Esame di due vincoli previsti da un piano regolatore cantonale di protezione adottato in base all'allora decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio (DLBN)

Incarto n.

90.2022.16

Lugano

7

agosto 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 13 maggio

2022 di

RI

1 RI 2 RI 3

RI 4 RI 5

RI

6 RI 7

RI

8 RI 9 RI 10

RI

11 RI 12

RI 13

RI 14

RI 15

PR 1

contro

la risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1458) del

Consiglio di Stato che respinge l'istanza del 12 febbraio 2020 inoltrata

dagli insorgenti volta a ottenere la soppressione di alcuni vincoli previsti

dal piano regolatore cantonale di protezione del laghetto di Muzzano

(PRCP-LM);

ritenuto, in

fatto

A. a. Nel Comune di

Sorengo, RI 1, RI 2, RI 3 nonché RI 4 e RI 5 sono proprietari del mapp. 704, RI

6 e RI 7 del mapp. 692, RI 8, RI 9 e RI 10 del mapp. 158 e RI 11, RI 12, RI 13,

RI 14 e RI 15 del mapp. 209. I fondi, situati fra via M__________ e via L__________,

sono inclusi nel perimetro del piano regolatore cantonale di protezione del

laghetto di Muzzano (PRCP-LM), che interessa il territorio dei Comuni di

Muzzano, Sorengo e Gentilino, adottato dal Consiglio di Stato con risoluzione

del 17 agosto 1982 (n. 4746) in base al decreto legislativo sulla protezione

delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82)

e al relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974 (RDLBN; BU 74,

83) allora in vigore. Il PRCP-LM prevedeva al mapp. 704, interamente attribuito

alla zona edificabile e delimitato a ovest da via M__________ (posta in

territorio di Muzzano), un vincolo di punto panoramico (con obbligo di

arretramento).

b. L'aggiornamento del

PRCP-LM, adottato dal Governo il 25 giugno 2002 sempre in base al DLBN e al

RDLBN, conferma il punto panoramico al mapp. 704, gravando inoltre il medesimo

fondo unitamente ai mapp. 692, 583, 449, 569, 209 e 281 con un vincolo di sentiero

pedonale, in modo da collegare via M__________ a via L__________ attraverso il

comprensorio protetto dal PRCP-LM.

c. Tali vincoli sono

stati confermati dal Tribunale cantonale amministrativo, che con decisione del

1° giugno 2005 (inc. n. 90.2002.122/90.2002.128) ha respinto il ricorso delle

allora proprietarie del mapp. 380 (nello stato antecedente il suo

frazionamento, corrispondente agli attuali mapp. 703, 704, 380 e 692), fra cui RI

7 e RI 6, e del mapp. 583 (nello stato antecedente il suo frazionamento,

corrispondente agli attuali mapp. 583, 695 e 696).

B. a. Con istanza del 12

febbraio 2020 i proprietari dei mapp. 704, 692, 158 e 209 si sono rivolti al

Consiglio di Stato, chiedendo un riesame del PRCP-LM in base all'art. 21 cpv. 2

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700), al fine di ottenere la soppressione dei vincoli testé descritti,

a loro detta ingiustificati, sproporzionati e contrari agli obiettivi di tutela

promossi dalla legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre

2001 (LCPN; RL 480.100), che, vista l'abrogazione del DLBN e del relativo

regolamento, regge ora la materia.

b. Interpellati i

Comuni di Sorengo e di Muzzano, con risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1458) il

Governo ha respinto l'istanza, ritenendo che i vincoli fossero ancora attuali,

e quindi degni di essere mantenuti, e osservando come le richieste avanzate con

l'istanza non avrebbero potuto essere accolte nemmeno alla luce del nuovo

quadro legale di riferimento, in base al quale gli strumenti di protezione

istituiti in base al DLBN continuano a sussistere quali decreti di protezione

(art. 48 cpv. 2 LCPN).

C. Avverso tale decisione

RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5 e RI 6, RI 7, RI 11, RI 12, RI 13, RI 14 e RI 15

nonché RI 8, RI 9 e RI 10 si aggravano davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento. Soffermandosi preliminarmente

sulla questione relativa all'esistenza (o non) di un diritto ad ottenere il

riesame e l'adattamento di un decreto di protezione emanato in applicazione

della LCPN, sulle modalità di esercizio di un tale diritto e sulle condizioni

materiali per procedere all'adattamento di un decreto, essi ripropongono in

sostanza le tesi avanzate senza successo davanti al Governo, approfondendole.

