90.2021.9

Ricorso contro il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP) - regione 23 - Val Verzasca sud

16 luglio 2021Italiano124 min

definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori

Source ti.ch

Incarti

90.2010.128 (R23)

90.2021.9

Lugano

luglio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto

dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 29 ottobre 2010 dell'

patrocinato

da: PR 1

contro

il decreto legislativo dell'11 maggio 2010 con cui

il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale dei

paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP);

evasione

parziale:

regione 23, Val Verzasca Sud;

ritenuto, in

fatto

a. Con messaggio del 26

maggio 2009 (n. 6224) il Consiglio di Stato ha sottoposto per approvazione al

Gran Consiglio il piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e

impianti protetti (PUC-PEIP). Esso si prefigge di attuare i contenuti della scheda

di coordinamento n. 8.5 del piano direttore cantonale del 1990 (PD '90;

approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, con alcune riserve e

oneri, cfr. FF 2002, pag. 714), il cui scopo è di assicurare la gestione e la

protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo di

mantenere e valorizzare edifici e impianti degni di protezione laddove essi

costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale. Il

PUC-PEIP disciplina quindi in maniera organica e unitaria gli edifici rurali

(comunemente denominati rustici) di valore storico-culturale e il territorio di

loro pertinenza. Il piano delimita così i paesaggi con edifici e impianti

protetti e stabilisce inoltre le norme di attuazione (NAPUC) che regolano le

possibilità edificatorie e gli interventi ammissibili sui rustici protetti

nell'ambito degli inventari comunali degli edifici fuori delle zone edificabili

(IEFZE). Ritenuto che la sua attuazione spetterebbe ai privati, il Governo ha

proposto di non stanziare alcun credito per la sua realizzazione.

b. Il 27 aprile

2010 la Commissione speciale per la pianificazione del territorio ha reso il

suo rapporto (n. 6224 R), con il quale ha proposto alcune modifiche al regime

transitorio e maggiori restrizioni in materia di urbanizzazione, un

rafforzamento delle misure di verifica (stanziando un apposito credito) e un

accresciuto rigore nelle disposizioni che regolano le conseguenze del mancato

rispetto della licenza. Ritenuto necessario conferire al Cantone il compito di

promuovere concretamente l'avvio di progetti a livello locale per un'effettiva

gestione attiva e per la protezione dei paesaggi, la Commissione ha invitato il

Governo a presentare un messaggio che ne delineasse le modalità e proponesse lo

stanziamento di un credito per il suo finanziamento.

c. Nella seduta

dell'11 maggio 2010 il Gran Consiglio ha approvato il piano (BU 2010, pag. 174

seg.).

d. Il piano è stato

pubblicato, a cura del Dipartimento del territorio, presso le cancellerie di

tutti i comuni del Cantone dal 20 settembre al 19 ottobre 2010 (cfr. FU 2010,

pag. 6894 seg.), con l'indicazione dei rimedi giuridici.

a. Il 29 ottobre 2010 RI 1 è

insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il PUC-PEIP.

Chiesta la sospensione della procedura per un periodo di sei mesi per proseguire

le trattative con l'Autorità cantonale (ciò che avrebbe permesso un ritiro

completo o parziale del ricorso), RI 1 ha postulato in via principale

l'annullamento del PUC-PEIP. In via subordinata RI 1 ha domandato

l'annullamento del piano e la retrocessione degli atti al Legislativo cantonale

perché lo modifichi come indicato nell'impugnativa; in alternativa esso ha

postulato che sia la Corte stessa a procedere in tal senso. Secondo RI 1 il

piano non terrebbe sufficientemente conto del principio di separazione tra zona

edificabile e non edificabile. Esso rimprovera poi al Cantone di non aver

adempiuto agli oneri imposti dal Consiglio federale nell'ambito

dell'approvazione della scheda n. 8.5. In particolare farebbe difetto

l'inventario sugli abusi edilizi con indicazione dello stato e del genere del

loro disbrigo; in ogni caso esso non è stato trasmesso alla Confederazione. RI

1 sostiene poi che gli atti sarebbero carenti nel giustificare le scelte fatte.

Critica quindi la decisione di conferire agli inventari IEFZE - nati come

strumento conoscitivo e nemmeno ancora approvati o adottati per tutti i comuni

- portata costitutiva, estendendo gli effetti del PUC-PEIP a un elevato numero

di rustici censiti come meritevoli di conservazione (oltre 11'500). Inventari

che, in ogni caso, considerano solo le qualità intrinseche degli edifici e non

quelle del paesaggio in cui sono inseriti e con il quale - invece - devono

formare un'unità degna di protezione. Posto che i paesaggi protetti devono

essere particolarmente meritevoli, RI 1 mette in dubbio l'estensione e la

qualità di quelli tracciati dal PUC-PEIP. Impossibilitato a compiere un esame

di dettaglio a causa dei tempi stretti, RI 1 produce comunque un piano delle

aree che ritiene a prima vista problematiche (cosiddette zone rosse,

ovvero aree situate a una distanza di 100 m da determinati elementi di

disturbo: infrastrutture [strade nazionali], zone edificabili e/o impianti

costruiti/rinnovati dopo il 1946, individuati tramite il registro federale

degli edifici e delle abitazioni). Infine, secondo il ricorrente - che censura

diverse NAPUC - il paesaggio non sarebbe sufficientemente protetto.

b. Il 6 dicembre

2010 il giudice delegato, raccolta l'adesione del Gran Consiglio, ha sospeso la

causa per permettere alle parti di procedere con le trattative in corso.

C. Il PUC-PEIP è stato

contestato anche tramite 257 ricorsi presentati da privati cittadini, enti

pubblici e associazioni. Quelli ancora pendenti saranno evasi con separati

giudizi.

D. a. Nella seduta del 28

giugno 2012 il Gran Consiglio ha approvato alcune modifiche delle NAPUC e

stanziato un credito di fr. 3'200'000.- per la gestione e la valorizzazione del

paesaggio per il periodo 2012-2015 proposto dal Consiglio di Stato con il

messaggio del 4 maggio 2011 (n. 6495), intervento giustificato essenzialmente

dalla volontà di rendere più incisiva la protezione del paesaggio nel contesto

del cambiamento di destinazione dei rustici.

b. Contro la modifica

del 28 giugno 2012 sono stati presentati otto ricorsi, di cui sette - inoltrati

da comuni e patriziati - ancora pendenti. Essi saranno evasi con separati

giudizi. RI 1 non è insorto contro la variante, ma ha chiesto di partecipare

anche a queste procedure.

E. a. Il 21 novembre 2012

RI 1 ha postulato la riattivazione della causa, prospettando al Tribunale il

ritiro parziale del ricorso.

b. In occasione

dell'udienza del 30 gennaio 2013 il giudice delegato ha dunque riattivato la

procedura e ha fissato al ricorrente un termine per comunicare al Tribunale:

1. quali domande ricorsuali vengono

mantenute e quali vengono ritirate; devono inoltre essere indicati, quantomeno

brevemente, i motivi;

2. per le domande mantenute che

concernono l'estensione dei paesaggi con edifici e impianti protetti: gli

accertamenti che erano in corso al momento della presentazione del ricorso

(cfr. ricorso del 29 ottobre 2010, punti 11-13, doc. B e C allegati al

ricorso), i quali permettano al Tribunale e alle altre parti di comprendere i

motivi precisi su cui poggiano le richieste di esclusione di certe aree da tali

paesaggi;

3. l'elenco dei Comuni i cui territori

sono toccati dal ricorso dopo il recesso parziale di cui sopra.

Il 24 luglio 2013 RI 1 ha

comunicato il parziale recesso dall'impugnativa. In particolare esso ha rinunciato

a chiedere l'annullamento integrale del PUC-PEIP e a contestare le NAPUC. La

domanda è quindi stata precisata nel senso che RI 1 postula l'annullamento del

piano in corrispondenza di 102 settori, a loro volta suddivisi in numerosi

comparti, distribuiti in 19 regioni, per i quali ritiene non siano soddisfatte

le condizioni poste dal diritto federale e dalla scheda 8.5 del piano

direttore. RI 1 ha quindi versato agli atti una documentazione generale in cui

figura in particolare il piano generale dei comprensori problematici secondo il

ricorso presentato il 29 ottobre 2010 e individuati sulla base del criterio

della distanza da edifici e impianti (elementi perturbatori) che potenzialmente

possono compromettere le qualità del paesaggio. RI 1 ha inoltre prodotto 19

incarti suddivisi per regioni, nei quali sono precisati i settori che, dopo un

esame di dettaglio con il concorso di consulenti esterni (__________ di __________),

sono ritenuti particolarmente problematici e per i quali viene chiesta l'esclusione

dal perimetro del PUC-PEIP (zone viola). RI 1 ha quindi sottolineato di

chiedere per finire l'esclusione di 69.4 km2 dei 642.5 km2

della superficie inserita nel perimetro del PUC approvato (circa l'11%), che

inglobano più o meno 1'400 degli 11'502 edifici classificati 1a (meritevoli di

conservazione) o 1b (diroccati potenzialmente ricostruibili), ovvero grossomodo

il 12%. Da ultimo, il ricorrente ha versato agli atti un incarto relativo alle

cinque regioni nelle quali non vi sono più settori oggetto di contestazione.

Il 9 dicembre 2013 il

Tribunale ha disposto la pubblicazione, dal 7 gennaio al 7 aprile 2014, del

ricorso (integrato dalla memoria complementare del 24 luglio 2013) presso le

cancellerie dei comuni il cui territorio era (ancora) oggetto d'impugnativa (FU

2013, pag. 9829 seg. e 9967 seg.), offrendo nel contempo ai comuni interessati

e a ogni altra persona o ente, i cui diritti od obblighi erano toccati dal

ricorso, la possibilità di presentare una risposta.

H. a. Con risposta del 7

aprile 2014 la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente

per il Gran Consiglio, ha chiesto che il ricorso sia respinto. Essa ripercorre

l'iter d'adozione del piano, sostenendo la bontà e l'approfondimento del lavoro

che ha condotto alle scelte contestate. La Divisione ha prodotto anche una perizia

elaborata dalla Sezione dello sviluppo territoriale (SST) con il coinvolgimento

dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) e di quello della

pianificazione locale (UPL) che dimostrerebbe, sulla base di alcuni puntuali

esempi, l'effettiva qualità dei paesaggi messi in discussione dalRI 1.

b. In seguito alla citata pubblicazione disposta dal Tribunale, anche

numerosi privati, enti pubblici e associazioni (oltre 170) hanno presentato una

risposta. La quasi totalità di essi resistono al ricorso, con accenti diversi,

concentrandosi in modo particolare sui rispettivi fondi o comparti. Le

motivazioni - anche di coloro che invece sostengono l'impugnativa delRI 1 -

testimoniano un forte attaccamento al territorio, così come agli edifici

esistenti, sottolineando il rischio di una perdita massiccia di valori

culturali, rappresentati proprio dai rustici. Donde la necessità più volte

ribadita di poter mantenere questi edifici, ai fini di permettere la tutela del

paesaggio e frenare l'avanzata del bosco. Ciò che - stanti gli importanti costi

che una manutenzione rispettosa delle costruzioni comporta - può avvenire

unicamente tramite la possibilità di modificarne la destinazione d'uso,

permettendo la residenza secondaria. Gli argomenti saranno ripresi, ove

necessario, in diritto.

Fatti

I. Il 24

giugno 2014 RI 1 ha chiesto di poter replicare ad alcune risposte.

J. Tra il 24 luglio

2014 e il 5 novembre 2015 il giudice delegato ha esperito numerose udienze e

sopralluoghi. In occasione del primo dibattimento, tenutosi nel Comune di

Quinto, la richiesta di poter replicare formulata dalRI 1 il 24 giugno 2014 è

stata sospesa sino alla fine dell'istruttoria, momento in cui sarebbe stata

ridiscussa.

Terminati i sopralluoghi, con

replica del 22 febbraio 2017 RI 1 ha chiesto di giudicare secondo quanto

domandato con l'atto del 24 luglio 2013, ovvero di escludere dal perimetro del

PUC-PEIP i 102 settori indicati negli incarti regionali. Esso ha comunque

ridotto l'area contestata in corrispondenza del settore 16-A

Intragna-Calezzo-Corcapolo (regione Centovalli), 18-K Giumaglio (regione Valle

Maggia) e 21-B Menzonio (regione Val Lavizzara). Il ricorrente ha quindi

versato agli atti 102 dossier, uno per ciascun settore contestato, dai quali

risultano i motivi generali e di dettaglio a sostegno delle richieste; essi

contengono a tal fine una ricca documentazione fotografica, comprensiva di

vedute aeree. In estrema sintesi, RI 1 ribadisce le censure di carattere

generale sollevate con l'impugnativa, che determinerebbero la non conformità

del PUC-PEIP con i requisiti posti dalla legislazione pianificatoria e con la

pianificazione direttrice cantonale. Per i settori contestati esso ritiene poi

che non esista un paesaggio di tipo rurale tradizionale, integro e con delle

qualità particolari, riconducibile alla civiltà contadina e in particolare alle

attività collegate alla pastorizia e alla transumanza (pag. 9) né che le

costruzioni rurali presenti (molto poche rispetto al complesso dei manufatti e

non di rado prive di qualità particolari) sarebbero - salvo rare eccezioni - in

rapporto di simbiotica valorizzazione con il paesaggio, che non

arricchirebbero.

L. In sede di

duplica i resistenti hanno in generale confermato le loro posizioni,

contestando di massima quelle delRI 1. La Divisione si è limitata a rinviare

alla propria risposta, rispettivamente alle prese di posizione consegnate nei

verbali d'udienza.

M. Il 6 marzo 2018 il giudice

delegato, respinte le ulteriori richieste di prova, ha assegnato un termine

(poi prorogato) sino a venerdì 11 maggio 2018 per presentare eventuali

conclusioni. Il ricorrente, così come molti resistenti, hanno confermato le

rispettive richieste e argomentazioni. La Divisione è rimasta silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 49 cpv. 1 della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU

1990, pag. 365]; dal 1° gennaio 2012 art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]). Quanto alla legittimazione

attiva delRI 1, la Corte considera quanto segue.

1.2. L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla

Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il

diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare

la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che

hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111

cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto

cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti

dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; nella versione

in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e

le competenze delRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le

disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito

della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità

competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1

dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente,

dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999;

Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso

cantonale.

1.3. Alcuni resistenti criticano l'agire dell'insorgente per

quanto riguarda la formulazione delle domande, sia in relazione alla

definizione dell'oggetto della lite sia alla precisione nel tracciamento dei territori

contestati. Quest'ultima censura va subito disattesa: RI 1 ha infatti prodotto

documentazione sufficientemente precisa in forma cartacea ed elettronica. Pure

da respingere sono le critiche relative alla violazione dei principi della buona

fede e della parità di trattamento, formulate in particolare dalla Divisione

nella risposta del 7 aprile 2014, tese a limitare l'oggetto del contendere alle

sole aree indicate nel piano allegato al ricorso (cosiddette zone rosse).

Come visto in narrativa, in un primo momento, il ricorrente ha chiesto

l'annullamento dell'intero atto pianificatorio, postulando la sospensione della

procedura ai fini di condurre trattative con il Cantone in vista di una

soluzione condivisa, ciò che avrebbe potuto comportare il ritiro del ricorso.

Dall'atto emerge comunque con chiarezza che RI 1 non ha mai inteso limitare

l'impugnativa unicamente a queste aree. Solo con lo scritto del 24 luglio 2013 RI

1 ha ridotto il territorio oggetto di contestazione ai citati 102 comparti (cosiddette

zone viola, non sempre corrispondenti alle sole zone rosse),

superficie ulteriormente ridotta il 22 febbraio 2017 in sede di replica.

Determinante è dunque la domanda risultante da questi atti di causa e ribadita

con le conclusioni. Sapere se i privati abbiano subìto pregiudizi dall'intesa

bonale raggiunta tra il Cantone e RI 1, secondo cui durante la sospensione

della procedura e pendenti le trattative il primo avrebbe rilasciato le licenze

edilizie solo per i perimetri non contestati mentre la seconda non vi si

sarebbe opposta, è questione che esula da questa procedura.

1.4. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e

- nella misura in cui non è stato ritirato e conseguentemente qui stralciato

dai ruoli - può essere esaminato nel merito. Irricevibili, per contro, sono le

domande poste dai resistenti che vanno oltre alla semplice richiesta di

respingere o accogliere l'impugnativa: la legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, pag. 181, applicabile in

forza dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) non prevede l'istituto del ricorso adesivo

(RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2; cfr. nello stesso senso Ruth Herzog in: Ruth Herzog/Michel Daum

[curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton

Bern, II ed., Berna 2020, n. 5 ad art. 69).

1.5. Poiché la procedura relativa al PUC-PEIP (ivi compresa

quella successiva relativa alle varianti) era in corso prima dell'entrata in

vigore della LST, il piano dev'essere esaminato nel merito in applicazione

della LALPT (art. 117 LST). Determinante, inoltre, risulta il contenuto della

scheda 8.5 del PD '90, nel frattempo sostituito dal PD '09. A prescindere dal

fatto che il PUC-PEIP è stato elaborato in vigenza della scheda 8.5, la nuova

scheda P3 del PD '09 che ne riprende i contenuti non è stata sottoposta per

(nuova) approvazione al Consiglio federale. Nel suo rapporto d'esame del 24

settembre 2013 RI 1 ha tuttavia rilevato che la nuova scheda P3 non riporta

correttamente le modifiche imposte alla vecchia scheda 8.5 con l'approvazione

del 30 gennaio 2002, in particolare la scheda P3 è priva del capitolo Indicazioni

operative complementari facente parte dell'allegato B della citata

approvazione. Di conseguenza, approvando il 16 ottobre 2013 la rielaborazione

del piano direttore, il Consiglio federale ha espresso una riserva nel senso

che per la scheda P3 sono tutt'ora validi i contenuti delle approvazioni

federali avvenute negli anni passati (FF 2013, pag. 7200). Per quanto riguarda

le ulteriori questioni relative al diritto applicabile, esse saranno affrontate

- ove necessario - nei successivi considerandi.

1.6. L'incarto può essere evaso sulla base della copiosa

documentazione versata agli atti dalle parti, integrata dalle risultanze dei

sopralluoghi esperiti dal giudice delegato. Compiendo una valutazione

anticipata, non è necessario esperire le ulteriori prove richieste (art. 18

cpv. 1 LPamm). In particolare il richiamo operato dal ricorrente degli incarti

relativi ai casi in cui è stato applicato l'art. 39 cpv. 5 OPT (ripristino di

modifiche illegali nei paesaggi del PUC-PEIP) non è atto - come si vedrà in

seguito in relazione alla questione dell'ampiezza del territorio (infra,

12.1.2.1 e 12.1.2.2) - a fornire elementi utili ai fini del presente giudizio.

Tale questione, a ben vedere, esula dalla vertenza di natura pianificatoria e

attiene piuttosto ai compiti di vigilanza in materia edilizia.

In ogni caso, il tema della polizia delle costruzioni fuori zona edificabile

non si riduce certo al solo perimetro del PUC-PEIP, ma riguarda semmai l'intero

territorio cantonale non fabbricabile. Del resto, la pretesa incapacità (o

mancanza di volontà) da parte dell'Autorità cantonale di far rispettare

le norme edilizie non può essere messa in relazione diretta con l'estensione

del perimetro del PUC-PEIP. Anzi, questo piano pone

le basi legali che definiscono il quadro giuridico per effettuare interventi

nei territori protetti, prima assente, il che faciliterà anche i compiti di

vigilanza da parte dell'Autorità cantonale. Non è poi dato di vedere per quale

motivo l'esclusione di determinati comparti dal suo perimetro avrebbe

quale effetto virtuoso di scongiurare gli abusi edilizi. Appare piuttosto

verosimile il contrario, giacché coloro che posseggono edifici meritevoli di

conservazione inseriti nel PUC-PEIP hanno un interesse accresciuto a rispettare

le norme, che permette loro di conseguire il cambiamento di destinazione in

modo legale. Inoltre, essi hanno anche un interesse a vigilare che gli altri

proprietari agiscano nel pieno rispetto delle NAPUC, per evitare di

compromettere le qualità paesaggistiche che giustificano l'inclusione dei fondi

nel perimetro del PUC-PEIP. Nemmeno la richiesta di richiamare atti relativi

alle pianificazioni comunali (ivi compresi gli IEFZE) merita di essere accolta:

si tratta infatti di documenti pubblici, liberamente accessibili e

consultabili, e, pertanto, considerati noti alle parti (cfr. DTF 138 II 557 consid.

