciò giustificava da sé la non approvazione della variante non

necessita di essere approfondito oltre, poiché il vincolo risulta comunque

carente sotto altri profili.

7.1. Il piano del

traffico costituisce la base legale vincolante, in base alla quale è valutato l'interesse

pubblico e l'incidenza sulle proprietà private dei vincoli ivi previsti ed

esaminata la loro proporzionalità (cfr. STA 90.2014.43 del 4 aprile 2016

consid. 6.3). Non sussistono dubbi circa all'interesse pubblico alla

realizzazione e al completamento dei marciapiedi (in quanto opere di interesse

collettivo) lungo le strade principali nel centro del paese, spesso molto

sollecitate dal traffico motorizzato. Il Concetto consiste, tuttavia,

unicamente nell'apposizione di linee rosse, per i marciapiedi esistenti, e blu

per quelli di progetto, in modo peraltro impreciso. Non se ne può dedurre in

modo univoco la superficie vincolata. Né le rappresentazioni grafiche né le

NAPR forniscono ulteriori indicazioni circa il calibro degli stessi; anzi la

realizzazione delle opere nell'intenzione del pianificatore verrebbe demandata

ad accordi con i privati. La base legale si rivela dunque invero carente, non

potendo essere valutata né l'adeguatezza del vincolo né la sua incidenza sulla

proprietà privata.

7.2. Come rettamente

evidenziato dal Governo nella decisione impugnata, la variante non contiene

inoltre alcuna indicazione sulla previsione finanziaria dell'opera (cfr. art.

24 cpv. 1 lett. c LST, che recepisce lo strumento già previsto dall'art. 30

LALPT). Aspetto con il quale il ricorrente non si confronta, se non in

relazione alle modalità esecutive che intende adottare, ovvero quelle di

provvedervi tramite accordi con i privati ai quali, di principio, non verrebbe

sottratta la proprietà dei loro sedimi. Il Rapporto 2018 non prevede infatti

nulla in merito ai costi delle opere e le relative modalità di finanziamento,

ciò che sembrerebbe essere ascrivibile alle modalità attuative appena

descritte, modalità che non sono comunque state ancorate nelle NAPR. Sia

comechessia, la garanzia della proprietà prevede che in caso d'espropriazione o

di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità (art. 26

cpv. 2 Cost.). I vincoli che RI 1 ha introdotto, al di là dell'indeterminatezza

di cui si è appena detto, interessano nel complesso un'importante superficie

privata edificabile del territorio comunale, il cui utilizzo dipenderà dalla

disponibilità del privato, suscettibile, in caso di mancato accordo, di

generare costi espropriativi e di realizzazione a carico della collettività. Si

tratta, in definitiva, di una variante che non può prescindere da una verifica

della sostenibilità finanziaria. Inoltre, l'approccio scelto daRI 1 non merita

comunque di essere tutelato anche perché fa dipendere la realizzazione di un'opera,

di cui si è riconosciuto il sicuro interesse pubblico, dal profilo della

tempistica e delle modalità esecutive, dalla volontà/disponibilità dei privati

di darvi seguito, senza stabilire alcuna priorità di intervento né un orizzonte

temporale per la realizzazione dei marciapiedi. Infine, ben diversa appare la

loro realizzazione basata su una progettazione tecnica d'insieme nell'ambito di

un progetto stradale rispetto a quella compiuta autonomamente (a singhiozzo)

dai singoli proprietari secondo la (sola) indicazione che l'area va destinata

alla creazione di un marciapiede al servizio della collettività. La circostanza

che RI 1 abbia già messo in atto tale soluzione in occasioni puntuali non è

determinante, così come non lo è quella che in altri comparti del Cantone si

sarebbe fatto uso con successo di tale approccio. Da notare che, a differenza

del caso in esame, il piano regolatore NQC prevede solo puntualmente dei

vincoli di marciapiede privato, delimitati in modo preciso nella cartografia,

ed esplicitamente disciplinati all'art. 29 NAPR (versione del 2017).

7.3. A titolo abbondanziale,

il Tribunale considera che il ricorso non potrebbe trovare miglior sorte

nemmeno laddove si volesse ritenere che il Concetto costituisca una

completazione del piano del traffico, una sorta di "tavola complementare",

ciò che di per sé sarebbe ammissibile (cfr. Linea guida cantonale citata, che

propone quelle concernenti la rete pedonale e ciclabile [allegato E] e la rete

dei trasporti pubblici [allegato F]) e non necessariamente da estendere a tutto

il territorio comunale, così come preteso a torto dal Governo. In questo caso,

infatti, mancherebbe il coordinamento tra i due strumenti, poiché l'istituzione

di un valido vincolo presupporrebbe una modifica del piano del traffico, che

risponda a sua volta alle esigenze appena evocate.

8. Per tutti i

motivi che precedono la variante non poteva essere approvata. Anche su questo

punto la decisione impugnata merita dunque conferma.

9. Tutto ciò

considerato, il ricorso, limitatamente agli aspetti qui esaminati, è respinto.

Non si preleva una tassa di giustizia, ritenuto che RI 1, soccombente, ne va

esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

Non si

preleva una tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera