Ricorso per ritardata giustizia contro il Consiglio di Stato nell'ambito della procedura di approvazione di una variante di PR

Incarto n.

90.2022.32

Lugano

11

settembre 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 10 ottobre

2022 di

RI

1

RI

2

RI

3

patrocinati

da: PR 1

contro

il Consiglio di Stato per ritardata giustizia in

merito all'approvazione della variante del piano regolatore del Comune di Bellinzona

relativa ai beni culturali del quartiere di Bellinzona;

ritenuto, in

fatto

A. Durante la seduta del

4 dicembre 2017 il Consiglio comunale di Bellinzona ha adottato la variante del

piano regolatore del quartiere di Bellinzona concernente la tutela dei beni

culturali e il piano particolareggiato del centro storico (PPCS). In particolare

la variante pone sotto tutela come beni culturali di interesse locale 151 nuovi

oggetti (oltre ai 19 già sottoposti a protezione, cfr. art. 34 cpv. 1 b) delle norme

di attuazione del piano regolatore [NAPR] nella nuova versione adottata), fra

cui Villa G__________ (oggetto n. 3.67), situata nel quartiere di Via __________,

al mapp__________ (2'138 m2), e di proprietà di RI 1, RI 2 e RI 3.

B. a. L'11 aprile 2019 il

Municipio ha sottoposto la variante (unitamente a quella relativa al PPCS) al

Governo per approvazione. L'istanza è stata completata il 22 novembre 2019 con

la trasmissione dei 35 ricorsi inoltrati contro la medesima, fra cui quello di RI

1, RI 2 e RI 3. Questi ultimi sono infatti insorti il 5 giugno 2019 davanti al

Consiglio di Stato contro il vincolo che grava la loro proprietà, postulandone

l'annullamento. Dal profilo formale essi hanno anzitutto lamentato una lesione

del diritto di essere sentiti sotto il profilo della motivazione, e

segnatamente la totale assenza negli atti adottati delle giustificazioni di

carattere storico, edilizio, pianificatorio e soprattutto economico alla base

dell'istituzione del vincolo su Villa G__________.

b. Dopo diversi solleciti

al Dipartimento del territorio (19 luglio e 10 novembre 2021, 19 gennaio 2022),

con scritto del 6 aprile 2022 i ricorrenti hanno rinnovato l'invito rivolto a

quest'ultimo a voler evadere celermente la loro pratica, pena l'inoltro di un

ricorso per denegata giustizia.

Con

risposta del 12 aprile 2022 l'Ufficio della pianificazione locale (Ufficio) ha

informato i proprietari circa lo stato della procedura, sottolineando fra l'altro,

con riferimento all'art. 29 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011 (LST; RL 701.100), l'impossibilità di disgiungere l'evasione dei

ricorsi dall'approvazione della variante.

C. RI 1, RI 2 e RI 3

insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il Consiglio

di Stato per ritardata giustizia, chiedendo che gli venga fatto ordine di

evadere in tempi brevi il loro ricorso. Sottolineando come l'evasione del

medesimo, incentrato sulla tematica della violazione del diritto di essere

sentito, possa avvenire celermente, sostengono che l'art. 29 LST, alla luce del

suo tenore e del suo scopo, non ne impedisca la trattazione anticipata.

D. In sede di risposta la

Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame

con argomenti di cui si dirà in appresso.

Con la replica e la

duplica le parti si riconfermano nelle loro tesi e domande, approfondendole. I

ricorrenti sottolineano in particolare come la garanzia del diritto di essere

sentiti implichi in concreto la messa a disposizione delle valutazioni

(calcoli) relative alle ripercussioni del vincolo sul valore della loro

proprietà, valutazioni che il Comune asserisce di aver fatto ma di cui l'incarto

sottoposto ad approvazione sarebbe privo. Anche le osservazioni del Municipio al

loro ricorso davanti al Governo sarebbero silenti in proposito.

Considerato, in

diritto

1.

La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è data (art. 30 cpv. 1 LST); il problema della

tempestività del ricorso non si pone, mentre che la legittimazione attiva degli

insorgenti è certa (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).

2.

Secondo l'art. 29 cpv. 1 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), in

procedimenti davanti alle autorità giudiziarie o amministrative ognuno ha il

diritto ad essere giudicato entro un termine ragionevole. Questo principio,

sgorgante anche dall'art. 6 n. 1 della Convenzione per la salvaguardia dei

diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS

0.101) e ribadito all'art. 10 cpv. 3 della Costituzione della Repubblica e

Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 101.000), trova applicazione

in materia di approvazione dei piani regolatori (cfr. ZBl 2005, pag. 540 segg.,

consid. 2). Di conseguenza, a norma dell'art. 67 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), l'autorità di ricorso può essere

adita in ogni stadio della procedura per ritardata giustizia. La durata

ragionevole di una procedura non può essere determinata in astratto, ma va

giudicata nel singolo caso, tenendo conto di tutte le circostanze; la durata

della procedura dev'essere altresì valutata nella sua interezza. A questo scopo,

devono essere considerati in particolare la complessità della fattispecie, il

comportamento dei privati e delle autorità, l'importanza della pratica per gli

interessati, le peculiarità del processo decisionale (cfr. ZBl cit., ibidem;

inoltre Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 45 n. 2 con rinvii).