Come mezzo di prova chiedono l'esperimento di un sopralluogo nonché l'edizione

dall'Ufficio natura e paesaggio (UNP) della lista degli interventi previsti dal

PRCP-LM effettuati dal 2015 in poi, e dalla Sezione dello sviluppo territoriale

(Sezione) del preavviso alla loro istanza del 12 febbraio 2020.

D. a. Con la risposta il

Comune di Sorengo postula l'accoglimento del ricorso, mentre il Comune di

Muzzano si riconferma nella posizione espressa il 14 dicembre 2020 all'UPN,

ossia che i vincoli vadano mantenuti. Pure la Sezione, agente per il Governo, chiede

la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario,

nei considerandi di diritto. In particolare, benché l'istanza del 12 febbraio

2020 sia stata esaminata ed evasa nel merito, essa ritiene non scontata

l'applicazione dell'art. 21 cpv. 2 LPT, trattandosi di uno strumento di

protezione (il PRCP-LM, n.d.R.) istituito sulla base di una legge

precedente alla LPT stessa. Sostiene inoltre che, alla luce del principio

del parallelismo delle forme, vista l'abrogazione del DLBN e del relativo

regolamento non vi è più una procedura applicabile per consentire una

modifica del PRCP-LM.

b. Con la replica e la

duplica i ricorrenti e la Sezione si riconfermano nelle loro tesi e domande,

prendendo partitamente posizione anche sui rispettivi (nuovi) argomenti. I

Comuni di Sorengo e di Muzzano sono invece rimasti silenti.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. Secondo

l'art. 48 cpv. 2 LCPN gli strumenti di protezione istituiti in base al DLBN valgono

quali decreti di protezione secondo l'art. 14 LCPN. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è dunque data (art. 45 cpv. 2 LCPN). In quanto

proprietari di fondi gravati dai contestati vincoli, la legittimazione di RI 1,

RI 2, RI 3, RI 4, RI 5 e RI 6, RI 7 nonché RI 11, RI 12, RI 13, RI 14 e RI 15

discende dall'art. 46 cpv. 1 LCPN. Sebbene il mapp. 158 non sia direttamente

gravato dal vincolo di percorso pedonale, quest'ultimo si snoda a suo diretto

confine, di modo che anche la legittimazione di RI 8, RI 9 e RI 10 deve essere

ammessa. Il ricorso, inoltrato entro 30 giorni dalla notifica della decisione

impugnata (art. 45 cpv. 3 LCPN e art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100]), è tempestivo.

1.2. Ricevibile in ordine, il gravame può essere evaso

sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il

sopralluogo sollecitato dai ricorrenti non appare idoneo ad apportare al

Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per l'esito della

vertenza. Anche il richiamo dei documenti dall'UNP e dalla Sezione (cfr. supra,

consid. C) non risulta necessario per i motivi che verranno esposti in seguito

(cfr. infra, consid. 5.1.4).

2. I ricorrenti,

partendo dalla considerazione contenuta nella decisione impugnata, secondo cui

le loro richieste non avrebbero potuto essere accolte nemmeno alla luce del

nuovo quadro legale di riferimento, ritengono che la medesima potrebbe

lasciare intendere una potenziale inammissibilità della domanda presentata,

sviluppando in seguito tutta una serie di argomenti volti a confutarla. Ora, la

questione è priva di portata pratica, posto che il Governo è entrato nel merito

della loro istanza, respingendola. E ciò a giusta ragione, già solo in base al

principio secondo cui, se una misura o un vincolo non è o non è più

giustificato, a seguito di una modifica

delle circostanze, da un interesse pubblico preponderante, esso non è

compatibile con la garanzia della proprietà (art. 26 combinato con l'art. 36

cpv. 1-3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 [Cost.; RS 101]; cfr. anche infra, consid. 4.1). Gli

argomenti avanzati dal Governo in questa sede, volti a mettere in dubbio la

ricevibilità dell'istanza del 12 febbraio 2020, oltre che contraddittori, si

rivelano del tutto infondati, incluso quello secondo cui, vista l'abrogazione

del DLBN, il PRCP-LM non potrebbe più essere rivisto, risultando così

immutabile (cfr. art. 48 cpv. 2 combinato all'art. 15 LCPN).