6.2, 135 III 88 consid. 4.1). Poco importa se essi sono alla fin fine numerosi.

Nel contesto del puntiglioso lavoro effettuato dalRI 1, nulla gli impediva di

richiedere direttamente ai Comuni oppure ai servizi cantonali la loro

trasmissione, non spettando certo al Tribunale il compito di acquisire

documentazione pubblica per semplificare il lavoro delle parti. Simile

incombenza non può essere dedotta nemmeno dal principio inquisitorio.

2. 2.1. In ambito

di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (dal 1° gennaio 2012

art. 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso

del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza

del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per

quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo

e contempla anche il sindacato d'opportunità. Il pieno potere di cognizione,

che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va

tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie

allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del luogo, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto

esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di

utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,

inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà

all'autorità di adozione o che procederà a una sua modifica. Non basta dunque

che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti,

di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa

deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2).

2.2. Una misura pianificatoria può costituire una

restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo

se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico

preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3

Cost.).

3. 3.1. Secondo

l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire piani d'azzonamento per assicurare

un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del

permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto

coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione (DTF 137 II 254

consid. 3.1). Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le

indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di

un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1

LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.

33 segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano

d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo

per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere

l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di

compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse

cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

3.2.

3.2.1. I piani di utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile

del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone

edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il principio

fondamentale secondo cui occorre separare il territorio edificabile da quello

non edificabile era già desumibile dall'art. 1 cpv. 1 vLPT nella sua versione

originaria (RU 1979, pag. 1573) che stabilisce che il suolo dev'essere

utilizzato con misura (cfr. Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed., Berna 2016, §7 I.3.b,

pag. 67 seg.) sostituita dall'attuale testo (in vigore dal 1° maggio 2014; RU

2014, pag. 899) il quale dispone che Confederazione, Cantoni e Comuni devono

provvedere affinché i comprensori edificabili siano separati da quelli non

edificabili. La necessità di suddividere il territorio edificabile da quello non

edificabile è tuttavia anteriore all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980,

della LPT. Tale, fondamentale, compito derivava già dall'art. 22quater

cpv. 1 dell'abrogata Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 29

maggio 1874 (vCost.; RU 1, pag. 1; Hänni,

op.cit., §7 I.1., pag. 64; Eric Brandt,

Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non

constructibles, in: RDAF 1995 pag. 197 segg., 203). Esso è stato dapprima

concretizzato sul piano legislativo tramite il decreto federale su alcuni

provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio del 17

marzo 1972 (DFU-PT; RU 1972, pag. 576), entrato in vigore il 24 marzo 1972, che

ha imposto ai Cantoni di designare senza indugio i territori dove l'insediamento

e l'edificazione dovevano essere provvisoriamente limitati o impediti (art. 1

DFU). Il 1° luglio 1972 è quindi entrata in vigore la legge federale contro

l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU 1972, pag. 1120), con

cui per la prima volta l'Assemblea federale ha sancito per tutta la

Confederazione il principio della separazione sistematica tra territorio

edificabile e non edificabile (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1). Secondo questa

legge i permessi per la costruzione o la trasformazione di edifici e impianti

di ogni genere possono essere concessi unicamente all'interno delle zone

edificabili e, dove queste mancano, nel perimetro del progetto generale di

canalizzazione (PGC; art. 19 LCIA). All'esterno del perimetro del PGC nuovi

edifici e impianti possono essere realizzati unicamente in quanto sia

dimostrato un bisogno oggettivamente fondato (art. 20 LCIA). Il principio

fondamentale della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile è

oggi dedotto dal citato art. 75 Cost. (Rudolf Muggli, Vorbemerkungen zu den Art. 24bis

24e und 37a, in: Heinz Aemisegger e al. [curatori],

Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017,

n. 16). La sua importanza è, infine, sottolineata anche dalla

giurisprudenza relativa alla polizia delle costruzioni di questo Tribunale (STA

52.2014.124 dell'11 dicembre 2015 consid. 3.4., 52.2002.454/461 del 15 febbraio

2005 consid. 4.2., confermata con STF 1A.77/2005-1P.201/2005 del 6 giugno 2005

in: RtiD II-2005 n. 18, 52.2004.397 del 23 febbraio 2005 consid. 4.;

52.2002.234 del 21 marzo 2003 consid. 4.2.).

3.2.2. I Cantoni possono prevedere altre zone d'utilizzazione e,

dunque, suddividere, diversificare, combinare e completare i tipi di zona

fondamentali (edificabile, agricola e protetta) previsti dal diritto federale;

essi devono comunque sempre rispettare il regime degli art. 15-17 LPT e, di

riflesso, attenersi al principio fondamentale del diritto pianificatorio di

separazione tra zone edificabili e non edificabili (DTF 143 II 558 consid.

2.5.1).

4. 4.1. Giusta

l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT l'autorizzazione a costruire può essere

rilasciata, di principio, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla

funzione prevista dal piano d'utilizzazione per quella zona, ovvero soltanto per

insediamenti la cui destinazione s'integra convenientemente nelle finalità

della zona in cui sorgono (principio della conformità di zona). Anche nella

zona agricola edifici e impianti possono essere considerati conformi alla

funzione di zona, a condizione che essi, in particolare e per quanto qui

interessa, siano necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure

che servano all'ampliamento interno di un'azienda agricola o orticola

produttiva (art. 16a cpv. 1 e 2 LPT; art. 34 cpv. 1 OPT).

4.2. In deroga al principio della conformità di

zona, secondo l'art. 24 LPT fuori delle zone edificabili possono

eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il

cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione

prevista per la zona di utilizzazione se la loro destinazione esige

un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono

interessi preponderanti (lett. b). Le due condizioni devono essere adempiute

cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo

ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto deve essere

realizzato fuori del territorio edificabile per motivi di ordine tecnico,

inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Motivi puramente

finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 136 II 214

consid. 2.1, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid.

5; cfr. pure Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche

essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona

edificabile, in particolare quando un edificio o impianto, a causa delle

immissioni generate, non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili

(per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro; DTF 129 II

63 consid. 3.1, 114 Ib 180 consid. 3c seg. con rinvii; Waldmann/ Hänni, loc. cit.). L'adempimento del secondo requisito di cui

all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi

preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio

presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi, pubblici

e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti dalla LPT ma anche

da altre leggi speciali (cfr. art. 3 OPT; DTF 129 II 63 consid. 3.1; STA

52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).

4.3. L'art. 24d cpv. 2 LPT in vigore dal 1° settembre

2000 (introdotto dalla revisione parziale del 20 marzo 1998, RU 2000, pag.

2042) dal marginale Utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli, edifici

e impianti degni di protezione prescrive che può essere autorizzato il

cambiamento di destinazione di edifici e impianti degni di protezione se sono

stati sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e la loro

conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.

b). Le autorizzazioni in base a questo articolo possono essere rilasciate

unicamente alle condizioni di cui al suo cpv. 3; in particolare, l'edificio o

l'impianto deve prestarsi all'utilizzazione prevista (lett. a).

4.4.

4.4.1. L'art. 39 cpv. 2 e cpv. 3 OPT pone le premesse e le

condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare,

fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di edifici e

impianti.

4.4.2. Secondo tale disposizione, nella versione in vigore fino

al 1° novembre 2012:

2 I Cantoni possono

autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di

edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:

a. il

paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti

sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;

b. il

carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;

c. la

conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il

cambiamento di destinazione; e

d. il

piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il

carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se:

a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;

b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non

sia necessario;

c. l'aspetto

esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;

d. è

necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e

tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di

destinazione, sono ribaltati sul proprietario;

e. la

coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe

non è minacciata;

f. non

vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT).

4.4.3. L'11 marzo 2012 è

entrato in vigore l'art. 75b Cost. che stabilisce che la quota di

abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della

superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può

eccedere il 20% (cpv. 1). In attesa dell'adozione della legge federale in

materia, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulle abitazioni

secondarie del 22 agosto 2012 (OASec 2012; RU 2012, pag. 4583). L'art. 5 OASec

2012 permette il rilascio delle autorizzazioni secondo l'art. 39 cpv. 2 e 3 OPT

anche se la quota del 20% di abitazioni secondarie è stata raggiunta nel

Comune. L'art. 7 OASec 2012 ha quindi modificato l'OPT, introducendo due nuovi

capoversi all'art. 39:

4 Le autorizzazioni di cui

al capoverso 2 decadono se non sussiste più il carattere degno di protezione dell'edificio

o del paesaggio circostante, sempre che ciò rientri nell'ambito di

responsabilità del proprietario fondiario.

5 In

caso di modifiche illegali nei paesaggi di cui al capoverso 2, un'autorità

cantonale provvede affinché sia disposto ed eseguito il ripristino della

situazione conforme al diritto.

Il Consiglio federale ha così inteso, da un lato,

permettere l'utilizzazione estensiva di questi edifici, per meglio conseguire

lo scopo primario della conservazione del paesaggio, dall'altro, preservare il

carattere degno di protezione di questi paesaggi, favorendo l'interesse permanente

dei proprietari a mantenerlo (ARE, Rapporto esplicativo concernente l'ordinanza

sulle abitazioni secondarie, Berna 2012, ad art. 5). Con l'entrata in vigore,

il 1° gennaio 2015, della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20

marzo 2016 (LASec; RS 702) il rilascio di licenze edilizie per residenze

secondarie dev'essere dedotto dall'art. 9 cpv. 2 LASec, secondo cui al di fuori

delle zone edificabili la realizzazione di edifici senza limitazioni d'uso

secondo l'art. 7 cpv. 1 LASec è retta dalla legislazione in materia di

pianificazione del territorio, ovvero dagli art. 24d cpv. 2 e 3 LPT e 39

cpv. 2-5 OPT (cfr.: DTF 145 II 83 consid. 7.2; Beat

Stalder in: Stephan Wolf/Aron Pfammatter [curatori], Handkommentar

Zweitwohnungesetz, Berna 2017 n. 43, 47 segg. ad art. 9; Franco Pedrazzini, Le abitazioni

secondarie, dall'iniziativa popolare alla legge federale, in: Marco Lucchini/Fulvio Campello

[curatori], Il diritto edilizio, Lugano/Basilea 2016, pag. 65 segg., 94).

4.4.4. Il 10 ottobre 2012 il Consiglio federale ha modificato

l'art. 39 cpv. 3 OPT come segue (in vigore dal 1° novembre 2012; RU 2012, pag.

5537; corrispondente al precedente cpv. 3 lett. c del medesimo disposto).

3 Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere

rilasciate soltanto se l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare

restano sostanzialmente immutati.

Le altre condizioni di cui al precedente art. 39 cpv. 3 OPT - a

eccezione, dunque, di quella alla lett. c - sono state traslate nel nuovo art.

43a OPT Disposizioni comuni, che riguarda ora tutte le

autorizzazioni rilasciate secondo la sezione 6 dell'OPT, riferita alle

eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Benché il testo

della nuova lett. a sia stato adeguato, ciò non concerne - in sostanza - l'art.

39 cpv. 2 OPT (cfr. ARE, Revisione parziale dell'ordinanza sulla pianificazione

del territorio, Rapporto esplicativo, Berna 2012, ad art. 43a).

5. Ai fini dell'evasione

dell'impugnativa, deve essere sciolto il quesito relativo alla base legale

dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Secondo RI 1 questa norma sarebbe un caso di

applicazione dell'art. 24 LPT, ipotesi contestata da alcuni resistenti, i quali

evocando parte della dottrina, sostengono che essa trovi fondamento nell'art.

24d LPT.

5.1.

5.1.1. La revisione parziale della LPT promossa dal Consiglio

federale con il messaggio del 22 maggio 1996 (n. 96.040, in FF 1996 III 457) ha

conosciuto un iter piuttosto complesso. Già in occasione dell'esame del

progetto al Consiglio Nazionale, dopo che quello degli Stati con qualche

modifica l'aveva approvato (cfr. BN CS 1997, pag. 185 segg.), esso è stato

oggetto di diverse modifiche, tant'è che quest'ultima Camera ha introdotto

alcuni nuovi articoli su proposta della sua Commissione (cfr. BU CN 1997, pag.

1855 segg.) ed è stato necessario ritornare il progetto all'altra Camera. Per

quanto qui interessi, nel messaggio il Consiglio federale ha proposto un nuovo

art. 24a cpv. 3 LPT, poi divenuto con una modifica redazionale da parte

della Commissione degli Stati l'art. 24d cpv. 2 LPT, che è stato

adottato dalle Camere già con la prima deliberazione. L'intenzione del Governo

era quella di estendere le possibilità offerte dall'art. 24 vOPT '89, da cui è

poi derivato l'attuale art. 39 cpv. 2 OPT, circoscritte unicamente a

comprensori qualificati (cfr. messaggio 96.040 cit., cap. 111.4 e 114). Se ne

può dedurre che secondo il Consiglio federale le possibilità di cui all'art. 24

vOPT '89 erano già sorrette da una sufficiente base legale, ovvero l'art. 24

cpv. 1 lett. a LPT, nella versione in vigore sino al 1° settembre 2000 (RU

1979, pag. 1573), corrispondente all'attuale 24 lett. a LPT. D'altro canto,

dall'esame dei verbali dell'Assemblea federale emerge come talvolta l'art. 24a

cpv. 3 del progetto venga definito "lex rustici",

rispettivamente che per taluni partecipanti - ivi compreso il consigliere

federale Koller - si trattava di dare una base legale a quanto (già) previsto

dalla vOPT '89 (BU CS 1997, pag. 220).

5.1.2. In una decisione di principio il Tribunale federale,

chinatosi sul quesito di sapere se fosse possibile demolire e ricostruire un

edificio ancora utilizzato a scopi agricoli dopo il 1972 nei comprensori con

abitati tradizionalmente sparsi, ha avuto modo di considerare che l'art. 39 OPT

costituisce una norma di esecuzione molto estesa dell'art. 24 lett. a LPT (DTF

137 II 338). L'Alta Corte sembra quindi andare nella direzione di considerare

l'art. 24 lett. a LPT quale base legale dell'art. 39 OPT. Ancora di recente il

Tribunale federale ha nettamente distinto l'applicazione dell'art. 24d cpv.

2-3 LPT - riservato alle costruzioni degne di protezione - dall'art. 39 cpv.

2-5 OPT (DTF 145 II 83 consid. 6.2.1). Da notare che, secondo il medesimo

giudizio, la necessità di far capo alla procedura pianificatoria è data anche

nel caso in cui si volesse considerare l'art. 39 OPT come una norma di

esecuzione dell'art. 24d LPT (DTF 145 cit. consid. 8.1).

5.1.3. Anche la dottrina ha avuto modo di esprimersi in merito

all'art. 39 OPT.

Secondo Muggli l'art.

39 cpv. 2 OPT, dopo la revisione parziale del 1998 che ha introdotto il nuovo

art. 24d LPT, deve essere inteso quale norma di esecuzione di

quest'ultimo, siccome lex specialis in rapporto all'art. 24 LPT (Muggli, op. cit., n. 38 ad art.

24 e n. 8 ad art. 24d). Quanto previsto dall'ordinanza sarebbe dunque

applicabile solo nella misura in cui non è in conflitto con l'art. 24d

LPT, ciò che sarebbe problematico, giacché i requisiti non sono i medesimi (ibidem,

n. 40 e 41 ad art. 24). Comunque, l'autore ritiene possibile un'interpretazione

conforme alla legge dell'art. 39 cpv. 2 OPT nel senso che per applicare l'art.

24d cpv. 2 LPT a interi paesaggi caratterizzati da edifici tipici che

abbracciano più Comuni è corretto esigere - come fa l'ordinanza - che la

regolamentazione sia contenuta nel piano direttore cantonale e in un piano

d'utilizzazione cantonale o comunale, mentre per singoli oggetti meritevoli è

sufficiente una semplice decisione di protezione (ibidem, n. 42).

L'autore sostiene dunque che proprio il PUC-PEIP rappresenterebbe un buon

esempio di come l'art. 39 cpv. 2 OPT possa essere interpretato conformemente

all'art. 24d cpv. 2 LPT (loc. cit.).

Hänni rileva che la

revisione parziale della LPT del 1998 ha introdotto una serie di autorizzazioni

eccezionali facilitate di modo che l'art. 24 LPT ha oggi una portata sussidiaria

(Hänni, op. cit., §10 VII.3., pag.

204). L'autore tratta l'art. 39 OPT come un caso a sé, che completa le

disposizioni degli art. 24 segg. LPT, distinguendo il campo di applicazione

dell'art. 24d cpv. 2 LPT da quello dell'art. 39 cpv. 2 OPT e, per quanto

riguarda il rapporto tra queste due norme, limitandosi a rinviare alla citata

DTF 137 II 338 (Hänni, op. cit.,

§10 VII.3.j, pag. 231 con rinvio alla nota n. 802). Pure Dupré distingue tra l'art. 24d cpv.

2 OPT e l'art. 39 cpv. 2 OPT (Chantal

Dupré in: Heinz Aemisegger e altri, Commentaire LAT,

Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, n. 15 ad art. 24d), approccio condiviso anche da Favre (Anne-Christine

Favre, La zone agricole, in: Journées du droit de la construction 2009,

pag. 47 segg., pag. 77). Parrebbe potersi dedurre, quindi, che per questa

dottrina la base legale vada cercata nella norma sussidiaria generale di cui

all'art. 24 LPT.

Infine, secondo Waldmann/Hänni

l'art. 39 OPT non sarebbe una semplice norma di esecuzione, ma una

derogazione a sé stante relativa al principio della separazione del territorio

edificabile da quello non edificabile (Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 27 ad art. 24). Stante il carattere esaustivo delle eccezioni

previste dalla LPT e l'assenza di una norma di delegazione, questi autori

mettono in dubbio la legalità e la costituzionalità dell'art. 39

OPT (loc. cit.; ancora più categorico: Bernhard

Waldmann, Zur Standortgebundenheit von Bauten und Anlagen ausserhalb der

Bauzone, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [curatori], Mélange Pierre Moor,

Berna 2005, pag. 779 segg., 787). Parere condiviso da Karlen e da Marti

(Peter Karlen, Die

Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in:

ZBl 102/2001, pag. 291 segg., 294 e 305; Arnold

Marti, Commento della DTF 137 II 338 in: ZBl 113/2012, pag. 304).