3. 3.1. Giusta l'art. 27 LST il Consiglio comunale o l'Assemblea

adottano il piano regolatore (cpv. 1). Il Municipio lo pubblica per un periodo

di trenta giorni previo avviso, trasmesso anche tramite lettera semplice, ai

proprietari fondiari direttamente toccati in maniera incisiva dai provvedimenti (cpv. 2). Contestualmente alla pubblicazione, esso

trasmette al Consiglio di Stato gli atti relativi al piano regolatore (cpv. 3).

L'art. 28 cpv. 1 LST prevede che, entro quindici giorni dalla scadenza del termine di

pubblicazione, contro il contenuto del

piano è dato ricorso al Consiglio di Stato, che, secondo l'art. 29 cpv. 1 LST, esamina

gli atti, decide i ricorsi e approva in tutto o in parte il piano regolatore;

oppure nega l'approvazione.

3.2.

3.2.1. Il messaggio n. 6309 sul disegno

di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009, ad art. 29, pag. 56,

motiva come segue le finalità alla base dell'art. 29 cpv. 1 LST:

(…) Per legge l'approvazione può riguardare anche solo

una parte del piano ("Il Consiglio di Stato esamina gli atti, decide i

ricorsi e approva in tutto o in parte il piano regolatore; oppure nega l'approvazione"),

a condizione però che vi sia chiara indipendenza tra la parte approvata e

quella non approvata. Non è invece ammissibile un'approvazione provvisoria del

PR senza decidere i ricorsi, o il rinvio ad un esame ulteriore di questioni

determinanti per l'approvazione o la modifica del piano; al momento dell'approvazione

del piano vanno decisi anche i ricorsi. Il Governo potrà negare l'approvazione

quando tutta la pianificazione presentata risultasse insostenibile; se in

questo caso fosse necessaria una nuova pianificazione, esso dovrà impartire al

Comune l'ordine di approntarla entro un congruo termine (…).

L'efficacia dell'azione del Consiglio di Stato quale

autorità di ricorso in materia di piani regolatori è ampiamente riconosciuta,

in particolare dalle istanze giudiziarie (…). Si può poi constatare una stretta

connessione tra approvazione del piano ed evasione dei ricorsi, i quali,

sollevando questioni d'opportunità, incrementano le conoscenze dell'autorità d'approvazione

e contribuiscono ad aumentare la qualità della decisione complessiva (…). Da

questo punto di vista, la rinuncia alla giurisdizione del Consiglio di Stato

postulata dall'iniziativa __________ risulterebbe più una perdita che un

guadagno; ragione per la quale si preferisce mantenere il modello attuale (…)

(ossia quello previsto dal vecchio art. 37 cpv. 1

della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365], n.d.R).

3.2.2. Le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU

2021, 368) e del relativo regolamento del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110; BU

2021, 373), entrate in vigore il 1° gennaio 2022, non hanno interessato l'art.

29 LST.

3.2.3. Né la legge federale sulla pianificazione del territorio

del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) né la LST fissano espressamente al Governo dei

termini entro cui procedere a queste incombenze, di modo che in linea di

principio per giudicare il suo operato in merito all'esperimento della

procedura di approvazione del piano regolatore e dell'evasione dei relativi

ricorsi ritornano applicabili i principi espressi al consid. 2.

4. In concreto, il Consiglio di Stato è stato chiamato a

statuire sull'approvazione della variante

del piano regolatore del Comune di Bellinzona, adottata dal Consiglio comunale

nella seduta del 4 dicembre 2017 e pubblicata dall'8 aprile al 22 maggio 2019,

avverso la quale sono stati inoltrati 35 ricorsi, fra cui quello dei proprietari in parola. Come indicato dalla Sezione

nella duplica, l'istruttoria da parte dell'Ufficio ha comportato, a partire dal

dicembre 2020, diversi sopralluoghi e (solo) il 15 dicembre 2022 il Municipio

di Bellinzona ha inoltrato le osservazioni conclusive, poi trasmesse per una

presa di posizione ai vari ricorrenti.

Ferme queste premesse, nella fattispecie, si può tuttavia prescindere da una

valutazione di carattere generale quo ai tempi richiesti per l'esame

della variante e per l'evasione dei relativi ricorsi. Infatti nel loro gravame

Fatti

i ricorrenti non lamentano il fatto che sino ad oggi il Governo non abbia

ancora evaso la richiesta di approvazione formulata l'11 aprile 2019 (e

completata il 22 novembre 2019) dal Municipio di Bellinzona, bensì ritengono

che, alla luce del fatto che il ricorso da loro presentato verte su un aspetto,

a loro dire, prettamente formale e di facile rilievo (violazione del diritto di

essere sentiti), il Consiglio di Stato avrebbe potuto/dovrebbe evaderlo

celermente, disgiungendolo dalla procedura di approvazione e rinviando gli atti

al Comune per completarli. Tale tesi non merita ascolto per i seguenti motivi.