3. 3.1. La

protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art.

78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla

Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le

caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come

anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli

intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il disposto

costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla

protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione

sono le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza

nazionale. La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata

dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1°

luglio 1966 (LPN; RS 451): giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN l'estinzione di specie

animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di

spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Devono

essere segnatamente protette le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi,

le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati

secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione

compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi (art. 18 cpv.

1bis LPN). Secondo l'art. 18a cpv. 1 LPN, il Consiglio federale, sentiti

Fatti

i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione

e indica gli scopi della protezione. Spetta poi ai Cantoni di disciplinare la

protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere

tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione

(art. 18a cpv. 2 LPN). I Cantoni provvedono alla protezione e

manutenzione dei biotopi d'importanza regionale e locale a norma dell'art. 18b

cpv. 1 LPN.

Si tratta, secondo la giurisprudenza, di un mandato

imperativo (DTF 118 Ib 485 consid. 3a). La Confederazione - e, trattandosi di

biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire

quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di

tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco. Direttamente protetta, ope

legis, senza che vi sia spazio per la ponderazione degli interessi è per

contro, a norma dell'art. 21 LPN, la vegetazione ripuale. Ne fan parte

essenzialmente i canneti, i giuncheti, le vegetazioni golenali e biocenosi

forestali che crescono lungo le rive di laghi, fiumi, stagni.

3.2. La natura e il

paesaggio sono protetti anche dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il

paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre

conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 18 segg. della legge sullo

sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100) disciplinano l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo

luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone

protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le

loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore

naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi

storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali

e vegetali degni di protezione (lett. d).

3.3. È tuttavia

possibile affidare la protezione della natura ad altri strumenti pianificatori:

nella scelta delle misure i Cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF

118 Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib

215). Nel Canton Ticino sino al 31 dicembre 2011 (cfr. BU 2011, pag. 542 e 647)

erano in vigore il DLBN e il RDLBN. Le relative normative conferivano al

Consiglio di Stato la competenza di assicurare la tutela della natura e del

paesaggio e, particolarmente, secondo l'art. 1 DLBN, i punti di vista (lett.

b), i siti pittoreschi (lett. c) e i paesaggi e i panorami pittoreschi (lett.

d). Ciò poteva avvenire direttamente con gli strumenti del piano regolatore

comunale, oppure per iniziativa del Consiglio di Stato (art. 5 RDLBN), tramite

l'adozione di

piani regolatori cantonali di protezione ai sensi degli

art. 8-12 RDLBN. È precisamente su questa base che con risoluzione del 17

agosto 1982 (n. 4746) il Governo ha adottato il PRCP-LM, delimitando un

comprensorio, suddiviso in zone edificabili, di protezione della natura Pr Na I

e II, di protezione del paesaggio Pr Pa, nonché adottando misure di protezione,

quali i limiti di sfalcio, le linee di arretramento e i punti panoramici, e

prevedendo interventi di promozione delle attività di svago e della pubblica

fruizione, fra cui, ad esempio, la creazione di nuove tratte pedonali.

3.4.

3.4.1. Il 1º marzo 2002

è entrata in vigore la LCPN. A differenza del DLBN, che poneva l'accento

in particolare sugli aspetti estetici e formali del paesaggio, senza

considerarlo degno di protezione nel suo insieme e relegando soprattutto in

secondo piano gli aspetti funzionali ed ecologici (cfr. Messaggio

concernente la legge cantonale sulla protezione della natura del 30 marzo 1999 [n.

4872], Anno parlamentare 2001-2002, discusso nelle sedute n. 31/32/33 dell'11 e

del 12 dicembre 2001, pag.

13; Messaggio), essa fornisce una normativa cantonale di applicazione della

legge federale, in chiave moderna e aggiornata (Messaggio, pag. 18).

Suo scopo precipuo è quello di promuovere la conoscenza, la

salvaguardia, il recupero e la valorizzazione delle componenti naturali del

paesaggio (art. 1). In particolare il Cantone è tenuto, per i biotopi d'importanza

nazionale e cantonale, a emanare un decreto di

protezione, onde definire la precisa delimitazione cartografica, i motivi della

protezione, i provvedimenti di protezione e di gestione (art. 13 cpv. 2 e 14

LCPN). Il decreto di protezione è adottato dal Consiglio di Stato, sentiti i

comuni, i proprietari ed i gestori interessati (art. 14 cpv. 1 LCPN). Gli

oggetti protetti dovranno poi essere segnalati nel piano regolatore dei comuni

interessati (art. 16 cpv. 2 LCPN). Secondo l'art. 48 cpv. 2 LCPN, gli strumenti

di protezione istituiti in base al DLBN valgono quali decreti di protezione ai

sensi dell'articolo 14 di questa legge.