5.2. Alla luce di quanto

appena ricordato, questo Tribunale ritiene che l'art. 39 cpv. 2 OPT abbia la

sua base legale nell'art. 24 lett. a LPT. Ciò emerge innanzitutto dalla genesi

della norma, sviluppata prima dell'adozione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

ripresa in seguito senza modifiche sostanziali nella vigente ordinanza. In

secondo luogo, le condizioni di applicazione dell'art. 24d cpv. 2 LPT e

dell'art. 39 cpv. 2 OPT, come spiegato, divergono su più punti. Da

sottolineare, in particolare, che nell'ambito dell'adozione dell'art. 24d

cpv. 2 LPT, l'Assemblea federale e meglio il Consiglio nazionale ha

esplicitamente respinto la proposta di imporre ai Cantoni una procedura

pianificatoria ai fini della sua applicazione (BU CN 1997, pag. 1863 segg.),

aspetto invece centrale nell'impianto dell'art. 39 cpv. 2 OPT. Nell'esigere che

l'edificio si presti all'utilizzazione prevista, l'art. 24d cpv. 3 LPT

sembra inoltre escludere la possibilità di farvi capo quando il cambiamento di

destinazione richiesto sia da fienile o stalla in abitativo secondario (cfr.

messaggio n. 96.040 cit., cap. 208.41). Da ultimo, ma non per importanza,

l'art. 39 cpv. 2 OPT fa espressamente riferimento al concetto di ubicazione

vincolata, mentre parte della dottrina ritiene che l'art. 24d LPT

prescinda da questa necessità (cfr., ad esempio, Waldmann, op. cit., pag. 780). Secondo

questa Corte, dunque, l'art. 39 cpv. 2 OPT altro non fa che esplicitare il

concetto di natura indeterminata (Muggli,

op. cit., n. 2 ad. 24; Waldmann,

op. cit., pag. 787) espresso dalla locuzione esige un'ubicazione fuori della

zona edificabile di cui alla lett. a dell'art. 24 LPT, ponendo severe esigenze

affinché possa essere riconosciuta la necessità di permettere il cambiamento di

destinazione degli edifici rurali per motivi paesaggistici. Condizioni che

appaiono in linea con l'impianto della LPT e dunque non possono essere ritenute

contrarie alla legge né tantomeno alla Costituzione federale, atteso come

permettono di considerare a sufficienza il principio di separazione della zona

edificabile da quella non edificabile. Nel solco della giurisprudenza dell'Alta

Corte citata (cfr. pure l'approccio giuridico della STF 1A.20/2005 del 4 agosto

2005 consid. 4), anche nel caso del cpv. 2 dell'art. 39 OPT è dunque possibile

riconoscere una norma di esecuzione dell'art. 24 lett. a LPT.

6. Ai fini di poter

far uso delle possibilità di cui all'art. 39 cpv. 2 OPT, i Cantoni devono

innanzitutto ossequiare la condizione di cui alla lett. d, indicando nel piano

direttore cantonale i criteri secondo cui dev'essere valutato il carattere

degno di protezione dei paesaggi e degli edifici. Il Cantone Ticino ha dunque adottato

la scheda di coordinamento 8.5. Questa è stata approvata il 30 gennaio 2002 dal

Consiglio federale (FF 2002, pag. 714), apportando alcune modifiche e facendo

proprio il testo di cui all'allegato B del rapporto d'esame dell'ARE del 14

novembre 2001. Il Governo federale ha inoltre posto alcuni oneri a carico del

Cantone, segnatamente:

Il Cantone tiene inventari in

merito a:

paesaggi protetti ai sensi

dell'articolo 39 capoverso 2 OPT (inclusa la cartografia),

edifici che in questi paesaggi

sono stati posti sotto protezione,

autorizzazioni per costruire o

trasformare edifici o impianti all'interno di questi paesaggi, suddivise in:

1) autorizzazioni concernenti edifici protetti;

2) autorizzazioni concernenti altri edifici o

impianti,

messa sotto protezione di edifici

rustici diroccati e autorizzazioni rilasciate per la ricostruzione e la

trasformazione dell'utilizzazione di siffatti edifici,

abusi edilizi in questi paesaggi

indicando stato e genere del disbrigo,

rendiconti periodici (almeno ogni

due anni) dei Comuni sullo stato dell'esecuzione riguardante questi paesaggi.

Considerandi

II.

Il Cantone trasmette annualmente

all'USTE gli inventari aggiornati indicando le modifiche intervenute.

III.

Il Cantone adegua le "Direttive

dipartimentali per l'elaborazione dell'inventario comunale degli edifici

situati fuori delle zone edificabili, febbraio 1991" e la "Norma

integrativa tipo alla norma di attuazione dei PR (edizione agosto 1994)"

alla versione della scheda di coordinamento approvata.

6.1

6.1.1

La scheda coordinamento n. 8.5, di dato acquisito, affronta la tematica

dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione dipartendosi dalla

seguente analisi:

Il paesaggio rappresenta in Ticino un aspetto

territoriale di notevole importanza non solo per la società che vi vive, ma

anche quale componente dell'attrattiva turistica. Di particolare rilevanza per

la qualità formale del paesaggio sono la ricchezza e la diversità degli

ambienti, frutto di secoli di utilizzazione agricola e forestale del

territorio, basata sulla transumanza stagionale dal piano alla montagna e

viceversa. Questa forma tradizionale di utilizzazione del territorio ha

determinato l'alternanza tra foreste e spazi aperti e ampie superfici pascolive

alpestri sovente valorizzati dalla presenza di edifici, raggruppati o isolati,

testimoni di un'arte edilizia minore, ma di grande dignità (cfr. Atlante

dell'edilizia rurale in Ticino). Il quadro paesaggistico legato a questo

territorio costruito rappresenta una delle varie ricchezze culturali con

carattere di unicità che il Ticino può offrire. La storia e i ricordi collegati

a queste testimonianze hanno radici profonde ancora nell'attuale società locale

e negli ultimi anni tendono sempre più a rappresentare un punto di riferimento

per una popolazione sempre più sottoposta ai ritmi stressanti e alienanti della

vita urbanizzata. Per gli abitanti delle valli il patrimonio tradizionale

costruito rappresenta anche un'importanza economica, non tanto per il suo

indotto diretto legato al ricupero edilizio, ma per la sua funzione

paesaggistica e di conservazione di una specificità che è sempre più

indispensabile sul piano di un'offerta turistica basata su un uso durevole del

territorio.

Il paesaggio merita pertanto un'attenzione

particolare, una protezione ma anche una gestione attiva tale da evitarne, nel

limite del possibile:

l'impoverimento nel senso di una

ulteriore perdita delle testimonianze della vita e delle attività passate ma

anche nel senso economico del termine perché questo patrimonio costruito

rappresenta pur sempre un valore per i loro proprietari,

l'inselvatichimento nel senso di

una banalizzazione del paesaggio a causa di una copertura forestale sempre più

omogenea e monotona che non permette più una lettura del territorio nelle sue

componenti morfologiche e storiche,

il degrado naturale nel senso di

una diminuzione della varietà delle specie floreali e faunistiche e della

tendenza a un disequilibrio della stabilità idrogeologica in seguito

all'abbandono della manutenzione dei manufatti tradizionali e a un inevitabile

aumento degli incendi boschivi.

Il problema della forte progressione del bosco a

scapito degli spazi aperti agricoli con una conseguente banalizzazione del

paesaggio assume una certa priorità in tutto il territorio del Cantone. Uno

degli strumenti, ma non l'unico, è la scheda 8.5.

La presenza dell'uomo sul territorio in questo

contesto e a certe condizioni va quindi vista come un elemento di cura

dell'ambiente e non automaticamente come un elemento di disturbo.

Tramite appropriate politiche cantonali e comunali nel

settore degli edifici tradizionali fuori zona è quindi possibile favorire un

approccio partecipativo e di responsabilità nella gestione del territorio

passando da un atteggiamento puramente consumistico nei confronti della natura

e del paesaggio a un atteggiamento più diretto e attivo. Quando la funzione

agricola di un tempo non può più essere esercitata, e solo nei casi in cui essa

non può più essere ripristinata a scopo produttivo, il rustico trasformato può

anche assumere una funzione sociale equilibrante per la popolazione che lo

utilizza.

In Ticino vi è un numero considerevole di edifici

(rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi

edifici e impianti individuabili su tutto il territorio cantonale,

rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in

assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi

pertanto può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se

si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo

naturalmente i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta.

D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari

e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi

edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce.

Il cambiamento di destinazione diventa una misura che

permette:

la conservazione dell'edificio

stesso

la creazione delle premesse

necessarie per la cura delle aree circostanti.

È quindi evidente che la condizione che sta alla base

di un cambiamento di destinazione di un edificio fuori zona deve comprendere le

due componenti sopracitate. La trasformazione di edifici esistenti può

addirittura contribuire a una migliore cura del territorio e della natura e a

fare da contrappeso stagionalmente all'eccessiva concentrazione della

popolazione e delle attività in una parte esigua del territorio cantonale (in

Ticino il 18% del territorio comprende l'80% della popolazione e il 90% dei

posti di lavoro; a questo territorio molto densamente abitato si contrappone

una vasta superficie che tende ad essere abbandonata a sé stessa se non ci

fosse un minimo di interesse da parte della popolazione come quello per la

conservazione dei rustici).

6.1.2

La scheda 8.5 stabilisce in seguito come viene attuato il

coordinamento a livello cantonale, elencando in primo luogo i criteri per la

delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di protezione. Essa

sancisce innanzitutto il criterio di base (1a) secondo cui il territorio

cantonale per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende

i paesaggi

caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al

di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali

originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato.

La scheda elenca poi i criteri di esclusione (1b), specificando

che per una messa in protezione, non entrano in linea di conto il bosco secondo

la legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC),

le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse nazionale, cantonale

o regionale e, infine, le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.

Stante la necessità di proteggere un territorio che travalica i

confini dei singoli Comuni, il Cantone è chiamato a svolgere un ruolo di

coordinamento tra i piani regolatori, ai fini di ottenere un quadro

paesaggistico coerente con i principi che informano la pianificazione

direttrice. Quali strumenti entrano in linea di conto il piano comprensoriale,

l'elaborazione di sottoschede per unità geografiche specifiche, la

pianificazione intercomunale e il piano di utilizzazione cantonale.

6.1.3

In seguito la citata scheda stabilisce anche come devono

procedere i Comuni. Questi devono dapprima approntare gli elementi conoscitivi

di base che servono per preparare la decisione sulla protezione:

- definiscono

il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le

superfici SAC, le zone di pericolo; le aree per attrezzature, impianti o

funzioni d'interesse nazionale, cantonale o regionale);

- allestiscono

l'inventario IEFZE;

- raccolgono

le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio (attività

agricola, selvicoltura ecc.);

- individuano

gli elementi naturali;

- definiscono

eventuali elementi storici e culturali specifici della zona;

- rilevano le

infrastrutture e i servizi esistenti.

Sulla scorta di

tali elementi conoscitivi di base, i Comuni:

decidono in modo restrittivo

sulla protezione di paesaggi nel senso di questa scheda e ne delimitano - nel

caso - il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;

decidono quali edifici, compresi

all'interno di questo perimetro, proteggere;

indicano gli edifici che vanno

mantenuti a scopo agricolo;

definiscono le misure vincolanti

atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;

definiscono le norme di

attuazione per la protezione dei singoli edifici.

7.

7.1

L'art. 75 cpv. 3 LALPT affida al piano regolatore - dunque ai

Comuni - il compito di designare in particolare, all'interno dei paesaggi

secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, i rustici meritevoli di conservazione. Per

rustici s'intendono quegli edifici che per origine, forma, struttura e

materiali appartengono all'edilizia rurale tradizionale (art. 29 prima frase

del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sula

pianificazione del territorio; RLALPT; BU 1991, pag. 48). Tale regolamentazione

è oggi ripresa agli art. 70 cpv. 2 e 3 LST, rispettivamente 85 cpv. 4 del

regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.101). Competenza comunale che, come ha avuto modo di considerare di

recente il Tribunale, non è venuta meno con l'adozione del PUC-PEIP (STA

90.2017.43

del 16 dicembre 2019 consid. 4).

7.2

L'inventario degli edifici

situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato e approvato

seguendo la procedura di variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2, 75 cpv.

3.

LALPT, ora art. 33 cpv. 2 e 70 cpv. 3 LST). Stando alle indicazioni della

scheda 8.5 e del rapporto d'esame relativo alla sua approvazione del 14

novembre 2001, questi inventari costituiscono un'eccellente base per le ulteriori

decisioni. In particolare, la scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da

conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici

compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa cernita occorre partire

da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, puramente

indicativa nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici

inclusi nei paesaggi protetti. L'inventario serve, quindi, in primo luogo quale

strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito

fuori della zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare

quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la

classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal

Dipartimento del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del

territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi

per la definizione dei paesaggi da proteggere (pro multis: STA

90.2007.118/122 del 28 febbraio 2008 con riferimenti).

7.3

Gli edifici sono suddivisi

negli inventari IEFZE secondo le seguenti categorie:

1.

Edifici meritevoli di

conservazione

Edifici rustici finora

prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione);

edifici rustici diroccati, che

fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la

ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di

conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello

stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi

emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama

architettonicamente valida e di pregio, e hanno caratteristiche particolari per

le loro peculiarità paesaggistico-ambientali;

edifici rustici particolari con

una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle,

mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse

generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica

della costruzione;

edifici rustici ancora utilizzati

(o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento

colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano

regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale.

2.

Edifici diroccati non

ricostruibili

Edifici diroccati per i quali non esiste un interesse

pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi

di rustici meritevoli di conservazione.

3.

Edifici rustici già trasformati

Edifici rustici già trasformati per i quali sono

concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di

recupero di parti originali.

4.

Altri edifici rilevati

Tutti gli altri edifici esistenti

sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali,

autorimesse, baracche, capannoni ecc. In questa categoria sono inclusi anche

edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso

totalmente le loro caratteristiche originali.

Censure

di carattere generale

8.

8.1

RI 1, pur avendo ridotto

l'oggetto del litigio solamente a determinati comparti e non contestando più le

NAPUC a seguito della variante del 28 giugno 2012, ha comunque mantenuto una

serie di critiche di carattere generale sul metodo con cui l'Autorità cantonale

ha definito i paesaggi degni di protezione. Secondo RI 1 il PUC-PEIP non

rispetta sufficientemente il principio della separazione della zona edificabile

dalla zona non edificabile. In violazione di quanto previsto dall'art. 47 cpv.

1.

OPT, norma che concretizza l'obbligo di ponderare gli interessi previsto all'art.

3.

cpv. 2 OPT, né il rapporto di pianificazione né il messaggio governativo

spiegherebbero sufficientemente le scelte fatte in relazione a ciascun

comparto. Trattandosi di una pianificazione innovativa, potenzialmente in

conflitto con il diritto federale e in particolare con il citato principio, il

Consiglio di Stato avrebbe dovuto fornire al Gran Consiglio, autorità preposta

all'adozione del piano, un rapporto particolarmente approfondito, ciò che non

ha fatto. Tale importante carenza avrebbe comportato la definizione di vasti

comparti (oltre 600 km2), senza un esame puntuale delle loro qualità

paesaggistiche e dell'esistenza di un'unità degna di protezione fra edifici e

paesaggi. L'art. 39 cpv. 2 OPT e il piano direttore richiederebbero una

delimitazione restrittiva dei paesaggi, sulla base di una ponderazione alla

luce degli elementi conoscitivi di base, che il Cantone non avrebbe raccolto o

comunque né considerato né applicato. Il perimetro, prosegue il ricorrente, è

troppo ampio anche in relazione alla gestione e al controllo delle attività

edilizie al suo interno nonché al raggiungimento degli obblighi e obiettivi del

PUC (salvaguardia del perimetro con le sue qualità, soprattutto l'impedimento

di un ulteriore imboschimento). La delimitazione di paesaggi protetti non

dovrebbe nemmeno pregiudicare il mantenimento di superfici sufficienti per

eventuali bisogni di quelle utilizzazioni del suolo che si svolgono fuori della

zona edificabile (agricoltura, urbanizzazione, svago ecc.). Secondo

l'insorgente la questione degli inventari è particolarmente problematica.

Intanto, questi non sarebbero nemmeno ancora stati adottati da tutti i Comuni.

In secondo luogo essi terrebbero conto principalmente (se non esclusivamente)

delle qualità dell'edificio, senza considerarne il contesto e quindi chinarsi

sul quesito fondamentale dell'esistenza di un'unità degna di protezione secondo

l'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT. Il Cantone avrebbe poi omesso di effettuare la seconda

scelta, come prevede il piano direttore: si sarebbe limitato a conferire

carattere costitutivo agli inventari, senza ponderare gli interessi (art. 3

OPT), ciò che non sarebbe possibile fare ora poiché gli inventari non sono in

quanto tali oggetto della procedura. RI 1 rileva poi come il controllo di

un'area così ampia, spesso montagnosa, discosta e di difficile accesso è

estremamente difficoltoso, se non impossibile. La sporadicità e inefficacia

degli interventi delle autorità preposte alla polizia edilizia dimostrerebbe il

sovradimensionamento del piano. Infine, il ricorrente sostiene che

l'inserimento di un'area nel PUC-PEIP nemmeno ne consente il recupero, giacché

l'apparato normativo non lo permetterebbe.

8.2

La Divisione spiega il processo che ha

condotto alla definizione dei comprensori, sostenendo che il pianificatore ha

comunque già applicato in maniera incisiva i criteri di esclusione enunciati

nella scheda del PD, demandando solo alla fase della domanda di costruzione la

loro verifica puntuale. Inoltre, ha rafforzato i criteri di delimitazione. In

merito al concetto di degno di protezione secondo l'art. 39 OPT la

Divisione - richiamandosi alla pubblicazione dell'Ufficio federale

dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Il paesaggio tra passato e

futuro, Berna 1998, pag. 28 seg. - ritiene che esso si riferisca a quel

paesaggio che presenta indubbiamente dei valori tali da giustificarne la

tutela, senza per questo dover necessariamente manifestare dei valori di

eccezionalità ed essere assolutamente intatto. Questi ultimi

apparterrebbero piuttosto al concetto di particolarmente degno di protezione,

insieme all'unicità, all'insostituibilità, alla rarità o alla rappresentatività

delle caratteristiche del paesaggio (cfr. risposta della Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità, pag.11). Premesso che la scarsa qualità

del patrimonio costruito ha già condotto all'esclusione di un buon numero di

aree, essa specifica che nei casi limite il Cantone ha dato maggior peso al

potenziale di riqualifica promosso dal PUC-PEIP in consonanza con la scheda del

piano direttore. Seppur diversi da quelli adottati dalla Confederazione, i

criteri utilizzati dal Cantone non avrebbero certo minor valore. Esso ha inteso

la tutela come non limitata alla conservazione e alla salvaguardia ma anche

nell'ottica di uno sviluppo compatibile col paesaggio. Si tratta dunque di un

concetto di paesaggio dinamico, in continua evoluzione, la cui

trasformazione e riqualifica potrebbe essere controllata in maniera efficace ed

effettiva se inserito nel perimetro del PUC-PEIP. Quanto alla valutazione

tecnica commissionata dalRI 1 alla __________ di __________, la Divisione

sottolinea che essa si diparte da criteri troppo rigidi e mal applicabili alla

realtà cantonale. Tale metodo scientifico sarebbe stato messo in pratica

pedissequamente, senza la necessaria approfondita conoscenza del territorio.

S'impone, invece, un approccio di tipo poliedrico, che abbracci aspetti

scientifici e valutazioni empiriche, ciò che spetta ai Cantoni come stabilito

dall'art. 75 cpv. 1 Cost. e non può essere delegato ad altre autorità sulla

base di studi ad hoc. A torto questo studio parla di paesaggio

compromesso o paesaggio pregiudicato, termini che implicitamente

esprimono un giudizio di valore; più corretto sarebbe parlare di paesaggi

trasformati, che non possono essere giudicati solo in modo asettico, ma la cui

definizione non può prescindere anche dalla percezione, ovvero dalle emozioni

che suscita nel singolo. La Divisione, infine, sottolinea come la prossimità

della zona edificabile o la presenza di infrastrutture moderne andrebbero

contestualizzate. Per quanto riguarda le zone edificabili, essa sottolinea

l'importanza del contorno degli abitati, che creano una fascia di distacco tra

l'edificato e il bosco e presentano spesso valori come vigne, muri a secco,

percorsi. Quanto alle infrastrutture moderne (in special modo gli edifici

agricoli) si tratta di una semplice sovrapposizione di elementi nell'ottica

dinamica del paesaggio, che non pregiudica il valore di paesaggio tradizionale.