4.1. Anzitutto essa si scontra con il

chiaro tenore dell'art. 29 cpv. 1 LST, secondo cui l'approvazione del piano e l'evasione

dei ricorsi avvengono in un'unica decisione, e ciò, come visto, per aumentare le

conoscenze dall'autorità di approvazione circa i contenuti dei piani sottoposti

a esame e incrementare, così, complessivamente la qualità della decisione. Procedura

d'approvazione che, in casu, come sottolinea la Sezione in sede di risposta,

possiede una spiccata funzione di coordinamento e di ponderazione degli

interessi, vista la concomitante applicazione della legge sulla protezione

dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100). Da notare che in

Considerandi

questo contesto l'unico margine di manovra riservato al Governo, nel senso propugnato

dai ricorrenti, è costituito dall'art. 72 LPAmm (cfr. rinvio alle disposizioni

della LPAmm relative al ricorso al Consiglio di Stato di cui all'art. 28 cpv. 3

LST), secondo cui l'autorità di ricorso può, immediatamente o dopo richiamo

degli atti, decidere con breve motivazione di dichiarare l'istanza o il ricorso

irricevibili o di respingerli se si rivelano manifestamente infondati, ciò che,

in relazione al loro ricorso, il Consiglio di Stato sembrerebbe aver escluso,

rispettivamente (e in tutta evidenza) non corrisponde a quanto gli insorgenti

auspicano.

Secondariamente davanti al Governo i ricorrenti,

invocando una lesione del loro diritto di difesa a causa della motivazione

carente del vincolo soprattutto dal profilo del criterio enunciato al capitolo

1.2

del rapporto di pianificazione dell'aprile 2019 relativo all'aspetto

economico, lamentano (implicitamente) anche la lacunosità degli atti sottoposti

ad approvazione, di modo che l'evasione della censura non può prescindere da un

approfondito esame della variante nel suo complesso, dei criteri di valutazione

proposti per la tutela e da un raffronto fra i vari vincoli istituiti. Infine

gli insorgenti danno per certa la fondatezza della loro critica e l'esito del

gravame, ciò che non appare per nulla scontato alla luce del fatto che, datene

le premesse, la lesione del diritto di essere sentiti potrebbe essere sanata in

corso di procedura (cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2,

136.

V 117 consid. 4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e

Dispositivo

rinvii). Già per questi motivi il ricorso va respinto.

4.2. Non muta questa

conclusione il fatto che l'Ufficio, nel suo scritto del 12 aprile 2022 (cfr. supra

B.b.), dopo aver sottolineato come la variante risultasse particolarmente

complessa e ricordati i contenuti dell'art. 29 LST, abbia indicato che l'esame

degli atti è stato avviato e che la procedura di approvazione è tuttora in

corso ed in via di conclusione. Tale affermazione non poteva infatti far

sorgere nei ricorrenti l'aspettativa che l'approvazione della variante (e

quindi l'evasione del loro ricorso) fosse imminente (cfr. STA 90.2006.41 del 18

gennaio 2007), posto che nella frase successiva l'Ufficio specificava che in

ogni caso finora non è stato evaso nessuno dei 35 ricorsi presentati e che prossimamente

verranno convocate le udienze conclusive.

5. A titolo

abbondanziale va considerato che la variante adottata propone la messa sotto

tutela di un numero considerevole di beni culturali d'interesse locale e

consolida una quindicina di nuovi beni culturali d'interesse cantonale, tra cui

l'intero quartiere di __________, ai quali vanno aggiunti nuovi perimetri di rispetto

e la verifica di quelli attuali. Inoltre, come osserva la Sezione in sede di

risposta, il 12 ottobre 2022 il Governo ha decretato l'estensione del perimetro

di rispetto del nucleo storico di Bellinzona al fine di istituire una "zona

tampone" per il sito UNESCO Tre castelli, murata e cinta muraria del

borgo di Bellinzona. La pianificazione sui beni culturali sottoposta ad

approvazione presenta dunque un'evidente complessità di modo che, allo stato

attuale, il periodo trascorso dalla data della sua trasmissione completa al

Governo (22 novembre 2019; cfr. supra B.a.) non appare tutto sommato ancora

sprovvisto di motivi oggettivamente giustificati.

6. 6.1. Per tutti

questi motivi il ricorso è respinto.

6.2. Le spese, la

tassa di giustizia nonché le ripetibili seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1

e 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dai ricorrenti, rimane a loro carico.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La vicecancelliera