3.4.2. Per quanto

attiene all'istituzione della protezione, l'art. 12 cpv. 1 LCPN stabilisce le

seguenti categorie di protezione: a) riserva naturale; b) zona di protezione

della natura; c) zona di protezione del paesaggio; d) parco naturale; e) monumento

naturale. L'art. 13 del regolamento della legge cantonale sulla protezione

della natura del 23 gennaio 2013 (RLCN; RL 480.110), che concretizza l'art. 12

della LCPN, definisce le varie categorie di protezione. In particolare, la

riserva naturale (I) è costituita da un'area, nella quale l'ambiente naturale è

conservato e protetto nella sua integrità (cpv. 1) ed è di regola accessibile

solo per interventi di salvaguardia, di gestione (riserva naturale orientata) o

per motivi di studio (cpv. 3). La zona di protezione della natura (II) è un'area

con contenuti naturalistici protetti nelle loro specificità e particolarità

(cpv. 1). Sono ammesse solo utilizzazioni compatibili con le finalità di

protezione; l'accesso è permesso, ma regolato con riguardo alle finalità di

protezione (cpv. 2). La zona di protezione del paesaggio (III) delimita un

comparto di territorio con contenuti naturalistici protetti nel loro complesso

(cpv. 1). Sono ammesse solo utilizzazioni compatibili con le finalità di

protezione; l'accesso è, di principio, garantito (cpv. 2).

4. Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base

legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il

principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).

4.1. In

linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei

cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico

promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un

provvedimento di pianificazione del

territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a

un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse

deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RtiD

II-2020 n. 6 consid. 6.2 con rinvii; in merito alla definizione di pubblico

interesse cfr. anche Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2016, pag. 39 segg.).

4.2. Il

principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà

siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola

dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire

tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del

proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto

ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati

(regola della proporzionalità in senso stretto; RtiD II-2020 n. 6 consid. 6.3 con rinvii; Hänni, op. cit., pag. 50 segg., 52).

5. 5.1. I

ricorrenti rimproverano il Governo di non aver tenuto conto della modifica

delle circostanze intervenuta dopo l'adeguamento del PRPC-LM, che

giustificherebbe la soppressione dei vincoli. Per quanto attiene al sentiero

essa risiederebbe anzitutto nella perdita d'interesse alla sua esecuzione, come

emergerebbe dal fatto che, dopo vent'anni, esso non sarebbe ancora stato

realizzato, malgrado i numerosi interventi effettuati nel comparto fra il 2008

e il 2015 dall'UPN. Inoltre, in quanto tale, la "fruizione pubblica"

non costituirebbe un bene tutelato dalla LCPN. Anzi il mantenimento del vincolo

contravverrebbe agli scopi di tutela della legge, visti i rischi di

danneggiamento e alterazione del contesto naturalistico causati

dell'accessibilità al pubblico delle rive del lago, e risulterebbe, in ogni

caso, sproporzionato. Peraltro, nel frattempo, sarebbero state eseguite tutta

una serie di migliorie per rendere il comparto accessibile alla collettività.

In proposito si considera quanto segue.

5.1.1. Il lago di

Muzzano racchiude una riserva naturale d'importanza cantonale (cfr. scheda P4

del piano direttore cantonale, allegato I, oggetto 6), un sito di riproduzione

d'anfibi d'importanza cantonale (oggetto 210) e le paludi d'importanza

Considerandi

cantonale Lago di Muzzano Nord e Lago di Muzzano Sud (oggetti

2322.

e 2323). Come esposto al consid. 3.3, il PRCP-LM delimita un comprensorio

protetto, suddiviso in zone edificabili, di protezione della natura Pr Na I e

II, di protezione del paesaggio Pr Pa, prevedendo al suo interno misure di

protezione, quali i limiti di sfalcio e linee di arretramento. Esso contempla

inoltre interventi di promozione delle attività di svago e della pubblica fruizione,

fra cui la creazione del contestato sentiero, che, prendendo avvio dalla zona

edificabile a valle di via M__________, si snoda attraverso le zone Pr Pa, Pr

Na II, Pr Na l e di nuovo Pr Na I per poi congiungersi al percorso pedonale

esistente, che costeggia il laghetto su tutto il suo lato sud ed est e che

permette di raggiungere via L__________.