9.

Per valutare la

correttezza dell'operato delle Autorità cantonali, è necessario innanzitutto

ripercorrere nel dettaglio l'iter che ha condotto all'elaborazione del PUC-PEIP.

9.1

Conseguita il 30 gennaio 2002, l'approvazione

della scheda 8.5, il 3 dicembre 2002 il Consiglio di Stato ha istituito la

Commissione per la sua applicazione, affidandole il compito di approfondire i

criteri di base per la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni

di protezione, di predisporre le basi pianificatorie per l'inserimento formale

dei paesaggi protetti nei piani di utilizzazione e di verificare le direttive

per gli IEFZE. Essa, svolto un lavoro d'indagine del complesso del paesaggio

cantonale, ha precisato i criteri per l'individuazione specifica dei paesaggi

con edifici e impianti degni di protezione (criteri d'inclusione), i quali

oltre a rispettare il criterio di base (rapporto di pianificazione, allegato

1):

sono caratterizzati dall'alternanza

tra foreste e spazi aperti e da ampie superfici pascolive alpestri (legate

alla transumanza stagionale);

sono valorizzati dalla presenza

di edifici, raggruppati o isolati, testimonianza di un'arte edilizia

minore ma di grande dignità;

costituiscono una ricchezza

culturale con carattere di unicità;

contengono un patrimonio

edilizio determinante per la sua funzione paesaggistica e per la conservazione

della sua specificità;

necessitano della trasformazione

del patrimonio edilizio che vi si trova quale condizione per garantire la

presenza dell'uomo e quindi per evitare il loro degrado e il loro

abbandono.

Definite (secondo l'orografia e l'appartenenza a contesti

territoriali univoci per specificità e vocazioni predominanti) 22 unità territoriali

chiaramente identificabili (comprensori), la Commissione ne ha individuato tre

tipologie (Rapporto di pianificazione, pag. 21 e allegato 3):

1.

comprensori che, nel loro

complesso e sulla base dei criteri precedentemente stabiliti, possono essere già

considerati paesaggi degni di protezione ai sensi della Scheda 8.5;

2.

comprensori che contengono in modo

evidente, ma circoscritto, aree che soddisfano i criteri della Scheda 8.5;

3.

comprensori nei quali non emerge

in modo chiaro l'esistenza di un patrimonio edilizio rurale tradizionale

diffuso e determinante per la sua funzione paesaggistica.

9.2

La Commissione ha quindi affidato a un Gruppo di lavoro interdisciplinare

esterno l'analisi approfondita dei comprensori delle categorie 2 e 3 appena

elencate (cfr. anche l'allegato 4 riportato più sotto), chiedendogli di

allestire, in particolare, adeguate rappresentazioni cartografiche con la

sintesi delle singole analisi comprensoriali e una proposta di delimitazione

delle aree territoriali che adempiono ai criteri d'attribuzione precisati dalla

Commissione (cfr. Allegato 4, qui sotto).

rapporto di pianificazione spiega nel dettaglio il lavoro svolto dal Gruppo di

lavoro interdisciplinare (pag. 22):

Quale compito preliminare del Gruppo di lavoro, il capitolato

ha previsto la raccolta e l'organizzazione dei dati necessari allo studio, da

cui elaborare delle schede di descrizione territoriale dei singoli comprensori,

in particolare delle loro caratteristiche naturali, antropiche e storiche, così

come delle componenti evocative e percettive e delle tendenze evolutive.

In seguito, al Gruppo di lavoro è stato richiesto il

rilievo dei comprensori d'approfondimento e, dopo valutazione del risultato, la

successiva delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione all'interno dei medesimi. (…)

Affinato il metodo

sulla base di un comprensorio campione, il Gruppo di lavoro interdisciplinare lo

ha applicato all'insieme del territorio, descrivendo anche quei comprensori che

la Commissione non aveva ritenuto necessario approfondire. Prosegue il

rapporto:

Il compito principale del rilievo è consistito in una

lettura territoriale dettagliata, avvenuta laddove la ricerca dei paesaggi o

del loro limite necessitava di un'indagine approfondita. In questa fascia, il

territorio è stato suddiviso nelle seguenti tipologie di paesaggio:

territorio prevalentemente

insediato;

territorio prevalentemente

agricolo;

territorio prevalentemente

boschivo (comprensivo di radure);

territorio a carattere fluviale e

dei laghi;

territorio aperto oltre il limite

del bosco;

territorio al di sopra della quota

di 2000 m s.l.m.;

altri territori.

I risultati della lettura territoriale, che è stata

effettuata in questa fase senza tener conto dei criteri d'esclusione della

Scheda 8.5, si possono leggere per tutti i comprensori oggetto d'indagine (…)

negli elaborati grafici del PUC-PEIP posti in consultazione nell'ambito della

procedura d'informazione e partecipazione pubblica prevista dall'art. 46 LALPT.

Essa è inoltre riassunta nell'Allegato 5.

Sempre

in merito all'indagine territoriale svolta, il rapporto quindi conclude che:

In seguito ai risultati emersi dalla lettura

territoriale, dalla descrizione dei comprensori e in applicazione dei criteri

definiti dalla scheda 8.5 del PD, è stato delimitato il territorio che

corrisponde alla definizione dei paesaggi con edifici e impianti degni di

protezione. Questa delimitazione è avvenuta per gradi, con un rapporto stretto

tra Commissione e Gruppo di lavoro per l'affinamento progressivo dei criteri di

delimitazione.

9.3

Queste fasi preliminari hanno quindi, da un lato, permesso l'affinamento dei

criteri d'indagine territoriale e, dall'altro, approntato una cartografia dei

paesaggi con edifici e impianti degni di protezione per l'intero territorio

cantonale.

10.

10.1.

Per il consolidamento pianificatorio l'Autorità cantonale ha optato per

lo strumento del piano di utilizzazione cantonale (PUC). Essenzialmente per due

motivi. Il primo, di natura strettamente pianificatoria, è quello di permettere

di delimitare il paesaggio in modo uniforme sull'intero territorio cantonale,

senza interruzione in corrispondenza dei confini comunali. Il secondo motivo,

fondato su ragioni di opportunità, è da ricercare nella volontà di disporre in

tempi relativamente brevi dell'anello giuridico mancante per permettere

l'applicazione dell'art. 39 cpv. 2 OPT, scaricando di quest'onere i Comuni. Per

ragioni di uniformità e per garantire la piena compatibilità con il diritto

federale, il PUC riunisce a livello cantonale anche l'impianto normativo

edilizio in materia di rustici. In un primo momento, dato che il paesaggio era

già tutelato dalla legislazione federale, cantonale e dai piani regolatori

comunali, il legislatore ha rinunciato a porre sotto protezione l'insieme del

paesaggio delimitato, ponendo l'accento sulla salvaguardia del territorio

direttamente adiacente agli edifici, fissando norme di attuazione per gli

interventi ammissibili nell'area esterna di pertinenza del rustico e per la sua

gestione. In seguito, con le citate modifiche delle NAPUC del 28 giugno 2012,

la protezione del paesaggio è stata rafforzata, sottolineando la portata

generale degli effetti del piano all'interno dei comprensori protetti.

10.2

Come visto, la

scelta di far capo al piano di utilizzazione cantonale quale strumento di

coordinamento tra i singoli piani regolatori comunali è esplicitamente prevista

dal piano direttore. Il Gran Consiglio, seguendo quanto proposto dal Governo,

ha inoltre deciso di delimitare direttamente il perimetro del paesaggio,

sostituendosi così nel compito che la pianificazione direttrice affida, in

linea di principio, ai Comuni. L'art. 5.1 NAPUC, che si riferisce ai rapporti

con i piani regolatori comunali e gli ordinamenti pianificatori cantonali,

prevede infatti che il PUC si sovrappone a questi, disciplinando esclusivamente

gli aspetti settoriali legati alla messa in atto dei contenuti della scheda 8.5

del PD, segnatamente la delimitazione dei paesaggi con edifici e impianti

protetti. Nonostante la redazione non proprio cristallina della norma,

dall'art. 5.3 NAPUC è comunque possibile dedurre che laddove il piano invade la

zona edificabile stabilita secondo l'art. 15 LPT esso non esplica effetti: qui

valgono - negli intenti del legislatore - le disposizioni del piano regolatore

comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 31).

10.3

In una prima

fase la delimitazione dei paesaggi in parola è avvenuta unicamente in

applicazione del criterio di base, senza considerare quelli di esclusione.

Secondo il rapporto di pianificazione (pag. 24) i motivi di quella scelta erano

tre:

stabilire giuridicamente il bosco,

le zone di pericolo, le SAC e le aree d'interesse pubblico su quasi tutto il

territorio cantonale avrebbe comportato un grande dispendio e procrastinato

l'entrata in vigore del piano;

il riconoscimento giuridico di

queste componenti non è necessario ai fini della lettura del paesaggio nel suo

insieme, ciò dovendo avvenire sulla base delle loro qualità percettibili;

infine, si tratta di superfici non

stabili nel tempo, soggette a frequenti cambiamenti, ciò che comporterebbe un

continuo adattamento del piano per adeguare la delimitazione dei paesaggi.

La proposta di

delimitazione così elaborata (cfr. sotto, allegato 6) è stata posta in

consultazione per informazione e partecipazione pubblica dal 29 maggio al 28

giugno 2006.

Esempio

di scheda pubblicata:

10.4

Terminata la fase di

consultazione, il Dipartimento del territorio ha elaborato la versione

definitiva del PUC-PEIP all'indirizzo del Consiglio di Stato per l'adozione.

Tenendo conto delle osservazioni pervenute, in particolare di quelle delRI 1,

l'Autorità cantonale ha ristretto i perimetri, da un lato applicando con

maggiore severità i criteri di delimitazione, dall'altro individuando ampi

comparti toccati in maniera importante dai criteri di esclusione, scartandoli

laddove questi risultavano prevalenti e la modifica non comportava una

frammentazione dell'unità territoriale considerata. Il rapporto di

pianificazione spiega poi che (pag. 28):

[P]ur essendo stati considerati

in ampia misura nella stesura definitiva del PUC-PEIP, i criteri d'esclusione

devono essere verificati al momento della domanda di costruzione, distinguendo

la distinzione della lettura paesaggistica del territorio da quella prettamente

legale. La procedura dell'autorizzazione edilizia è dunque lo strumento

giuridico che accerta se la protezione istituita dal PUC-PEIP, e di riflesso la

possibilità di cambiamento di destinazione, sia inibita dalla sussistenza di un

criterio di esclusione. (…)

[L']appartenenza di un edificio

ad un paesaggio delimitato dal PUC-PEIP non significa direttamente la

possibilità di cambiare destinazione, ma indica che l'edificio è solo

potenzialmente trasformabile. (…) [Con la procedura di autorizzazione edilizia]

si verifica il rispetto di tutte le condizioni poste dall'art. 39 cpv. 2 e cpv.

3.

OPT e, eventualmente, delle disposizioni restrittive previste dai Comuni.

10.5

Con risoluzione del 26 maggio 2009 il Consiglio di Stato ha adottato il

PUC-PEIP.

11.

Il Governo ha quindi trasmesso il piano

accompagnato dal messaggio citato in narrativa al Parlamento. La Commissione

speciale per la pianificazione del territorio si è quindi chinata sulla

tematica, rendendo il 27 aprile 2010 il proprio Rapporto (n. 6224 R).

11.1

La Commissione

non si è limitata a prendere atto delle valutazioni contenute nel progetto di

piano trasmessogli, ma ha formato al suo interno una sottocommissione che

(Rapporto cit., pag. 138):

ha dapprima allestito un resoconto della

consultazione del 2006, poi ha verificato i criteri di delimitazione dei

paesaggi e le loro conseguenze pratiche (…) quindi ha proceduto ad un'analisi

più ampia della situazione (…).

La sottocommissione e altri membri della commissione

hanno pure proceduto a dei sopralluoghi in Valle Leventina, in particolare nei

Comuni di Dalpe, Prato Leventina e Quinto (Piora/Cadagno). Queste visite hanno

dato lo spunto per un approfondimento della politica cantonale del paesaggio e

le opzioni di sviluppo del paesaggio del Progetto territoriale Svizzera. (…)

Per una valutazione degli aspetti economici (…) sono

stati contattati la Sezione della promozione economica e l'Ufficio statistica

del Dipartimento delle finanze e dell'economia.

11.2

Per quanto concerne i criteri per la delimitazione dei

paesaggi, il Rapporto spiega nel dettaglio quanto fatto dal Governo sino a quel

momento (pag. 125 segg.):

a) Bosco

La scheda 8.5 indica che i paesaggi degni di

protezione sono in particolare quelli caratterizzati dall'alternanza tra

foreste e spazi aperti. In certe parti impervie del territorio cantonale,

l'alternanza tra foreste e spazi aperti non c'è mai stata; in altre zone, il

progressivo abbandono dei pascoli ha causato una forte estensione del bosco,

che ha cancellato quasi tutte le radure.

Dispositivo

Per questi motivi, con il riesame dei paesaggi,

diversi comparti caratterizzati da un bosco fitto senza radure sono stati

esclusi dal PUC. Si tratta ad esempio di aree come la sponda destra della Valle

Vergelletto, la Valle di Arbedo, il versante destro tra Ambrì e Rodi o anche di

superfici più limitate.

b) Territorio aperto oltre i monti e i maggenghi

Il progetto di PUC del 2006 riportava quasi

sistematicamente la quota di 2000 m s.l.m. quale limite superiore dei paesaggi

con edifici e impianti protetti. Con il riesame dei paesaggi sono stati

considerati più attentamente i monti e i maggenghi; il limite superiore è ora

sovente tracciato appena sopra questi insediamenti. Restano di conseguenza

escluse molte zone aperte impervie e prive di rustici e anche parecchi alpeggi

in cui l'attività agricola è ancora ben presente e deve avere la priorità. Ad

esempio in Valle Bedretto, Valle Carassina (Blenio), Val Vogornesso (Sonogno).

c) Zone di pericolo naturale

Nel riesame dei paesaggi, alcune zone di pericolo di

una certa dimensione già consolidate con i piani previsti dalla legge sui

territori soggetti a pericoli naturali sono state escluse dai perimetri del

PUC, in particolare le principali zone valangarie di Airolo. La maggior parte

dei pericoli naturali dovrà comunque essere considerata nell'ambito della

procedura edilizia, anche perché i piani delle zone di pericolo si concentrano

soprattutto sulle zone edificabili.

d) Attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

superiore

La scheda 8.5 esclude dai paesaggi con edifici e

impianti protetti le aree per attrezzature, impianti o funzioni d'interesse

nazionale, cantonale o regionale. In particolare sono state escluse le piazze

d'armi di Airolo, del Monte Ceneri e di Isone e le zone sciistiche di Pescium

(Airolo) e Carì.

e) Aree agricole

Con l'esclusione delle superfici per l'avvicendamento

culturale (SAC), una buona parte del territorio di fondovalle fino a 500-600 m

s.l.m. risulta già automaticamente escluso dai paesaggi con edifici e impianti

protetti. Già con il progetto del 2006 erano state escluse anche altre

importanti aree agricole come la campagna di Dalpe e Prato Leventina, il Pian

Castro (Acquarossa) e il fondovalle della Tresa (Monteggio).

f) Aree a contatto con gli agglomerati urbani

I paesaggi con edifici e impianti protetti a contatto

con le zone edificabili sono già percettibilmente limitati dall'esclusione

delle aree agricole più importanti. Il principio della separazione tra zona

edificabile e zona non edificabile impone però altre selezioni negli

agglomerati urbani, in particolare nelle zone collinari. Il progetto di PUC del

2006 escludeva già dai paesaggi del PUC la collina tra Bioggio e Cademario, la

Collina d'Oro, la fascia pedemontana tra Gudo e Gordola, le zone di Artore,

Daro (Bellinzona) e Paudo (Giubiasco). Con il riesame dei paesaggi sono state

precisate queste aree e sono state escluse anche le fasce collinari tra Bioggio

e Caslano e tra Orselina e Tenero.

g) Aree paesaggisticamente già compromesse

Dai paesaggi con edifici e impianti protetti sono

stati esclusi insediamenti che a causa delle numerose trasformazioni hanno

perso le loro caratteristiche paesaggistiche. Si tratta ad esempio di Mornera

(Montecarasso) - parzialmente incluso in zona edificabile, e già escluso nel

progetto del 2006 - dei Monti di Fosano, di Piazzogna, di Vairano e di Gerra

(Gambarogno), di alcuni monti di Brissago, dei Monti di Paudo (Bellinzona).

h) Assenza di edifici degni di protezione

In alcuni casi, il riesame dei paesaggi ha portato

all'esclusione dal PUC di comparti caratterizzati da un numero molto limitato o

dalla totale assenza di edifici degni di protezione. Si tratta ad esempio del

Monte San Giorgio e dell'Arbostora, il cui valore paesaggistico non è legato ai

pochi edifici rilevati.

11.3. Il Rapporto

affronta poi in modo approfondito la questione del paesaggio e delle tensioni

esistenti tra una visione statica, che cerca di fissare un quadro materialmente

e giuridicamente inequivocabile della situazione, e una realtà dinamica, che

sovente evolve in modo autonomo. La Commissione si china quindi dapprima sulla

politica cantonale del paesaggio, poi sullo studio elaborato dall'Istituto

federale di ricerca per la foresta, la neve e il paesaggio (WSL) in vista

dell'elaborazione del Progetto territoriale Svizzera, nel frattempo giunto a

compimento, e che si configura come base di riferimento e aiuto decisionale,

non vincolante, per le attività d'incidenza territoriale di tutti i tre livelli

istituzionali: Confederazione, Cantoni e Comuni (cfr. www.progetto-territoriale-svizzera.ch). In merito alla politica

cantonale essa spiega in particolare che (p.to 5.2., pag. 130):

Sul fondovalle e nella fascia collinare i maggiori

rischi sono legati al perdurare della pressione insediativa e alla tendenza a

occupare ulteriori spazi liberi.

Per la fascia montana

e alpina i rischi sono invece:

- la tendenza

all'abbandono del territorio agricolo, con conseguente aumento dell'uniformità

paesaggistica;

- la scomparsa di

ambienti di rilevanza naturalistica, come i prati e i pascoli magri;

- la perdita

ulteriore di tipologie di paesaggio legate al passato contadino, come i paesaggi

terrazzati;

- la banalizzazione

del patrimonio costruito, in particolare per quanto riguarda i nuclei storici,

i rustici e i loro paesaggi.

Per conservare gli spazi aperti nel territorio

montano e alpino la scheda P1 del Piano direttore indica tre indirizzi:

- un sostegno

all'agricoltura di montagna;

- la definizione,

attraverso i progetti di paesaggio, di zone prioritarie di mantenimento degli

spazi aperti;

- la gestione attiva

del territorio correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze

secondarie.

Quindi, per la

conservazione degli spazi aperti nel territorio montano alpino, la Commissione

sottolinea l'importanza determinante della gestione attiva del territorio

correlata con la conservazione e l'uso dei rustici per le residenze secondarie

(p.to 5.4, pag. 131). Di fronte alla richiesta delRI 1 di restringere

ulteriormente i perimetri del PUC ritiene che ciò non garantirebbe un

risultato migliore e non sarebbe compresa né dalla popolazione locale né da

molti forestieri, essendo più importante per il risultato finale le

norme di attuazione del PUC.

Per quanto concerne,

invece, il citato studio del WSL, la Commissione ha valutato le varie opzioni a

disposizione.

11.4. Da ultimo la

Commissione si è chinata sulla valenza economica del ritorno dell'uomo sul

territorio periferico abbandonato, sottolineando l'indotto generato dal

recupero della sostanza edilizia storica, che va al di là dei lavori necessari

alla loro ristrutturazione (p.to 7, pag. 135 segg.). Salvaguardando la specificità

e il pregio di questi territori, si favorirebbe in particolare l'attività

turistica, pilastro essenziale della fragile economia dei territori rurali e

montani ticinesi, anche in riferimento alla residenza secondaria. Ciò

comporterebbe una serie di ripercussioni positive sul piano anche sociale e non

da ultimo dello sviluppo di una forma di turismo sostenibile, ove

l'offerta di alloggio turistico si basa prevalentemente sulla salvaguardia e il

recupero del patrimonio costruito esistente, anche al di fuori della zona

edificabile. Le iniziative poste in essere in relazione all'utilizzazione

turistica dei rustici fornirebbero un'ulteriore garanzia per la corretta

gestione e trasformazione della sostanza edificata tradizionale, poiché

presuppongono esigenze di qualità e di autenticità del suo pregio, originale e

tipico.

11.5. Il Rapporto

conclude condividendo quanto fatto dal Consiglio di Stato, ritenuto compatibile

col diritto federale, coerente con la politica cantonale di promozione del

paesaggio e con gli indirizzi del progetto territoriale della Confederazione (p.to

8, pag. 138 segg.).

11.6. Anche il Gran

Consiglio ha condiviso il lavoro svolto dall'Autorità cantonale, con

un'accresciuta volontà di gestire attivamente il territorio protetto. Il

deputato Luca Beretta Piccoli,

correlatore con il collega Lorenzo Orsi,

ha avuto modo di illustrare nuovamente quanto fatto dalla Commissione (RVGC,

Anno parlamentare 2009-2010, vol.10, pag. 71 segg., 88):

In seguito abbiamo tentato di rafforzare il messaggio

governativo, forse troppo concentrato sugli aspetti storici, sociali e

culturali, sviluppando in particolare:

il tema del paesaggio, appena

esposto dal collega Lorenzo Orsi;

l'aspetto delle valenze

economiche degli edifici meritevoli di protezione per le regioni periferiche,

molto ben ripreso da Marco Marcozzi nel suo intervento.

Abbiamo inoltre:

verificato la legittimità dei

perimetri (comprendenti circa 11 mila rustici ancora da riattare), contestati

dall'autorità federale, cercando di giustificarne l'estensione;

operato una corretta ponderazione

degli interessi a cui deve rispondere il PUC-PEIP;

dato un forte segnale affinché si

prenda atto che questa situazione di insicurezza giuridica non può più

continuare. Si tratta di definire, con l'ultimo tassello mancante, il quadro

giuridico e pianificatorio volto a consentire la conservazione e la

valorizzazione dei rustici nel pieno rispetto della legislazione federale e

della scheda P3 del PD (particolarmente restrittiva, come richiesto da Berna);

applicato le norme di attuazione

del PUC-PEIP, al fine di creare una piattaforma di discussione con le autorità

federali.

Il PUC-PEIP ha

quindi raccolto pressoché l'unanimità dei consensi dei deputati presenti (73

voti favorevoli, 3 contrari e 3 astensioni).

12. Alla

luce di quanto precede, il Tribunale ritiene che le critiche di ordine generale

mosse dalRI 1 debbano essere respinte, non senza osservare una certa incoerenza

nella richiesta di considerare contrario al diritto e alle indicazioni del

piano direttore il modo di procedere seguito dal Cantone, mettendo in

discussione la pianificazione in quanto tale anche se solamente in relazione ai

comparti rimasti contestati. Infatti, la procedura era stata a suo tempo

sospesa su richiesta del ricorrente stesso, il quale aveva indicato che era sua

intenzione sostenere le autorità ticinesi nel loro impegno per l'attuazione

conforme alla legislazione federale del PUC PEIP e che l'impugnativa non

aveva quale scopo primario di ottenere l'annullamento del piano. Ora, se

veramente RI 1 riteneva, invece, che quanto messo in atto dal pianificatore

cantonale presentasse difetti metodologici di gravità tale da giustificare

l'accoglimento in limine del ricorso senza nemmeno entrare nel merito di

ogni singolo comparto contestato, questo Tribunale fatica a comprendere per

quale motivo esso si sia limitato in un secondo tempo a chiedere l'annullamento

parziale del piano e solo in relazione a alcuni settori, dopo una lunga e

dispendiosa istruttoria, riproponendo per di più le

medesime critiche di principio sollevate nel ricorso. Da notare che già

con il cosiddetto complemento al ricorso del 24 luglio 2013 RI 1 era entrato

nel merito della necessità di escludere solo determinati comparti, producendo

lo studio dell'ottobre 2012 e indicando inoltre che (pag. 2):

le discussioni tra le Autorità federali e cantonali

sono state proficue. Sulla base degli accordi presi, il Consiglio di Stato ha

licenziato un messaggio (n. 6495, del 4 maggio 2011) mediante il quale è stato

richiesto un credito quadro di CHF 3'200'000 per la gestione e la

valorizzazione del paesaggio. Nel messaggio inoltre è stata proposta la

modifica, nel senso auspicato dall'USTE [ARE], di diverse norme di attuazione

del PUC PEIP. Il parlamento ha approvato il messaggio (con alcune modifiche) il

28 giugno 2012.

Ora, tuttavia e

come già detto, il procedere delRI 1 non integra comunque sia gli estremi di un

agire contrario alla buona fede, come alcuni resistenti pretendono.

12.1. Il lavoro svolto

dalle autorità cantonali permette innanzitutto di considerare a sufficienza il

principio della separazione del territorio edificabile da quello non

edificabile.

12.1.1. In

termini assoluti l'estensione dei perimetri protetti non conduce di per sé a

ritenere una violazione del citato principio. La questione non può essere

valutata sotto il mero profilo quantitativo, determinante essendo invece le

reali qualità del territorio protetto; il fatto che il numero dei rustici

potenzialmente interessati sia elevato nulla muta al riguardo. Né la legge né

l'ordinanza pongono limiti quantitativi precisi. Certo, si tratta pur sempre di

porre le basi per un'autorizzazione edilizia eccezionale. Ora, secondo i dati

del rapporto dell'Osservatorio dello sviluppo territoriale del 2007 relativo

agli insediamenti (https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/temi/piano-direttore/ost-ti/osservatorio-dello-sviluppo-territoriale/)

la superficie complessiva cantonale al netto dei laghi è di 2'741.71 km2.

Basandosi sul dato indicato nel rapporto dell'ottobre 2012 secondo cui il

PUC-PEIP avrebbe una superficie complessiva di 630 km2 (642.5 km2

secondo il complemento al ricorso del 24 luglio 2013) con una buona

approssimazione si può dire che il PUC concerne circa il 23% del territorio

cantonale. Si tratta di una superficie senz'altro rilevante, ma che da sola non

permette ancora di scalfire il carattere di eccezionalità delle potenziali

licenze edilizie che potrebbero essere rilasciate. Tant'è che la riduzione

postulata dal ricorrente ai fini di rendere conforme il piano al diritto (circa

69.4 km2 secondo il complemento del 24 luglio 2013, poi

ulteriormente ridotto con la replica) è suppergiù l'11% di quella ricompresa

nel perimetro del PUC-PEIP, vale a dire all'incirca il 2.5% di quella del

territorio cantonale.

12.1.2.

12.1.2.1. Nemmeno i problemi legati alla polizia

delle costruzioni, a cui si riferiscono anche parte degli oneri imposti dal

Consiglio federale nell'ambito dell'approvazione della scheda 8.5, giustificano

l'accoglimento in limine dell'impugnativa. Anche volendo considerare le riserve

delRI 1 nei confronti dell'operato del nostro Cantone, ciò non permette di

subordinare l'approvazione dello strumento in esame a condizioni non previste

dall'art. 39 cpv. 2 OPT né dall'art. 24 LPT. Del resto, sotto questo profilo,

il Tribunale non vede in che modo il fatto che un territorio sia estromesso dal

perimetro del PUC dovrebbe prevenire una qualche forma di abuso edilizio.

Nuovamente, è verosimile piuttosto il contrario, perché interventi non

autorizzati e, soprattutto, non autorizzabili poiché contrari allo spirito e

alle norme che informano il PUC-PEIP, possono condurre all'esclusione di un

territorio dal suo perimetro. Ciò che si ripercuote direttamente sui

proprietari di edifici rustici, in particolare di quelli che ancora non hanno

sfruttato le possibilità concesse dal piano di utilizzazione, i quali hanno

dunque un interesse accresciuto a vigilare e a segnalare le situazioni di

irregolarità, onde prevenire il decadimento delle caratteristiche che hanno

condotto alla tutela del paesaggio, nel comparto in cui sono situati. Il

controllo del territorio dovrebbe dunque risultare rafforzato. La facoltà

(invero molto condizionata e limitata) di poter conservare gli edifici rustici

in modo sostenibile sotto il profilo ambientale, in senso lato, ed economico

dovrebbe permettere di ottenere il consenso necessario per prevenire il

proliferare incontrollato di interventi edilizi abusivi. Si tratta, in

definitiva, di favorire una gestione ragionevole e condivisa di una parte del

territorio cantonale ove sono salde radici storiche e culturali molto sentite

dalla popolazione, non solo di quella residente.

12.1.2.2. A

scanso di equivoci, come del resto verrà spiegato diffusamente in seguito,

l'aspetto relativo alla polizia delle costruzioni e alla legalità degli

interventi edilizi non è privo di portata. Al contrario: laddove la situazione

fosse sfuggita di mano, molto spesso si possono costatare interventi non

compatibili con lo spirito della pianificazione in parola e che conducono e

hanno condotto all'esclusione di un paesaggio dal perimetro del PUC-PEIP.

Inoltre, le informazioni esatte dalRI 1 possono essere necessarie nell'ottica

di un reale recupero di paesaggi che hanno perso le qualità per essere

considerati degni di protezione. Ciò che, come si vedrà in seguito, comunque

non è possibile fare sulla base del piano adottato.

12.2. Pure a torto RI 1

sostiene che le autorità di pianificazione, Governo e Parlamento, abbiano

omesso di ponderare gli interessi, rispettivamente che nemmeno avessero a

disposizione gli elementi di base previsti dal piano direttore per poterlo

fare. Il lavoro svolto dall'Esecutivo, prima, e dal Parlamento, poi, per il

tramite di una propria Commissione, riportato in precedenza, testimonia tutto

sommato il contrario. In particolare, pretendere che il pianificatore si

dilungasse ad argomentare la necessità di includere ogni singolo comparto

all'interno dei perimetri protetti è eccessivo, i motivi alla base delle scelte

fatte essendo comunque sia sufficientemente noti. In nessun caso si può dunque

ritenere che il Gran Consiglio abbia deciso senza una precisa cognizione di

causa.

12.3. Il fatto di

procedere a una più precisa verifica dei criteri di esclusione al momento della

presentazione della domanda di costruzione (art. 10.2 NAPUC) non permette di

concludere che quanto previsto dal piano direttore non sia stato

sufficientemente attuato. Pertinenti, del resto, sono anche le motivazioni di

ordine economico e pratico evocate dal pianificatore (cfr. supra,

consid. 10.3). Determinante, inoltre, è il rispetto di questi criteri in

relazione al rilascio delle licenze edilizie, ciò che questo modo di procedere

permette di considerare. Non dev'essere dimenticato che l'applicazione

dell'art. 39 cpv. 2 OPT è volta a individuare i comparti in cui determinati

edifici e impianti possono essere considerati di ubicazione vincolata, secondo

l'art. 24 lett. a LPT. L'inclusione di un edificio nel perimetro del PUC-PEIP

non ha, dunque, come effetto di renderlo conforme alla zona di situazione: un

eventuale permesso di cambiamento di destinazione resta di carattere

eccezionale. Pertanto, in ossequio all'art. 24 lett. b LPT, il rilascio della

licenza può avvenire unicamente se non si oppongono interessi preponderanti. In

altre parole, dev'essere operata una ponderazione globale degli interessi

secondo l'art. 3 OPT, alla luce anche dei criteri d'esclusione previsti dalla

pianificazione direttrice. Allo stadio attuale, la ponderazione degli interessi

svolta dal Cantone per definire i paesaggi e gli edifici potenzialmente degni

di protezione appare dunque tutto sommato sufficiente. Sapere se il risultato a

cui è giunto il pianificatore sia corretto, è questione che viene affrontata

nel seguito in relazione a ciascuna regione interessata.

12.4. Da ultimo,

nell'ambito dell'adozione del piano, come visto, sono stati anche considerati

gli inventari IEFZE e, in ogni caso, la realtà del patrimonio edilizio rurale è

stata valutata. Ciò emerge anche dalle precisazioni fornite dal rappresentante

del Gran Consiglio nell'ambito dell'udienza del 25 agosto 2014 (relativa al

settore 18):

Il GC precisa che si sta discutendo l'ultimo passo di

un iter durato circa 30 anni. Gli inventari fanno parte di un processo di

sviluppo di competenza comunale ed alcuni di essi risalgono alla prima metà

degli anni '90. Per avere uno stato di fatto aggiornato alla data odierna,

vorrebbe dire rifare tutto e aggiornare tutti gli inventari (20 anni di

lavoro). Gli inventari sono quindi stati presi quale dato acquisito dal

Cantone.

(…)

L'avv__________ chiede

quale fosse la funzione dell'inventario nella preparazione del perimetro del

PUC-PEIP e nella definizione dello stesso.

Il GC precisa che gli inventari sono comunali,

approvati dal CdS e al momento della stesura del PUC-PEIP ci si è concentrati

principalmente sulle qualità paesaggistiche. I perimetri del 2006, dal profilo

grafico, non davano conto degli edifici, facendo astrazione della sostanza

costruita e basandosi principalmente sulle qualità paesaggistiche ad ampia

scala. In seguito tale procedura è stata affinata. Nell'affinamento, grazie ad

un supporto tecnico (GIS) si è riusciti ad avere una collocazione degli edifici

sul territorio. Sono quindi stati fatti i due lavori in parallelo, da una parte

i sopralluoghi e dall'altra il riporto degli edifici meritevoli su supporto

informatico. Incrociando i perimetri definiti sul territorio e il dato degli

edifici, è stato ottenuto il risultato attuale. Per poterlo aggiornare, si

andrebbe incontro a spese insostenibili, e anche se lo si facesse, lo stesso

non sarebbe comunque definitivo ma da rifare ogni "5 anni". Per

questo motivo è stata trovata la soluzione di cui parlava il Giudice delegato

relativa alla necessità delle foto attuali per poter ottenere una LE. Il GC

precisa pure che le schede non sono state determinanti per il lavoro svolto, ma

sono state degli strumenti utilizzati. La presenza della sostanza costruita è

stata determinante nelle valutazioni che hanno portato alla stesura dei piani,

ma la conoscenza della sostanza costruita non è riconducibile solo agli

inventari comunali, bensì si compone anche dell'acquisizione dello stato di

fatto sul terreno (sopralluoghi).

(…)

Il GC precisa che tale lavoro non è stato fatto in

senso meccanico, ma implicitamente sì nella definizione del paesaggio

meritevole. L'inventario ad oggi è uno strumento superato. Precisa pure che le

aree viola sono degli affinamenti di un'area molto più estesa. Ribadisce il

concetto che gli inventari ci sono, ma che possono essere vetusti, tale aspetto

può essere supplito dall'effettiva conoscenza del territorio e le due cose

concorrono nella definizione degli edifici meritevoli. Le qualità paesaggistiche,

la sostanza edilizia e le altre componenti contenute nella scheda, sono state

considerate per ottenere il risultato finale di paesaggio meritevole di

protezione.

Che gli inventari non

siano, in fondo, strettamente necessari ai fini della definizione dei comparti,

lo conferma a ben vedere il ricorrente stesso laddove afferma (p. es. cfr.

rapporto giustificativo 25 giugno 2013 relativo alla regione 15, settore E):

Il Comune di Torricella-Taverne non sembra ancora

disporre di un inventario degli edifici situati all'esterno del perimetro delle

zone edificabili, ciò che impedirebbe il rilascio di permessi di costruzione ai

sensi dell'art. 39 OPT, ma che non impedisce di esaminare le qualità del

paesaggio da tutelare e quindi l'inserimento nel PUC-PEIP.

13. Alla luce di quanto precede si può anche concludere che è a

torto che alcuni resistenti (contraddicendosi laddove postulano comunque la

reiezione del gravame) mettono in dubbio la legalità del PUC-PEIP. Intanto,

nella misura in cui esso si prefigge di attuare quanto previsto dall'art. 39

cpv. 2 OPT, che - come detto - si fonda validamente sull'art. 24 LPT, esso

risulta conforme al diritto federale. In secondo luogo, i motivi addotti dalle

autorità di pianificazione per procedere con lo strumento del piano di utilizzazione

cantonale (supra, consid. 10.1), peraltro come ipotizzato anche dalla

pianificazione direttrice (supra, consid. 10.2) possono tutto sommato

essere qui condivisi (art. 44 LALPT).

Censure relative

alla regione 23, Val Verzasca Sud

14. Il ricorrente

chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PEIP dei seguenti tre settori

compresi nella regione 23, secondo la numerazione delRI 1:

Denominazione

Comuni/sezione

23-A

Mergoscia

23-C

Vogorno

Verzasca/Vogorno

23-D

Lavertezzo

Verzasca/Lavertezzo

Il 18 ottobre 2020 i

territori ricompresi nei settori 23-C Vogorno e 23-D Lavertezzo sono confluiti

nel nuovo Comune di Verzasca, che è subentrato nei diritti e negli obblighi dei

comuni preesistenti (BU 2019, 37).

14.1. Il

motivo principale della richiesta di esclusione dal perimetro del PUC-PEIP,

comune a tutti i settori contestati, è la qualità dell'edificazione,

sostanzialmente estranea a quella ricercata ai fini della protezione. I rustici

presenti, talvolta pesantemente modificati, disposti in modo sparso oltre che

quasi sempre ubicati nelle vicinanze di elementi pregiudicanti il paesaggio,

sarebbero pochi per rapporto agli edifici moderni. Problematici sarebbero anche

il rapporto con la zona edificabile nonché il contesto di appartenenza, a

vocazione residenziale (e turistica), caratterizzato da numerose costruzioni

principali e accessorie, opere viarie e di vario genere che avrebbero

contribuito ad alterare l'aspetto rurale. Si tratterebbe, in definitiva, di

paesaggi il cui carattere tradizionale originale è ormai scomparso. La

ponderazione degli interessi porterebbe, pertanto, all'esclusione di queste

zone dal PUC-PEIP, siccome non adempirebbero ai requisiti dell'art. 39 cpv. 2

OPT e alle condizioni poste dalla scheda 8.5 del piano direttore cantonale.

14.2. La perizia

prodotta dalla Divisione con la risposta non si esprime in merito a nessun

settore della regione in esame.

14.3. Il 23 settembre

2014 e il 5 agosto 2015 il giudice delegato ha tenuto le udienze e visitato i

luoghi delle contestazioni. In occasione dei sopralluoghi la delegazione del

Tribunale ha scattato diverse fotografie, acquisite all'incarto.

15. 15.1. Come già

visto in precedenza, a norma dell'art. 39 cpv. 2 lett. a OPT edifici e

paesaggio devono formare un'unità degna di protezione; essi, inoltre, sono

tenuti a valorizzarsi reciprocamente, come prescrive il piano direttore.