5.1.2

Il PRCP-LM

adottato nel 1982 si poneva come scopo la protezione e la promozione dei valori

naturalistici e paesaggistici propri del laghetto stesso, delle zone umide

ripuali e del comprensorio attorniante (cfr. art. 2 delle vecchie norme di attuazione

del PRCP-LM; vNAPRCP-LM). Tale scopo è stato poi meglio esplicitato nell'ambito

dell'aggiornamento del 2002. In particolare, secondo l'art. 1 cpv. 3 delle

norme di attuazione del PRCP-LM (NAPRCP-LM), compatibilmente con gli obiettivi

di protezione e valorizzazione delle componenti naturali e paesaggistiche del

territorio, la pubblica fruizione del comparto e la promozione

dell'informazione a scopo didattico dei valori ivi presenti rappresenta uno

degli scopi perseguiti dal piano di protezione. Nell'ambito di questa

procedura, il nuovo sentiero e la scelta del suo tracciato è stata oggetto di

attente verifiche e indagini anche nell'ottica di conciliare le funzioni

ambientali con quelle di svago, e scaturisce dallo studio di diverse varianti.

In proposito, il rapporto di pianificazione del febbraio 2002 (Rapporto 2002)

al capitolo B.1 Percorsi pedonali, pag. 14-16, spiega quanto segue:

Nelle richieste comunali volte ad una maggiore

pubblica fruizione del comprensorio, ha da sempre avuto un ruolo preminente

quella relativa alla realizzazione di un completamento del sentiero pedonale

attorno al Lago. In particolare mediante la creazione di un tracciato a riva

che congiungesse le località __________ e __________.

Le indagini e le verifiche compiute nell'ambito dell'aggiornamento

del piano (cfr. allegati) hanno in particolare evidenziato come la fascia

ripuale in zona __________ rappresenti un polo di alto interesse per l'avifauna

del Lago di Muzzano. Infatti, in questo contesto, l'attuale inaccessibilità ha

permesso di salvaguardare in stretta correlazione diversi ambienti ben

strutturati e diversificati (bosco maturo, canneti, cespuglieti, vegetazione

ruderale e pozze permanenti). (…)

La realizzazione di un sentiero pedonale e l'affluenza

degli utenti che ne conseguirebbe, comprometterebbero le peculiarità

naturalistiche del sito, causando in particolare un disturbo per la sosta, il

rifugio e soprattutto la riproduzione dell'avifauna del Laghetto. A questo

aspetto andrebbe inoltre ad aggiungersi l'incidenza negativa che tale

intervento e funzione arrecherebbero allo sviluppo della vegetazione ed alla

riproduzione degli anfibi. (…).

Nel complesso emerge pertanto in modo chiaro che l'intervento

auspicato dai Comuni causerebbe un pregiudizio notevole alle componenti ed alle

funzioni di questo settore e di riflesso anche all'insieme delle funzioni

naturalistiche dell'intero comparto del Laghetto. (…)

Appurata l'impraticabilità di un tracciato pedonale a

lago, sono state verificate ed infine proposte delle soluzioni alternative ed

attrattive per rendere comunque maggiormente fruibile ed accessibile il

comparto.

Inizialmente è stata valutata la possibilità di

realizzare un percorso a mezza costa del versante, allontanandolo quindi dagli

ambienti maggiormente sensibili. (…)

Alla luce delle predette indicazioni e condizioni, è

stato consolidato nel progetto il principio di attuare il miglioramento dell'offerta

dei percorsi pedonali mediante la realizzazione di un nuovo tratto che

congiunge Via L__________ con Via M__________ e mediante la

sistemazione/miglioria complessiva dei tracciati esistenti (posa di panchine,

pavimentazione adeguata alle caratteristiche dei territori attraversati per

migliorare anche la percorribilità in funzione degli eventi climatici). (…)

La realizzazione del nuovo tratto pedonale permetterà

di estendere così l'accesso pubblico al comparto del Laghetto nel suo fronte

orientale e nel contempo di congiungere e diversificare i percorsi pedonali

collegandoli direttamente con Via M__________.