Quest'ultimo e le NAPUC pongono l'accento sulla valenza formale del paesaggio,

in quanto testimonianza storica e ricchezza culturale con carattere di unicità,

frutto dell'utilizzazione agricolo-forestale secolare legata, in particolare,

alla transumanza stagionale e caratterizzata da un'edilizia rurale

tradizionale. Ciò non significa che per essere ricompreso nel perimetro del PUC

il paesaggio debba essere assolutamente intatto. Tuttavia, il suo carattere

rurale, originale e storico, che ne giustifica la tutela, deve essere ben

percettibile al punto da giustificare di derogare a titolo eccezionale al

principio di separazione tra zona edificabile e inedificabile, permettendo così

il cambiamento totale di destinazione. Indispensabile, dunque, è innanzitutto

che la sostanza edilizia oggetto della tutela - ovvero edifici originali non

ancora trasformati, rispettivamente trasformati compatibilmente con le qualità

formali esatte dalle NAPUC - sia effettivamente presente nel comparto e che lo

sia in modo ben riconoscibile, tale da determinarne chiaramente le

caratteristiche. Del resto, come visto, già il pianificatore ha operato in

questo senso, escludendo dal perimetro del PUC-PEIP quei territori ove non è

stata riscontrata la presenza di edifici degni di protezione. Solo così è

possibile considerare l'esistenza di una relazione sufficiente tra paesaggio ed

edifici protetti. Non basta dunque - come vorrebbe invece la Divisione

(risposta, pag. 11) - che nel quadro d'insieme gli elementi che costituiscono

il carattere agricolo del paesaggio siano prevalenti. Deve trattarsi di

testimonianze della civiltà agricola che il piano in esame, in applicazione del

piano direttore, intende tutelare perché tipiche del paesaggio, non di ogni

generico manufatto agricolo recente o comunque non riconducibile alla sostanza

storica descritta dalla pianificazione direttrice e disciplinata dal PUC-PEIP.

Inoltre, per poter rispettare i requisiti del diritto federale, il concetto

giuridico indeterminato di degno di protezione dev'essere effettivamente

inteso in maniera restrittiva, come suggerito dalRI 1 e dalla scheda 8.5. In

caso contrario, la possibilità di cambiamento di destinazione in base all'art.

24 LPT e all'art. 39 cpv. 2 OPT non avrebbe più un carattere

eccezionale, fondata su motivazioni di ordine oggettivo. Il concetto di

ubicazione vincolata verrebbe esteso in modo incompatibile con la legislazione

pianificatoria federale e cantonale. Nulla muta al riguardo la differente

terminologia in uso presso l'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e

del paesaggio, riportata dalla Divisione nella risposta (loc. cit.).

15.2. La

Divisione - così come altri resistenti - critica quello che definisce

l'approccio museale delRI 1, sottolineando come il pianificatore abbia operato

invece secondo il concetto di paesaggio dinamico, in continua

evoluzione, nell'ottica di una politica territoriale di recupero della sostanza

storico-paesaggistica. Ora, lo stesso approccio fortemente conservativo nelle

norme del piano in esame contraddice tale affermazione. Anche se il rapporto di

pianificazione fa più volte cenno al recupero dei paesaggi, ciò non si è poi

concretamente tradotto nell'approntamento di un apparato normativo confacente.

Inoltre, per poter procedere alla riqualifica di un comparto deteriorato

attraverso la sua inclusione nel perimetro del PUC-PEIP, il pianificatore

avrebbe dovuto disporre di informazioni ben più circostanziate di quelle usate

per l'allestimento del piano. La possibilità di eliminare gli elementi di

disturbo dipende, infatti, da molteplici fattori, che in concreto non sono

stati valutati. Perché una riqualifica nell'ottica di conformare il comparto

alle severe esigenze del PUC-PEIP non sia semplicemente illusoria, finanche

pretestuosa, occorre che gli elementi di disturbo vengano dapprima individuati

con precisione; deve quindi essere esaminata la reale possibilità di apportare

correttivi. Ciò dipende, innanzitutto, dalla conoscenza della legalità

dell'intervento, dalla possibilità di procedere a una misura di ripristino,

vuoi tramite decisione (che comporta una verifica, tra l'altro, della

proporzionalità e dei termini di perenzione dell'azione di ripristino), vuoi su

base volontaria, ciò che presuppone invece la conclusione di accordi vincolanti

con i proprietari. Il semplice inserimento nel perimetro del PUC-PEIP non dà

nessuna garanzia che il comparto venga effettivamente recuperato e, di

riflesso, che i requisiti che ne giustificano la tutela siano mai, o comunque

in un ragionevole tempo futuro, adempiuti. Non è manifestamente sufficiente

quanto previsto dall'art. 13.3 NAPUC, che si limita a porre il principio

secondo cui:

Gli elementi architettonici

deturpanti, in particolare quelli estranei all'architettura rurale

tradizionale, anche qualora ubicati nelle adiacenze di tali oggetti, devono

essere rimossi al più tardi in occasione di nuovi interventi sostanziali sugli

edifici ammessi in base alle presenti norme. Ciò vale in particolare anche per

le opere di sistemazione esterna nelle adiacenze degli oggetti protetti.

Tanto più che

questa norma non permette d'intervenire nell'intero paesaggio ai fini di un suo

recupero coerente, ma, al più, nelle sole adiacenze degli oggetti protetti. Ne

discende che allo stadio attuale, laddove non è possibile già ora riconoscere

un'unità degna di protezione secondo l'art. 39 cpv. 2 OPT, il paesaggio dev'essere

escluso dal perimetro del PUC-PEIP. Resta impregiudicata la possibilità del

pianificatore di chinarsi nuovamente su questi territori, una volta eliminati

gli elementi di disturbo o, eventualmente, sulla base di un progetto concreto e

vincolante per il loro recupero.

15.3. Il criterio base posto dalla pianificazione direttrice

risulta adempiuto nella misura in cui tutti settori in esame sono posti al di

sotto del limite 2'000 m s.l.m. ed è possibile riscontrare ovunque l'alternanza

tra foreste e spazi aperti e aree alpestri. Resta quindi da verificare se essi

adempiono anche i requisiti qualitativi per

essere ricompresi nel perimetro del piano, prestando particolare attenzione

alla presenza di edifici rurali originali che devono valorizzarli, verifica che

avviene in base a quanto appena spiegato. Oltre

che alla documentazione agli atti, il Tribunale fa capo anche alle vedute aeree di Swisstopo www.map.geo.admin.ch/ e alle viste www.google.ch/maps (cfr. al riguardo STF 1C_382/2015

del 22 aprile 2016 consid. 6.5). Quando non è altrimenti indicato, il numero

della foto è quello del dossier settoriale prodotto dalRI 1.

15.4. Nella misura in cui i resistenti avanzano argomenti che

sono stati trattati e risolti nell'ambito

dell'evasione delle censure di carattere generale avanzate dalRI 1, per

economia di giudizio, si rinvia a quanto spiegato in precedenza.

15.5. Prima di affrontare l'esame di ciascun settore va ancora

precisato quanto segue.

15.5.1. La resistente CO 20, in via subordinata, chiede che per

l'edificio di sua proprietà datante del 1751 sia ripristinata la

classificazione 1a. La richiesta esula, tuttavia, dall'impugnativa e dev'essere

d'acchito respinta. Spetterà al Municipio di Verzasca chinarsi sulla domanda di modificare l'inventario IEFZE (in merito alla

competenza delle autorità comunali per le varianti di questi inventari cfr. STA 90.2017.43 del 16 dicembre 2019;

per quanto concerne quella degli Esecutivi comunali di chinarsi in prima

battuta sulla necessità di avviare una procedura pianificatoria, cfr. STA 52.2018.204 del 22 gennaio 2019 consid. 3 con

rinvio alla 90.2011.42 del 14 giugno 2012 consid. 4.3). La risposta gli viene trasmessa in applicazione

dell'art. 4 cpv. 1 LPamm.

15.5.2. Il resistente CO 21, a partire dall'allegato di replica,

pone domande che vanno oltre alla richiesta di reiezione/accoglimento del

gravame ciò che, come spiegato in precedenza, è inammissibile. Per quanto

concerne specificatamente quella di ripubblicare in altra scala la cartografia

del PUC-PEIP, è comunque a torto che egli pretende che quella 1:25'000 in

concreto adottata sia eccessivamente piccola. Si tratta, infatti, di un piano

del paesaggio che si limita a tracciare il perimetro dello stesso, senza

assegnare alla singola particella una precisa funzione. In quest'ottica la

critica circa la difficoltà di riprendere il tracciamento nei piani regolatori

si avvera infondata. Né problematiche appaiono le planimetrie delle zone

contestate prodotte dalRI 1, che sono in scala addirittura maggiore (1:20'000).

Infine, pure da disattendere sono le richieste di prova, peraltro parzialmente

riferite a documenti pubblici (dunque considerati noti alle parti), poiché -

alla luce delle considerazioni di carattere generale sviluppate in precedenza,

rispettivamente relative ai settori che seguono - esse non sono suscettibili di

approntare ulteriori elementi necessari alla definizione della vertenza.

15.5.3. Per quanto riguarda i

resistenti CO 6 e CO 5, nella misura in cui sembrano far valere pretese

espropriative, la domanda è irricevibile in quanto esula dalla presente

procedura.

16. Settore 23-A, Mergoscia

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 6)

Il Comune di Mergoscia

e CO 27 resistono al ricorso.

Anche CO 29, proprietario del mapp. 781 nel Comune di Mergoscia

su cui sorge un rustico di 46 m2 censito 1a,

chiede che il ricorso delRI 1 venga stralciato per intero (…) eliminando le

zone viola. In sede di duplica precisa la sua domanda, postulando

l'annullamento di gran parte delle zone viola del paese di Mergoscia e

il loro reinserimento nel PUC-PEIP. I motivi dei resistenti saranno discussi

ove necessario in seguito.

16.1. Il settore 23-A si estende sul versante occidentale della

Val Verzasca, a monte del lago di Vogorno, in corrispondenza del villaggio di

Mergoscia. Secondo l'immagine aerea riportata qui sopra, al suo interno

dovrebbero trovarsi una quarantina di edifici meritevoli di conservazione 1a,

situati prevalentemente a ovest e a sud del centro abitato, e tre oggetti

culturali 1c (uno a nord e due a sud). Si distinguono alcuni gruppi edificati,

collegati tra loro da un reticolo stradale, piuttosto fitto, lungo il quale si

scorgono numerose altre costruzioni distribuite in modo sparso. L'edilizia è

circondata da superfici perlopiù prative, molte delle quali terrazzate, mentre

i margini del settore sono boschivi. Infine, ben visibile nella parte bassa

dell'immagine è la ripida e rocciosa sponda occidentale del lago artificiale di

Vogorno.

Dal profilo pianificatorio, il piano regolatore di Mergoscia,

approvato dal Consiglio di Stato il 2 dicembre 1997 (ris. n. 6269), assegna la

parte centrale del settore alla zona edificabile, suddivisa tra zona nucleo e

zona residenziale. Per il resto, in quanto non boschivo e fatta eccezione per

alcune zone per attrezzature e costruzioni di interesse pubblico dislocate in

modo sparso lungo la strada principale, il settore è assegnato alla zona

agricola. Il piano del paesaggio in scala 1:2'000 indica la presenza di vaste

zone di protezione del paesaggio (art. 19 NAPR) che si sovrappongono a quelle

agricole e che circondano pressoché completamente la zona edificabile al centro

del settore e quella del nucleo di Fesnèd a meridione.

16.2. Per quanto attiene alla sostanza edilizia fuori della zona

edificabile, la situazione è la seguente.

Località i Runch e i Mòtt (margine ovest del settore).

Località i Mòtt. Dalle viste Swisstopo e Google e dalle

fotografie aeree a pag. 7 del rapporto di analisi del paesaggio prodotto dal

ricorrente con la replica, emerge come le costruzioni fuori zona siano perlopiù

moderne e quindi estranee alla tipologia ricercata dalla pianificazione

all'esame. Problematiche sono pure le sistemazioni esterne (manufatti accessori

di vario genere, muri di sostegno, recinti ecc.), incompatibili con un

paesaggio rurale protetto.

Località i Runch.

Salendo verso nord-est, si giunge a un edificio

inserito dal piano regolatore in zona agricola (foto n. 15, 28 e seg.) che,

semmai di origine rurale, è stato modificato con interventi che non sarebbero

ammissibili secondo le rigide norme edilizie approvate dal Gran Consiglio a tutela

dei paesaggi protetti (copertura in tegole e modifica della geometria del

tetto, ringhiere metalliche ecc.). L'art. 15 NAPUC, che disciplina gli

interventi per gli oggetti classificati 1a, 1c e 1d (ovvero quelli meritevoli

di conservazione al netto dei diroccati ricostruibili), come pure quelli già

trasformati e classificati nella categoria 3 (art. 16 cpv. 3 NAPUC), impone

infatti l'assoluto rispetto della tipologia degli edifici in parola, limitando

al massimo gli interventi ammessi. Lo conferma anche la documentazione esatta

dall'Autorità cantonale nell'ambito delle domande di costruzione per edifici

rustici (cfr. art. 12a del regolamento di applicazione della legge edilizia del

9 dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]; inoltre: https://www4.ti.ch/dt/sg/udc/temi/domande-di-costruzione/rustici/rustici/).

La situazione non è in linea con le NAPUC neppure dal profilo delle

sistemazioni esterne.

Proseguendo verso est oltre la sottile lingua boschiva, si

raggiunge il comparto che sovrasta il nucleo di Busada e si estende sino a

quello di Lissoi, dove sono segnalati alcuni edifici classificati 1a.

Gruppo di tre edifici censiti 1a posti a nord-ovest. L'edificio 1a più a

ovest (mapp. 48, foto n. 20 e n. 17 allegata al verbale) corrisponde alla

tipologia ricercata dalla pianificazione all'esame. Esso, tuttavia, è nelle

immediate vicinanze di una costruzione che (semmai d'origine rurale), non

costituisce (più) una testimonianza intatta della civiltà contadina (mapp. 314,

foto n. 10, 23-27). La situazione è compromessa anche dal profilo delle

sistemazioni esterne.

Più a valle vi sono gli altri due edifici classificati 1a, di cui quello

più a ovest di proprietà di CO 7, che presenta le caratteristiche ricercate

(foto n. 13 sulla destra e foto a pag. 12 della risposta). Il secondo edificio

1a situato poco più a est (mapp. 830) è invece stato modificato di modo che

risulta ora estraneo alla tipologia ricercata. Dall'immagine aerea emerge come

il tetto abbia subìto una modifica irrispettosa del principio fissato dagli

art. 15.6.1 e 15.6.2 NAPUC, secondo cui il materiale di copertura originario

andrebbe conservato e, se perduto, ripristinato, rispettivamente che il tetto

deve conservare la geometria, l'orientamento del colmo, le quote (alla gronda e

al colmo), le pendenze delle falde e le sporgenze originarie. Le viste

Swisstopo mostrano come anche l'edificio più a valle sia stato trasformato

(ampliamento) e come pure la situazione delle sistemazioni esterne non sia

pienamente in linea con le prescrizioni del piano. Nell'insieme, dunque, questa

zona non può dirsi caratterizzata da rustici nel senso del PUC-PEIP. Da notare

che anche i vigneti non sono realizzati in modo tradizionale (pali in metallo).

Proseguendo verso est vi sono altri tre edifici classificati 1a in

posizione ravvicinata. I due edifici 1a più a nord sembrano presentare qualità

rurali tradizionali originali; nei pressi vi è anche una terza costruzione, di

dimensioni ridotte, pure a prima vista interessante (mapp. 45, fotografie n. 5

e 7). Dalla foto aerea, tuttavia, si nota la presenza di serre e altre

sistemazioni esterne squalificanti, senza un distacco paesaggistico rilevante

dai citati rustici. Inoltre, il terzo edificio 1a posto poco più a sud non

presenta le qualità ricercate già solo a livello di copertura (cfr. anche foto

n. 6 e 17).

Continuando a procedere verso est lungo il sentiero, si giunge a un

edificio, pure a prima vista in linea con le previsioni pianificatorie (foto n.

4), ma la cui sistemazione esterna ne svilisce la portata paesaggistica facendolo

apparire come una casetta di vacanza con giardino attrezzato. Per quanto

riguarda l'edificio classificato 1a al mapp. 862, esso ha subìto una modifica

della copertura irrispettosa della sostanza storica esistente, mentre quello

più a nord (mapp. 117) che potrebbe anche presentare le caratteristiche

originarie (dubbi, tuttavia, sorgono in relazione alla falda nord del tetto), è

posto ai piedi del pendio vignato che si estende verso nord, in posizione

marginale al paesaggio.

In definitiva, nemmeno tra Busada e Lissoi è dato riconoscere un paesaggio

caratterizzato da edifici sufficientemente intatti riconducibili alla civiltà

rurale.

A nord ed est del nucleo di Lissoi fino a quello di Benitt.

Per i due edifici censiti 1a che si trovano in questa zona, le

viste Swisstopo evidenziano che il tetto di quello più a est (mapp. 372) è

parzialmente crollato e che esso è ubicato nei pressi di un edificio il cui

materiale di copertura (tegole) non è in linea con la pianificazione in esame.

Per quanto attiene al rustico censito 1a più a ovest (mapp. 380), esso è

articolato su due corpi. Se quello a occidente potrebbe presentare le qualità

esatte, lo stesso non si può dire della parte a est, con certezza almeno in

relazione alla copertura. Le viste aree permettono pure di escludere che

l'ultimo edificio censito 1a a nord-est del settore (mapp. 404) soddisfi le

qualità formali esatte.

A sud-est del nucleo di Busada.

Qui si trovano altri sette rustici censiti 1a, i quali tuttavia

non soddisfano i presupposti della pianificazione in esame, vuoi perché sono

stati oggetto di modifiche irrispettose della sostanza storica esistente

(soprattutto a livello di copertura), vuoi in quanto sono lambiti dalla vegetazione

boschiva. Altri sono posti nelle immediate vicinanze di strade e edifici non

rappresentativi ai fini del PUC-PEIP e dal maggiore impatto paesaggistico o non

possiedono un paesaggio autonomo di riferimento sufficientemente ampio.

Spostandosi verso est, nelle località i Campegl e i Dov.

La situazione appare incompatibile con la pianificazione in

esame già solo alla luce delle sistemazioni esterne: dalle viste Swisstopo si

possono scorgere manufatti accessori, pavimentazioni esterne, siepi, scalette,

muri di sostegno, piazzali e la presenza di due strade asfaltate. Gli

interventi sugli edifici, inoltre, non sono sempre in linea con quanto previsto

dalle NAPUC (cfr. anche foto in basso a pag. 4 del Rapporto di analisi

paesaggistica).

Località Selvaccia.

Sempre proseguendo a est, all'interno dei tornanti che salgono

al nucleo, si trova un gruppo di sette edifici classificati 1a, che dovrebbero

aver conservato le caratteristiche originarie (cfr. anche foto in basso a pag.

4 del Rapporto di analisi). Tuttavia essi, stretti tra la zona edificabile a

monte e la strada a valle, non dispongono di un paesaggio di riferimento

autonomo sufficientemente ampio. Né gioverebbe loro considerarli parte del

pendio che si sviluppa più a valle, poiché occorrerebbe allora tener conto

della situazione edilizia e delle sistemazioni esterne a sud della strada, che

non sono conformi alle aspettative del PUC-PEIP.

Nei pressi del nucleo di Fesnèd.

Vi sono alcuni edifici classificati 1a che parrebbero presentare

ancora i requisiti richiesti. La questione non necessita di approfondimento:

alcuni sono ormai stati raggiunti dal bosco, altri sono ubicati al suo margine,

ma non dispongono di uno spazio di riferimento autonomo sufficientemente ampio.

17. Settore 23-C, Vogorno

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

Il Comune di Vogorno postula la reiezione del gravame e

l'inclusione nel perimetro del PUC-PEIP di tutti i fondi presenti nel settore

23-C. Anche CO 27 domanda la reiezione del gravame. Al ricorso resistono poi

alcuni proprietari di fondi qui situati:

- CO 40, proprietaria del mapp. 453 su cui sorgono due

edifici classificati 1a, chiede di togliere ogni e qualsiasi vincolo e di

permettere finalmente che gli edifici interessati possano essere introdotti in

un piano di ragionevole sviluppo; il Tribunale ritiene che con ciò essa

intenda opporsi all'accoglimento del ricorso;

- con separati atti, CO 15, proprietario del mapp. 410, CO

14, proprietaria del mapp. 448, e CO 13, proprietario in comunione ereditaria del mapp. 449, fondi che ospitano edifici

classificati 1a, non formulano domande precise, ma si può comunque dedurre la

loro volontà di resistere al ricorso;

- CO 151, proprietaria del mapp. 408 su cui sorge un

edificio che dovrebbe essere classificato 1a (ancorché, come visto in

precedenza, essa chieda in via subordinata il ripristino di questa

classificazione), sottolineata anche l'importanza storica della costruzione,

domanda che la zona dei Ciöss sia mantenuta nel perimetro del PUC-PEIP; in via

ancora più subordinata chiede che anche l'esclusione delle altre aeree venga

rivista con riguardo verso i reali valori storico-ambientali;

- CO 96, CO 63 e CO 97, proprietari in comunione

ereditaria dei mapp. 520 e 521, e CO 43, proprietario del mapp. 359, fondi sui

quali insistono edifici censiti 1a, chiedono la reiezione del ricorso e la

conferma dell'inserimento dei rispettivi fondi nel PUC-PEIP;

- CO 142, proprietaria del mapp. 511, su cui insistono

tre edifici classificati 1a, domanda la reiezione del gravame nella misura in

cui concerne il territorio di S. Antonio-Ciöss dov'è il suo fondo; a identica

conclusione perviene CO 16 in relazione alla località Caslitt, dov'è

proprietario del mapp. 476;

- CO 19 e CO 20, proprietari del mapp. 196 su cui sorge

un edificio censito 1a, si oppongono all'accoglimento del ricorso;

infine, pur non formulando una

precisa domanda, CO 18, proprietario del mapp. 294 su cui sorge un edificio

classificato 1a, e CO 144 criticano le considerazioni del ricorrente,

auspicando di poter trasformare il rustico di loro proprietà.

Gli argomenti delle parti verranno esaminati, in

quanto necessario, in appresso.

17.1. Il settore 23-C è situato sulla sponda orientale del lago

di Vogorno. Si possono distinguere due aree: quella di superficie più esigua

comprende il territorio a sud del ponte stradale che sovrasta un'ansa del lago

(località Costa di Berzona), mentre quella maggiormente estesa si sviluppa a

nord-ovest e sud-est del villaggio di Vogorno. Secondo l'immagine aerea

riportata qui sopra, al suo interno dovrebbero trovarsi una quarantina di

edifici classificati 1a e sette oggetti culturali 1c. Ben visibile in

prossimità del margine occidentale del settore è la strada cantonale che lo

attraversa in direzione nord-sud parallela alla riva rocciosa del lago

artificiale, così come altre opere viarie minori. Gli immediati dintorni delle

aree edificate sono prevalentemente prativi e terrazzati.

Il piano regolatore di Vogorno, approvato dal Consiglio di Stato

il 1° febbraio 2012 (ris. n. 579), attribuisce la parte del settore a sud del

ponte sul lago, in quanto non boschiva, alla zona agricola e al territorio

senza destinazione specifica. Spostandosi a nord del ponte, in corrispondenza

delle località di Costa Piana e Pinel sono tracciate due zone nucleo. A Caslitt

e S. Antonio, a monte e a valle della strada cantonale, vi è una zona

residenziale intercalata da alcune zone per attrezzature ed edifici d'interesse

pubblico AP-EP. Continuando verso nord, a monte della strada principale si

susseguono la zona del nucleo di S. Antonio, quella di Vogorno e una zona

residenziale e, infine, la zona del nucleo di Pregossa, affiancata da due zone

di completamento. All'estremità settentrionale del settore, a valle della

strada cantonale, è presente una zona AP-EP. Il piano del paesaggio del

comprensorio del fondovalle in scala 1:2'000 assegna gran parte delle aree a

contatto con la riva del lago artificiale alla zona di rispetto riva lago,

mentre per il resto, in quanto non boschivo, il territorio ha una funzione

agricola. Zone di protezione del paesaggio sono situate a monte di Pregossa e

di Vogorno e nell'area circostante i nuclei di Pinel e di Costa Piana.

17.2. Dal profilo della sostanza edilizia fuori della zona

edificabile, la situazione è la seguente.

Comparto oltre il ponte sul lago.

L'edilizia in questa zona - a eccezione dell'edificio

classificato 1a (mapp. 824) - non presenta (più) le qualità ricercate. Essa è

inoltre problematica sotto il profilo delle sistemazioni esterne e per la

presenza delle strade asfaltate, estranee a un paesaggio agricolo.

Proseguendo lungo la cantonale, si giunge al comparto 3,

Caslitt, dove sono censite nove costruzioni meritevoli di conservazione.

I primi sei edifici 1a collocati lungo la carreggiata sono oggi

inseriti in zona edificabile, di modo che non sono determinanti ai fini del

PUC-PEIP. Un'ulteriore costruzione più a nord (mapp. 441, rustico in secondo

piano nelle foto n. 114 e 117) presenta qualità interessanti, ma il contesto in

cui è inserita non è certo agricolo: strada asfaltata, edifici e sistemazioni

esterne apparentano la situazione piuttosto a quella di una zona edificabile

estensiva. Dalle viste Swisstopo risulta inoltre che dei restanti due rustici 1a

a ovest del comparto, uno è un diroccato, mentre l'altro è ormai lambito dalla

vegetazione boschiva. Per quanto attiene alla proprietà di CO 128, la

situazione si rivela incompatibile con quella ricercata sia dal profilo

edilizio sia da quello delle sistemazioni esterne. Ciò emerge già con chiarezza

dalla foto aerea, ma trova piena conferma anche in quelle scattate in occasione

del sopralluogo: tettoie, accessi pavimentati, lastricati, parabola,

illuminazione esterna ecc. (cfr. foto n. 118, 121, 123, 125-128, 134, 139 e

fotografia prodotta dal resistente con la risposta).

Continuando verso nord si giunge al

comparto 1, che

coincide grossomodo con il comparto 6.

Qui dovrebbero trovarsi sette edifici classificati 1a. Il primo

che s'incontra salendo dalla strada sembra aver conservato le qualità ricercate

(mapp. 439, foto n. 14 allegata al verbale). Esso, tuttavia, è nelle immediate

vicinanze di una casa d'abitazione di dimensioni maggiori e di tipologia

estranea a quella ricercata, di maggior impatto paesaggistico (mapp. 443, foto

n. 43, 44, 46-48); inoltre, è collocato a contatto con la strada asfaltata e

nei pressi di un vigneto il cui impianto non è di tipo tradizionale (paletti in

cemento). A monte della costruzione moderna di cui si è appena detto sorgono i

due edifici censiti 1a di proprietà della resistente CO 40. Ora, solo quello

posto a est presenta ancora le qualità ricercate (foto n. 7, 56 sulla sinistra),

l'altro essendo stato oggetto di interventi che l'hanno privato delle qualità

formali ricercate (sostituzione della copertura, senza rispetto della sostanza

originale sia quanto a materiale sia quanto a tipologia costruttiva). Ciò

emerge bene dalle fotografie prodotte dalla resistente, confrontando l'edificio

prima e dopo l'intervento. Anche le sistemazioni esterne sono estranee a quello

che dovrebbe essere un paesaggio degno di protezione (fotografie n. 5, 8, 51 e

56). A est sorge un altro edificio, che pure non costituisce più una

testimonianza sufficientemente intatta della civiltà contadina (foto n. 56). A monte

della proprietà di CO 40, vi sono gli edifici 1a di CO 70 (mapp. 449, foto n. 202,

206 e 207) e di CO 14 (mapp. 448, foto n. 15-17 allegate al verbale), che hanno

conservato qualità interessanti dal profilo del PUC-PEIP, posizionate tuttavia

a ridosso della vegetazione boschiva. Poco più a ovest vi è un gruppo di

edifici (cfr. foto n. 2, 10-14), tra i quali in posizione dominante, la

costruzione al mapp. 447, che semmai di origine rurale tradizionale, non ne ha

conservato le caratteristiche. Le sistemazioni esterne e il vicino vigneto non

sono di certo una testimonianza intatta del recente passato contadino, così

come il posteggio a valle e la scalinata di accesso (foto n. 60, 68-70). Poco

più a nord sorgono i rustici censiti 1a di proprietà di CO 118 (mapp. 410, foto

n. 18, 20, 37) e di CO 151 (mapp. 408, foto n. 22 e 26, 27, 31). Si tratta di

edifici di sicuro pregio, anche dal profilo del PUC-PEIP. A monte e a valle di

quello al mapp. 408 due edifici abitativi (foto n. 16) che fan da sfondo al

rustico di CO 15 (foto n. 18). Tirando le somme, anche questo comparto non è

sufficientemente valorizzato dalla presenza di edifici rurali originali (per

una vista d'insieme, cfr. foto prodotte con la risposta da CO 8 e foto in basso

a pag. 8 del Rapporto di analisi del paesaggio).

Continuando a salire, prima di giungere al comparto 2.

A valle della strada vi dovrebbero essere un edifico

classificato 1a (a cavallo dei mapp. 399 e 409), che dalle viste Google

parrebbe essere interessante. Tuttavia, anche qui, ben più emergente è il

vicino edificio di fattura moderna.

Si giunge quindi al comparto 2.

I due edifici classificati 1a al margine sud-ovest sono vicini a

costruzioni di tipologia estranea a quella ricercata (cfr. viste Swisstopo e

immagine in alto a pag. 10 del Rapporto di analisi). Salendo lungo la strada,

dopo il tornante dovrebbe esservi una certa presenza di edifici rustici, a

monte della careggiata, cui si accede tramite un sentiero, il cui primo tratto

è una scalinata con un muretto di controripa in conci che sale verso ovest.

Primo gruppo di costruzioni. A valle del sentiero vi sono due edifici

classificati 1a, di cui uno di proprietà degli eredi di __________ (mapp. 520;

foto n. 76, 86 [in primo piano sulla sinistra], 93), che dovrebbero presentare

le qualità ricercate. Tuttavia a monte il gruppo è sovrastato da ben altri tipi

di costruzioni che, qualora di origine rurale, sono stati trasformati in modo

da rendere impercettibile la sostanza storica (cfr. fotografie n. 75, 85, 94-103).

Proseguendo sul sentiero si giunge ad altre tre costruzioni.

La prima, pure di pertinenza degli eredi di __________, è articolata su due

corpi. Quello più a sud presenta le qualità ricercate, così come la struttura

di base del secondo, la cui copertura, tuttavia, è stata sostituita in spregio

alla sostanza storica esistente, non corrispondendo più né per tipologia né per

materiali a quella originale (cfr. doc. C prodotto dai resistenti con la

risposta). Nel complesso, dunque, l'edificio non è più una testimonianza

(sufficientemente) intatta della civiltà rurale. Pure il contesto di

riferimento è piuttosto degradato dal profilo del PUC-PEIP, stanti le

sistemazioni esterne relative agli edifici vicini (foto n. 87 e n. 62 e 63

allegate al verbale) e il vigneto in gran parte realizzato con pali in cemento.

Diversa è invece la situazione per quanto attiene al gruppo di edifici in

cui si inseriscono le proprietà di CO 142 (mapp. 511, foto n. 89-92 e 106;

foto n. 65, 69 e segg. allegate al verbale; cfr. anche schede inventario

prodotte dalla ricorrente, doc. D), che presentano sufficiente sostanza

originaria e il cui pendio sottostante risulta ancora tutto sommato preservato.

Per essi è possibile riconoscere un paesaggio di riferimento, grazie anche alla

morfologia del terreno che forma un percettibile avvallamento in corrispondenza

del letto del riale (cfr. foto n. 89 e 110, viste Google, Swisstopo e foto

aeree a pag. 9 del Rapporto di analisi del paesaggio). In definitiva in

corrispondenza di questa limitata porzione di territorio, comunque in

contiguità con il perimetro non contestato del PUC-PEIP, il ricorso va respinto

(mapp. 511, 517, 518 e 1656).

A est dei comparti 1, 2, 3 e 6.

Le viste Swisstopo e Google hanno permesso di rilevare che gli

otto rustici censiti 1a presenti sono stati oggetto di importanti interventi

edilizi che li hanno snaturati, oppure si situano nei pressi di edifici non

rurali originali di maggiori dimensioni dal forte impatto paesaggistico, oppure

ancora non possiedono la forza di caratterizzare il paesaggio a causa della

loro posizione marginale rispetto allo spazio aperto di loro pertinenza. Qui

non si ravvisano neppure altre costruzioni fuori zona che soddisfino i

requisiti richiesti dalla pianificazione all'esame.

A sud del comparto 4, Serta Belvedere.

La maggior parte delle costruzioni appartiene alla zona

edificabile. Dalle viste Google emerge che i due rustici 1a, oltre che oggetto

di interventi non in linea con le previsioni del PUC-PEIP sono stretti tra la

vegetazione (a monte) e la strada asfaltata (a valle). Non vi è paesaggio da

tutelare.

Comparto 4.

A valle della strada che lo attraversa vi sono due

edifici 1a, di cui quello più a sud di proprietà di CO 43 (mapp. 359, foto n.

154, 158 e 168). Quest'ultimo risulta ancora interessante dal profilo della

pianificazione ricercata, mentre quello a monte, a contatto con la strada

asfaltata, presenta una copertura estranea alla tradizione locale (mapp. 358,

foto n. 159 e 160) e sistemazioni esterne incompatibili con le previsioni del

piano (foto n. 161). In definitiva, a valle della strada non è possibile

riconoscere un paesaggio caratterizzato dalla presenza di rustici originali.

A monte della strada l'unica costruzione che presenta le

caratteristiche ricercate è quella classificata 1a di proprietà di CO 18 (mapp.

294; foto n. 167). CO 18 e CO 19 spiegano di aver sistemato il vigneto con pali

di castagno e vitigno autoctono e i muri a secco come esistenti. Ciò che trova

conferma dalle viste Google. Sebbene al di là della proprietà l'impianto delle

vigne sia parzialmente realizzato con pali in cemento, nell'insieme è ancora

possibile riconoscere uno spazio sufficientemente preservato. Non costituisce un

elemento di disturbo la linea elettrica (peraltro situata in posizione del

tutto marginale), che può essere letta come un elemento tecnico che si distingue

dal paesaggio cui si sovrappone. La morfologia del territorio permette,

inoltre, di definire un paesaggio autonomo sufficientemente ampio, da porre in

relazione con la parte superiore del pendio, dunque in continuità col perimetro

incontestato del PUC-PEIP.

Territorio compreso tra i comparti 4 e 5.

Non si riscontrano edifici che soddisfano i requisiti formali

della pianificazione all'esame. Dalle viste Swisstopo e Google emerge che

l'unico rustico 1a è circondato da costruzioni di tipologia estranea a quelle

ricercate.

Proseguendo verso nord-ovest si giunge al comparto 5.

Va subito esclusa la presenza di edilizia interessante dal

profilo del PUC-PEIP a monte del nucleo. In particolare, l'edificio segnalato

come 1a al margine est del comparto non adempie minimamente ai requisiti

ricercati (cfr. vista Swisstopo e fotografia in alto a pag. 11 del Rapporto di

analisi del paesaggio). Più a nord vi è il rustico censito 1a di CO 6 e CO 5,

che presenta ancora qualità dal profilo della pianificazione all'esame (mapp.

196, foto n. 179 e 181), anche se allo stesso è addossato un corpo che parrebbe

(almeno) parzialmente privo di copertura (cfr. foto n. 121 allegata al verbale).

Pure interessante è lo spazio antistante l'edificio, seppur di ampiezza

limitata, per la presenza di muri a secco. È inoltre possibile leggere una

cesura data dal torrente rispetto alla zona edificabile a sud-est, di modo che

è possibile riconoscere un paesaggio ai sensi del PUC-PEIP, peraltro in

continuità col suo perimetro incontestato. Infine, in corrispondenza dei due

edifici 1a (mapp. 211 e 212) segnalati a valle della strada principale (fascia,

peraltro, caratterizzata da edilizia di tipologia estranea a quella ricercata),

dalle viste Swisstopo e Google emergono sistemazioni esterne tipiche di una

zona edificabile, non agricola, estranee quindi a quello che dovrebbe essere un

paesaggio degno di protezione.

18. Settore 23-D, Lavertezzo

(Estratto

dal dossier prodotto dalRI 1 con la replica, pag. 5)

CO 27 resiste al ricorso. Pure CO 157, proprietario del mapp.

254 di Lavertezzo su cui insiste un edificio classificato 1a. Gli argomenti dei

resistenti verranno, ove necessario, discussi in seguito.

18.1. Il settore 23-D, Lavertezzo, è quello posto più a nord

nella regione in esame e racchiude la porzione di fondovalle che dalla località

di Campiòi (a meridione) si estende sino al nucleo di Aquino (a nord-ovest). Al

suo interno dovrebbero trovarsi una ventina di edifici classificati 1a, situati

principalmente nella parte nord del settore, nove edifici 1d e più di trenta

oggetti culturali 1c. Dall'immagine riportata qui sopra, sono ben visibili il

fiume Verzasca che scorre nel fondovalle, la strada cantonale che lo costeggia,

opere viarie minori di collegamento, numerose zone prative, distribuite

prevalentemente sul versante orientale della valle. I margini sono perlopiù

boschivi.

18.2. Il settore è

compreso nell'oggetto "Val Verzasca" (n. 1807) dell'inventario

federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale IFP.

Per quanto qui interessa, dal profilo del paesaggio culturale, la scheda indica

che il patrimonio edilizio degli insediamenti d'importanza nazionale presenti

nella valle, tra cui figura anche Lavertezzo, è particolarmente ricco e ben

conservato (cap. 2.4). Tra gli obiettivi di protezione per quest'area vi sono

in particolare quelli di conservare i villaggi e le costruzioni singole

nelle loro caratteristiche strutturali e storico-architettoniche, nella loro

sostanza, nella loro struttura compatta e nel loro contesto paesaggistico (n.

3.10) e di conservare le caratteristiche strutturali e storico-culturali dei

paesaggi rurali e le testimonianze delle antiche attività agropastorali (n.

3.12).

Lavertezzo è inserito nell'inventario federale degli

insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; oggetto n. 3956). La scheda

dell'inventario ne sottolinea le eccezionali qualità situazionali per la

posizione del nucleo principale ai piedi di un ripido pendio inedificato, alla

confluenza di due corsi d'acqua, e degli altri insiemi a mezzacosta su un

pendio per quanto non del tutto indenne da inadeguati inserimenti, di grande

valore paesaggistico come cornice all'edificazione storica. L'ISOS giudica

poi come buone le qualità storico-architettoniche di Lavertezzo, date

soprattutto dall'integrità dell'architettura rurale di certe sue parti, qualità

che secondo la scheda sono state parzialmente sminuite da interventi inadeguati

apportati a tale patrimonio.

Per quanto riguarda la situazione pianificatoria, nella parte

meridionale del settore, a est della strada cantonale (località Poss), vi sono

una zona residenziale contigua a una a carattere turistico (cfr. varianti del

piano regolatore approvate con ris. gov. dell'11 gennaio 1989; n. 130).