Il tracciato individuato per l'allacciamento con Via M__________

tiene conto delle attuali morfologie e dei vincoli già esistenti a carico dei

fondi edificabili. In questo modo, oltre a perseguire l'obiettivo di interesse

pubblico di ampliare l'offerta dei sentieri pedonali, si riducono entro i

limiti possibili le restrizioni a carico dei fondi privati.

In sintonia con gli

obiettivi di protezione del piano, l'art. 11 cpv. 2 NAPRPC-LM ammette sui

sentieri previsti unicamente il transito pedonale. La sistemazione degli stessi

deve avvenire nel rispetto dei valori naturalistici e paesaggistici del

comparto, predisponendo anche tutte le misure necessarie per evitare lo sconfinamento

dei pedoni e le ripercussioni generate dal loro passaggio sulla quiete delle

zone attraversate.

5.1.3

Ferme queste

premesse, occorre concludere che l'entrata in vigore della LCPN non è atta a

porre in dubbio la validità del vincolo e, più in generale, le finalità

relative alla pubblica fruizione del comparto promosse dal PRPC-LM, adottato in

vigenza del DLBN. Infatti, a prescindere dal fatto che, fra i suoi scopi, la

LCPN prevede esplicitamente la promozione della conoscenza delle componenti

naturali del paesaggio, e quindi anche la loro fruizione, come visto, nella

definizione delle varie categorie di protezione, fra cui rientrano quelle

attraversate dal contestato sentiero, essa contempla e disciplina anche la loro

accessibilità (cfr. art. 13 RLCN; supra, consid. 3.4.2). Per quanto

attiene poi ai possibili rischi di danneggiamento e alterazione del contesto

naturalistico, paventati dai ricorrenti in relazione alla percorrenza del

sentiero, occorre considerare che, come appena esposto, la scelta del suo

tracciato è stata attentamente vagliata e definita proprio in quest'ottica,

scartando quei percorsi che avrebbero potuto comprometterne le componenti. L'art.

11.

cpv. 2 NAPRPC-LM offre inoltre ulteriori garanzie in tal senso. Le critiche

dei ricorrenti cadono pertanto nel vuoto.

5.1.4

Anche

all'argomento, secondo il quale la mancata realizzazione del sentiero

dimostrerebbe l'assenza di un interesse pubblico alla base del vincolo, non

perviene sorte migliore. Anzitutto in merito a quest'ultimo presupposto

mantengono piena validità gli argomenti riportati al consid. 4.2 della citata

decisione del 1° giugno 2005 di questa Corte, secondo cui

l'interesse pubblico risiede indubbiamente nell'importanza

di creare sufficienti percorrenze nel comprensorio protetto, subordinate

tuttavia alle esigenze preponderanti di protezione naturalistica, scopo

precipuo, occorre ricordare, che informa la pianificazione cantonale all'esame.

A tale riguardo, il tracciato del sentiero in parola concretizza più che

adeguatamente l'obiettivo di promozione della fruizione pubblica del comparto

giacché, malgrado non realizzi l'auspicata passeggiata completa attorno allo

specchio lacustre, vista l'inacessibilità della fascia ripuale in zona __________

per preminenti motivi di ordine ambientale (cfr. rapporto di pianificazione,

febbraio 2002, pag. 14 e allegati), contribuisce comunque ad attuarne una lunga

tratta, che lo circoscrive su almeno tre quarti.

Occorre poi

considerare che se da un lato la LCPN non pone vincoli temporali alla

realizzazione delle misure di protezione e/o degli ulteriori provvedimenti, anche

in materia di piani regolatori, a cui gli insorgenti fanno a più riprese

riferimento, e più precisamente per la fissazione delle zone atte a soddisfare

i bisogni futuri della collettività, l'autorità pianificatoria può prendere in

considerazione le necessità che eccedono il periodo di 15 anni (RDAT II-2003 n.

25.

consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii). In ogni caso, a

fronte dell'innegabile interesse pubblico alla base del vincolo, l'ingiustificato

ritardo nella realizzazione del sentiero, affidata ai Comuni dalla scheda d'intervento

B1 del PRPC-LM, con priorità I, non è di certo atto a motivarne lo stralcio. Inoltre,

proprio perché l'esecuzione del percorso compete ai Comuni, l'UPN, nei suoi

Rapporti d'intervento 2008-2011 e 2011-2015, non ne fa menzione. Da qui il

motivo per cui non appare necessario accedere alla richiesta di acquisire agli

atti la lista degli interventi previsti dal PRCP-LM effettuati dall'UPN dal

2015.