Proseguendo verso nord, sull'altro lato della carreggiata, vi sono prima un

posteggio e poi, a sud del riale Pincascia, una fascia assegnata alla zona

residenziale. A valle del corso d'acqua vi è la zona del nucleo tradizionale di

Lavertezzo, affiancata da un'ampia area per attrezzature ed edifici di

interesse pubblico (AP-EP) che si sviluppa verso nord fino all'incrocio della

stradina che sale ai nuclei di Sambugaro, Verzolo e Rancone, punto nel quale

sono previsti due posteggi. Procedendo verso monte, sorpassata una zona

riservata per lo stand di tiro (i bersagli sono, invece, posizionati nell'omologa

AP-EP sull'altro versante del fiume), vi sono le zone edificabili dei citati

nuclei, per i quali sono previsti alcuni posteggi. Tornando sulla strada

principale, a distanza tra loro, sono tracciate tre zone posteggi, l'ultima a

margine del settore contestato, dov'è pure la zona del nucleo di Aquino e, poco

distante, una AP-EP. Per il resto, in quanto non boschivo, il settore è

essenzialmente assegnato alla zona agricola. Il piano del paesaggio approvato

dal Consiglio di Stato il 28 settembre 1983 (ris. gov. n. 4823) indica la

presenza di una zona di protezione della natura e del paesaggio che si estende

lungo le rive e l'alveo del fiume Verzasca, terminando poco più a sud del

nucleo di Aquino.

18.3. Esaminando l'edilizia fuori della zona edificabile, la

situazione è la seguente. Da notare che il piano del registro fondiario di Lavertezzo

non è consultabile in Sifti. I numeri dei mappali indicati in seguito fanno

riferimento a quanto risulta dalla cartografia del piano regolatore.

All'estremità settentrionale del settore.

A nord-ovest del comparto 1, dovrebbero trovarsi due rustici 1a

e un edificio classificato 1d. Ora, dalle viste Swisstopo e Google emerge che

l'edificio censito 1a più a nord e quello 1d sono ormai completamente

circondati dalla vegetazione boschiva, mentre che il secondo rustico 1a è

stretto tra la strada cantonale - con la quale il piazzale asfaltato che lo

circonda confina - e il bosco retrostante. Non è dunque inserito in un

paesaggio agricolo.

Comparto 1, Lavertezzo - Òviga.

Qui dovrebbero trovarsi una dozzina di rustici 1a e quattro

edifici classificati 1d. Anche in questo caso le viste Swisstopo e Google

permettono di ritenere che tre edifici 1a e un 1d sono ormai parte della zona

boschiva (i primi due 1a procedendo da ovest verso est, gli edifici 1a e 1d

posti a monte del nucleo di Òviga).

In località Òviga è segnalata la presenza di un edificio 1a che,

tuttavia, sembra essere un errore di ripresa dati, visto che nell'inventario

non risulta. Né nel punto indicato è possibile reperirne. Sia come sia,

l'edilizia fuori zona in loco non è di tipo rurale tradizionale.

Spostandosi verso est, oltre una lingua di bosco, si giunge alla

proprietà di CO 21 su cui sorge un edificio classificato 1a (mapp. 254). Alla

luce delle fotografie scattate durante il sopralluogo e della documentazione

fotografica allegata alla domanda di costruzione del 6 marzo 2013 prodotta dal

resistente il 6 ottobre 2014 è giocoforza costatare che il rustico ha subìto

una sostituzione del tetto del tutto irrispettosa della sostanza storica

esistente e contraria alle normative del PUC-PEIP (cfr. art. 15.6.1 e 15.6.2

NAPUC; supra, consid. 16.2). Non si tratta (più) di una testimonianza

della civiltà rurale sufficientemente integra (foto n. 2, 3 e 26). Nulla muta

al riguardo se, come sostiene il resistente, il fondo appartiene a un'azienda

agricola. Altri due edifici sono situati nei pressi di quello appena esaminato:

il primo è ormai lambito dalla vegetazione boschiva (foto n. 3-4), l'altro,

qualora di origine rurale, non presenta (più) le caratteristiche ricercate.

Completano il quadro sistemazioni esterne di vario genere.

Spostandosi sull'altra sponda della Verzasca, nei pressi del Ponte dei

salti si trova un altro rustico 1a che, a prescindere dai dubbi sullo stato di

conservazione della sostanza originaria (foto n. 18 e 20), è comunque stretto

tra la strada cantonale e il fiume e, dunque, non è in un contesto agricolo

secondo il PUC-PEIP (foto n. 20).

Diversa è invece la situazione degli edifici censiti 1a, a ovest del nucleo

di Sambugaro, (mapp. 690 in località Roscide), che dalle viste Google e

Swisstopo risultano ancora presentare le qualità originali esatte dalla

pianificazione in esame. Essi, inoltre, sono situati al centro di un pendio

prativo di pregio costellato da muri a secco. Ferme queste premesse, in

corrispondenza dei citati edifici si può riconoscere un comparto interessante

dal profilo della pianificazione in esame, peraltro in continuità col perimetro

incontestato del PUC-PEIP.

Procedendo verso est, a monte del nucleo di Sambugaro, dovrebbero

trovarsi quattro edifici 1a. Il primo che si incontra arrivando da nord è posto

ai piedi di un ripido pendio terrazzato, quindi al margine del suo paesaggio di

riferimento che non ha la forza di caratterizzare (cfr. foto a pag. 18 in basso

del Rapporto di analisi del paesaggio). Il secondo, sempre procedendo verso

est, oltre alla posizione marginale, nemmeno presenta le qualità ricercate;

problematiche sono pure le sistemazioni esterne (cfr. viste Swisstopo e foto in

basso a pag. 18 del Rapporto di analisi del paesaggio). Continuando a oriente,

l'edificio 1a più a monte (mapp. 77) sembrerebbe presentare le qualità esatte,

ma è posto in posizione marginale per rapporto alla radura e nelle immediate

vicinanze della zona nucleo, dalla quale non è possibile riconoscere una cesura

paesaggisticamente rilevante. Per contro, intatto e di sicuro pregio dal

profilo della pianificazione all'esame è quello posto poco più a valle (mapp.

85). Esso, inoltre, è inserito in un contesto agricolo di pregio,

caratterizzato da muri a secco. Contesto che si pone in contiguità, oltre la

lingua di bosco, con quello a nord del nucleo di Verzolo, dove si

trovano due edifici 1d (mapp. 229). Dalle viste Swisstopo e Google si può

ritenere che presentano ancora le qualità ricercate; pure qui il contesto

paesaggistico è interessante per i muri a secco; anche la presenza poco a valle

di una costruzione non di pregio, ma comunque agricola e di dimensioni non

eccessive, non ne sminuisce il valore. A est del nucleo di Sambugaro e a monte

di quello di Verzolo si può dunque individuare un territorio sufficientemente

ampio, grossomodo compreso tra il mapp. 85 e il mapp. 229, che merita di

rimanere all'interno del PUC-PEIP, in continuità col perimetro incontestato di

quest'ultimo.

Le viste Google e le immagini aeree prodotte dal ricorrente con il

Rapporto di analisi del paesaggio (pag. 17 in basso e 18 e 19 in alto) mostrano

come il rustico censito 1a nei pressi del riale Pincascia, che confina

direttamente con la zona nucleo, si pone in relazione diretta con quest'ultima,

con la quale non è possibile riconoscere una cesura paesaggistica. In ogni

caso, nell'ipotetico paesaggio di riferimento che si sviluppa verso monte, vi è

un altro edificio, ben più emergente, estraneo alla tipologia ricercata.

A nord -est del nucleo di Rancone, è segnalato un edificio 1d (mapp.

313). A prescindere dal suo effettivo stato di conservazione, esso è comunque

sia posto in posizione marginale al pendio che lo sovrasta e che, dunque, non

riesce a caratterizzare. Dalle viste Swisstopo emerge che, in ogni caso, la

situazione complessiva del pendio non è quella di un paesaggio agricolo

caratterizzato da sostanza edilizia originaria sufficientemente intatta.

Problematiche sono, inoltre, le sistemazioni esterne (cfr. anche foto in basso

a pag. 19 del Rapporto di analisi del paesaggio).

Comparto 2, Lavertezzo - Òviga di Fuori.

A monte della strada cantonale non è possibile

riconoscere un comparto agricolo caratterizzato dalla presenza di edifici

rurali testimonianza del passato. Da notare che ben due dei soli tre edifici 1d

segnalati, quelli posti più a sud, sono nelle immediate vicinanze di elementi

dal maggiore impatto paesaggistico estranei alla tipologia ricercata. Lo stesso

discorso riguarda anche il territorio a valle della strada dov'è segnalato un

unico edificio 1d (cfr. viste Google e Swisstopo, foto n. 32).

Spostandosi sulla sponda destra del fiume Verzasca si giunge

in località Òviga di Fuori. Ora, il contesto non è certo quello ricercato

dalla pianificazione in esame. Le viste Swisstopo e Google permettono di

escluderlo per il piccolo comparto posto più a nord (a cavallo col margine

sud-est del comparto 1), a causa delle sistemazioni esterne e delle coperture

degli edifici. Ma ciò vale anche per l'ampio spazio prativo posto poco più a

sud, dove sono segnalati due edifici classificati 1a, visitato nel corso dei

sopralluoghi. Infatti, accanto a edifici che potrebbero presentare

caratteristiche valorizzanti il comparto rurale, vi sono edifici estranei

all'edilizia ricercata. Nell'insieme quelli riconducibili alla civiltà

contadina e sufficientemente integri non caratterizzano i luoghi. Nemmeno nella

successiva radura si riscontra la presenza qualificante di rustici originali

(cfr. viste Google). La situazione dell'intera località si rivela

complessivamente compromessa anche dal profilo delle sistemazioni esterne (cfr.

anche, oltre alle citate viste, foto n. 34, 39, 43, 44, 54, 57, 61, 62 e quelle

a pag. 13, in basso, e 14 del Rapporto di analisi del paesaggio).

Infine, i tre rustici censiti 1a all'estremità meridionale del

settore si trovano ormai nel bosco, privi dunque di un paesaggio agricolo di

riferimento.

19. Valutazione complessiva della

regione 23

19.1. Alla luce di

quanto appena illustrato, con le riserve di cui ai consid. 17.2. e 18.3., è

giocoforza concludere che il ricorso in relazione a questa regione è fondato

già solo per il fatto che nei vari settori non è possibile riscontrare una

presenza significativa di edifici della tipologia ricercata. Laddove esistenti e

non abbiano subìto interventi contrari alle previsioni della pianificazione in

esame, essi sono al massimo una presenza sporadica o comunque minoritaria. In

ogni caso, essi non hanno mai la forza di caratterizzare il paesaggio, talvolta

anche a causa della loro ubicazione marginale (in alcuni casi vi è addirittura

da ritenere che siano ormai ricompresi nel bosco) o nei pressi di elementi di

maggior impatto paesaggistico quali, per esempio, impianti o edifici estranei

alla tipologia ricercata e strade asfaltate. Certo, diversi luoghi in esame

presentano elementi naturalistici e paesaggistici di sicuro pregio (muri a

secco, oggetti culturali, in particolare piccole cappelle ecc.), ma essi da

soli non permettono di controbilanciare l'insufficienza dell'edilizia

ricercata, minoritaria in rapporto al complesso del paesaggio. In alcuni casi

poi le sistemazioni esterne concorrono a squalificare - sotto il profilo del

PUC-PEIP - il paesaggio.

19.2. È vero che il

villaggio di Lavertezzo è inserito nell'inventario ISOS e che questi ne sottolinea

la valenza della sostanza architettonica (data soprattutto dall'integrità

dell'architettura rurale di certe sue parti), nonché le eccezionali qualità

situazionali per la posizione del nucleo principale ai piedi di un ripido

pendio inedificato, nello spazio formato dal confluire di due corsi d'acqua, a

cui fanno da cornice altri gruppi edificati a mezzacosta (Sambugaro, Verzolo e

Rancone), di grande valore paesaggistico e ricchi di testimonianze rurali. Altrettanto

vero è che anche l'inventario IFP giustifica l'importanza territoriale della

Val Verzasca (anche) poiché ricca di elementi naturali e culturali pregiati e

di testimonianze dell'attività agropastorale itinerante esercitata in passato e

di quella rurale tradizionale. Tuttavia, lo scopo del PUC-PEIP è la delimitazione

dei paesaggi con edifici e impianti protetti ai sensi della scheda 8.5. del

piano direttore (art. 2 cpv. 1.2 NAPUC), non quello di proteggere zone

agricole ancorché pregiate e significative dal profilo paesaggistico laddove

non vi è significativa sostanza edilizia storica da tutelare, rispettivamente

gli elementi di disturbo sono nel complesso preminenti. La tutela del paesaggio

in quanto tale deve, invece, avvenire per il tramite dei piani regolatori o

altri strumenti specifici del diritto federale, comunale o cantonale.

19.3. In

definitiva per questa regione, richiamate le appena evocate eccezioni di cui ai

consid. 17.2. e 18.3., su cui si tornerà in seguito, in nessuno dei settori

analizzati né i requisiti stabiliti dal diritto federale né i criteri posti

dalla pianificazione direttrice né quelli deducibili dall'impostazione del

PUC-PEIP sono adempiuti. Come visto, il paesaggio non raggiunge, a causa degli

edifici e interventi in esso presenti, i requisiti minimi per essere ritenuto

degno di protezione ai sensi del PUC-PEIP; esso non rappresenta una

testimonianza storica sufficientemente preservata e la ricchezza

culturale con carattere di unicità non è chiaramente percettibile. In

taluni casi non è invece possibile individuare aree di sufficiente estensione

per poter essere considerate rilevanti dal profilo paesaggistico e quindi

significative dal profilo della pianificazione in esame.

19.4. Stante quanto appena spiegato, siccome i settori in parola

non adempiono ai criteri per essere ricompresi nel perimetro del PUC-PEIP,

nemmeno la ponderazione degli interessi in gioco permetterebbe di giungere a

diversa soluzione. In merito va comunque ricordato come il pianificatore abbia

già una volta compiuto questo esercizio con l'adozione dei piani regolatori

soggiacenti, nel cui ambito ha tracciato il limite della zona edificabile. La

vicinanza della zona edificabile è un elemento che concorre ad arginare

l'avanzamento del bosco in numerose delle zone esaminate. Inoltre, nella

regione si può rilevare la presenza di edifici a scopo agricolo ancora in uso

(alcuni di grandi dimensioni), di modo che si può ritenere che parte di questo

territorio ha ancora un certo interesse per l'agricoltura. Va poi considerato

l'interesse, sottolineato anche dalla scheda 8.5 del piano direttore (ripresa

anche nell'approfondimento della scheda P3), di salvaguardare la flessibilità

per altre utilizzazioni. La sovrapposizione di vincoli ingiustificati va dunque

evitata, poiché può ostacolare o comunque rendere più difficili altre attività

di incidenza territoriale.

19.5. Per

quanto concerne i comparti di cui ai consid. 17.2. e 18.3., va anzitutto considerato

che il Tribunale non è autorità di pianificazione. Benché il ricorso

limitatamente a queste porzioni di territorio risulti infondato, non spetta a

questa Corte di tracciare il nuovo limite del perimetro del PUC-PEIP ai fini di

ricomprendere anche il paesaggio che ospita gli edifici da tutelare. Compito

che, invece, tocca al Governo, autorità preposta all'adozione dei piani

d'utilizzazione cantonale (anche in vigenza della nuova legge, cfr. art. 45

cpv. 3 LST), da sottoporre al Gran Consiglio per approvazione (art. 46 cpv. 1 LST).

Gli atti sono dunque retrocessi al Consiglio di Stato perché formuli una

proposta in tal senso al Legislativo. Le Autorità di pianificazione sono

inoltre tenute a verificare che la situazione di fatto non sia nel frattempo

mutata e che i valori che giustificherebbero l'inclusione di questi comparti

nel PUC-PEIP siano tuttora dati, effettuando una completa ponderazione degli

interessi in gioco.

20. CO 8 invoca la parità di trattamento (art. 8 cpv. 1

Cost.) tra coloro che in passato hanno potuto costruire addirittura ex novo

rispetto a coloro che, non disponendo di mezzi finanziari, non hanno potuto

sistemare i loro edifici. Sottolinea di essersi sempre comportata correttamente

chiedendo i necessari permessi. I Comune di Vogorno, invece, critica il modo

con cui il ricorrente ha individuato i comparti da contestare, raffrontando la

situazione con quella del comparto di Mergoscia, laddove - al contrario di

Vogorno - il numero delle costruzioni moderne è maggiore rispetto a quelle

tradizionali.

20.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica esige che la legge

stessa e le decisioni di esecuzione trattino in modo uguale le situazioni

uguali e in modo diverso le situazioni diverse (Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002,

n. 419). In ambito di provvedimenti pianificatori tale principio ha una portata

necessariamente limitata; esso s'identifica in sostanza con il divieto

d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).

Inoltre, secondo costante giurisprudenza, il principio della legalità

dell'attività amministrativa prevale su quello della parità di trattamento (cfr.

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 603).

20.2. In concreto, le censure, non sufficientemente motivate,

non sono pertinenti, di modo che devono essere subito respinte. Inoltre, nella

misura in cui CO 8 sembra invocare la parità di trattamento anche rispetto a

coloro che già hanno modificato la destinazione di edifici rurali originali

senza essere a beneficio di una licenza edilizia formalmente e/o materialmente

valida, si tratta di una questione che esula dalla tematica pianificatoria e

andrebbe - semmai - sollevata nell'ambito di una procedura edilizia. Infine, l'esclusione

di fondi dal perimetro del PUC-PEIP avviene al pari di quella degli altri

territori contestati che non adempiono ai requisiti per esservi compresi. Ne

discende che l'accoglimento del ricorso ossequia non solo i criteri pianificatori

pertinenti, ma anche la parità di trattamento stessa.

21. Sulla scorta

delle considerazioni che precedono il ricorso, nella misura in cui non è

stralciato dai ruoli, dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale, alla luce

delle particolarità della procedura rinuncia a titolo eccezionale a prelevare

la tassa di giustizia a carico dei resistenti (art. 28 cpv. 1 LPamm), atteso

come gli enti pubblici ne andrebbero comunque sia esenti, secondo prassi. Per

quanto riguarda le ripetibili, l'ampiezza della fattispecie e la complessità

della causa permettono di ritenere giustificata la scelta delRI 1 di avvalersi

di un patrocinatore, per cui dev'essere riconosciuta un'indennità per

ripetibili. Sempre considerando le particolarità della causa, esse sono poste a

carico dello Stato (art. 31 LPamm). Per contro, le ripetibili in favore di CO

17, che ha resistito con successo all'impugnativa, devono essere poste in capo

alla Confederazione.

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso, per quanto non

stralciato dai ruoli e limitatamente alla regione qui esaminata, è parzialmente

accolto.

Di conseguenza:

1.1. i settori 23-A, 23-C e 23-D secondo

il piano in scala 1:20'000 del 31 maggio 2013 prodotto dall'insorgente con il

complemento al ricorso del 24 luglio 2013 relativi alla regione 23 Val Verzasca

Sud sono stralciati dal PUC-PEIP;

1.2. limitatamente alle porzioni di territorio di pertinenza

degli edifici situati

1.2.1. nel

settore 23-C, Comune di Verzasca (Vogorno):

- comparto

2: mapp. 511, 517, 518 e 1656;

- comparto

4: mapp. 294;

- comparto

5: mapp. 196;

1.2.2. nel

settore 23-D, Comune di Verzasca (Lavertezzo), comparto 1:

- località

Roscide, a ovest del nucleo di Sambugaro; (mapp. 690);

- area a est

del nucleo di Sambugaro e a monte del nucleo di Verzolo, grossomodo compresa

tra l'edificio classificato 1a al mapp. 85 e i due edifici 1d al mapp. 229;

gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché

proceda come indicato al consid. 19.5 del presente giudizio.

2. Il "ricorso"

(recte:

risposta) del 7 aprile 2014 di CO 20, limitatamente alla

domanda di modifica di classificazione dell'edificio al mapp. 408, è trasmessa

per competenza al Municipio di Verzasca.

3. Non si

preleva la tassa di giustizia. Lo Stato verserà alla Confederazione fr. 800.-

per ripetibili. La Confederazione rifonderà a CO 142 fr. 1'500.- per

ripetibili.

4. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF).

5. Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La

vicecancelliera