Occorre poi rilevare che, anche qualora, nell'ambito dell'istruttoria

esperita in merito all'istanza dei ricorrenti (cfr. supra, consid. B.b),

la Sezione avesse davvero ritenuto ammissibile lo stralcio del sentiero (cfr.

anche risposta del Comune di Sorengo, pag. 1), il Consiglio di Stato nella

decisione impugnata se n'è discostato con motivazioni che, alla luce di quanto

precede, risultano del tutto sostenibili. Non occorre pertanto chiedere dalla

Sezione l'edizione del suo preavviso. Infine, in tutta evidenza, le migliorie

già realizzate dai Comuni sul loro territorio, e più precisamente il

marciapiede lungo via M__________, non sono atte a sostituire il vincolo in

parola, vista la loro collocazione al di fuori del comparto protetto; esse

perseguono altre finalità.

5.2

5.2.1

I ricorrenti

sostengono che anche il vincolo di punto panoramico non sarebbe sorretto da una

sufficiente base legale, poiché la "vista" in quanto tale non

costituirebbe un bene protetto dalla LCPN. Inoltre, il panorama sul laghetto si

dispiegherebbe già ora dalle strade e dai sentieri che lo costeggiano. Il

vincolo risulterebbe inoltre sproporzionato, perché con il mantenimento

della linea di arretramento esistente si arriverebbe allo stesso risultato.

In proposito si considera che il contestato vincolo, già previsto dal PRCP-LM originario e confermato in sede di

adeguamento (cfr. supra, consid. A.a e A.b), è abbinato a delle linee di

arretramento, che rendono inedificabile la fascia di terreno posta a valle,

larga circa 28 m, che coincide, salvo per una piccola area triangolare, con tutta

la porzione occidentale del mapp. 704 e una piccolissima porzione del mapp.

695.

Secondo l'art. 10 NAPRCP-LM, a valle del punto panoramico indicato nel

Piano i nuovi edifici dovranno rispettare le linee di arretramento. Qualsiasi

altro intervento non dovrà compromettere la vista panoramica. Il Rapporto 2002

spiega, a pag. 11, che

il mantenimento del vincolo esistente verso Muzzano è

… giustificato dal fatto che, oltre ad essere attualmente già in parte

attrezzato (panchina), esso è posto in corrispondenza di quella che, con la

realizzazione delle nuove percorrenze previste dal presente progetto, assumerà

una connotazione di porta di entrata nel comprensorio del laghetto da Via M__________.

Dispositivo

Per questi motivi il presente Piano preserva il vincolo di punto panoramico verso

Muzzano e le rispettive linee di arretramento (…).

Come visto, con

l'aggiornamento del PRCP-LM è stato poi introdotto l'avversato vincolo di

sentiero che, prendendo avvio in corrispondenza del punto di vista, sfrutta la

fascia inedificabile sul mapp. 704 per scendere verso il laghetto con un

tracciato che, vista la pendenza del terreno, si snoda da un lato all'altro

dell'area compresa fra le suddette linee di arretramento, formando due curve,

in modo da renderne più agevole la percorrenza.

5.2.2. Ferme queste premesse, occorre anche in questo

caso ritenere che, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, la LCPN costituisce

una base legale sufficiente per la previsione del contestato vincolo, di modo

che occorre negare la presenza di una modifica notevole delle circostanze, che

ne giustifichi l'abbandono. È vero che la misura è stata adottata in base al

DLBN, che, come visto, poneva l'accento in particolare sugli

aspetti estetici e formali del paesaggio (cfr. supra, consid.

3.4.1), tutelando (esplicitamente) i punti di vista (cfr. supra, consid.

3.3), mentre che né la LCPN né il RLCN menzionano questo tipo di vincolo. È

pure vero che tutti i decreti di protezione adottati dal Consiglio di Stato in

base alla LCPN (pubblicati sul sito: https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/unp/biodiversita-natura-e-paesaggio/basi-legali/basi-legali)

non prevedono vincoli di vista panoramica. Tuttavia, sebbene tali provvedimenti

siano volti a proteggere il panorama in quanto tale, di modo che essi sono

previsti di regola nell'ambito dei piani regolatori (cfr. art. 28 cpv. 2 lett.

h dell'abrogata legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365]; Linea

guida cantonale, Regolamento edilizio: supporto per l'allestimento del

dicembre 2014, pag. 51), nel caso concreto appare sostenibile considerare che

la possibilità concessa al pubblico che transita lungo via M__________ di

contemplare il laghetto, ponendolo in rilievo da uno scorcio privilegiato e

permettendone una vista d'insieme, rientri nelle finalità di valorizzazione

delle componenti (in questo caso) naturali del paesaggio che la LCPN persegue.

E ciò proprio in considerazione della particolarità del comparto protetto che

costituisce un biotopo urbano (cfr. titolo del PRCP-LM 1982),

rappresentando uno degli ultimi ambienti, all'interno di una città

contemporanea, nel quale la natura poteva ancora avere un suo corso

relativamente autonomo (cfr. PRPC-LM 1982, p.to 7 della Presentazione,

pag. 23).

5.2.3. In merito all'interesse pubblico

alla base del vincolo non possono dunque che essere ribaditi gli argomenti

riportati al citato consid. 4.2 della decisione del 1° giugno 2005, la cui

validità non viene scalfita dall'entrata in vigore della LCPN, che vengono qui

riprodotti:

A tale proposito va innanzitutto rilevato che non vi è

dubbio che lo scenario che si spiega alla vista guardando a valle dal ciglio

della strada sia degno di protezione: come appurato durante il sopralluogo, il

colpo d'occhio su buona parte del comprensorio del laghetto, incorniciato dal

fondale costituito dall'area boschiva di Breganzona, cui si aggiunge la vista,

sullo sfondo, del monte Bré, è veramente notevole (cfr. documentazione

fotografica, in atti). Sull'interesse pubblico in genere di un vincolo di punto

panoramico è poi inutile dilungarsi: appare evidente che non si può cercare un

risultato (nella fattispecie la tutela della vista) senza poi dotarsi dei mezzi

necessari per raggiungerlo. Chiaramente, l'interesse pubblico vuole che la

vista panoramica sia garantita, per quanto possibile, dal suo punto migliore,

vale a dire dal ciglio della strada cantonale, che rappresenta il luogo più

elevato rispetto al comprensorio di riferimento, facilmente accessibile ai

turisti e ai residenti, e non da altre parti, dove risulta compromessa dalla

morfologia del terreno, da sbarramenti forestali o da costruzioni già

esistenti. In questo senso, con la realizzazione nelle adiacenze dell'imbocco

del nuovo percorso pedonale, che fungerà anche da porta d'entrata nel

comprensorio del laghetto per l'utenza in arrivo dal nucleo di Muzzano o da

quello di Cremignone, l'ubicazione del punto panoramico assume con ogni

evidenza una marcata valenza strategica, oltre che essere più attrattivo (a

tale proposito: cfr. art. 3 cpv. 3 LPS, art. 7 cpv. 2 LCPS). Ciò in linea con

gli obiettivi alla base dell'aggiornamento del piano (…).

5.2.4. Per quanto attiene infine alla

proporzionalità della misura, il PRPC-LM prevede pure una linea di arretramento

lungo via M__________, da cui si dipartono, perpendicolarmente, le due linee di

arretramento funzionali al vincolo di punto panoramico, di cui si è detto sopra.

I ricorrenti contestano la proporzionalità del vincolo, sostenendo che con

il mantenimento della linea di arretramento esistente si arriverebbe allo

stesso risultato, senza tuttavia specificare a quale linea di arretramento

si riferiscano. Ora, nella misura in cui essi alludono verosimilmente a quella

che costeggia via M__________, propugnando quindi l'annullamento del vincolo

composto dal punto di vista e dalle due linee di arretramento perpendicolari

che lo proteggono (supra, consid 5.2.1.), la censura, non meglio

motivata, va disattesa, in quanto la sola linea di arretramento parallela a via

M__________ non è suscettibile di garantire la visuale sul panorama, che

potrebbe essere ostacolata da eventuali nuove costruzioni erette sul pendio

sottostante, laddove vi è il canale di vista in parola.

6. 6.1. Per tutti

questi motivi, il ricorso è respinto.

6.2. La tassa di

giustizia è posta a carico dei ricorrenti, ritenuto che il Comune di Sorengo ne

va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv.

1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, rimane a carico dei ricorrenti.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera