Modifica di poco conto concernente dei fondi situati in un comparto edificabile sottoposto a piano di quartiere obbligatorio

Incarto n.

90.2022.42

Lugano

28

ottobre 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 12 dicembre

2022 della

RI

1

patrocinata

da: PR 1

contro

la risoluzione del 9 novembre 2022 (n. 5407), con

cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune

di Lugano, sezione di Pazzallo, concernente il limite accertato del bosco a

contatto con la zona edificabile e conseguente adattamento delle superfici

non più ricoperte dal bosco e ha respinto l'impugnativa dell'insorgente

avverso la modifica di poco conto accompagnata da una domanda di

dissodamento, concernente i mapp. 517 e 674 in località Sguancia;

ritenuto, in

fatto

A. a. La RI 1 (__________)

è proprietaria del mapp. 478 di Lugano, sezione di Pazzallo, in località

Sguancia, su cui insiste l'omonimo condominio (__________, composto di 36

appartamenti), attribuito alla zona residenziale speciale Sguancia (RSS),

sottoposta a piano di quartiere obbligatorio secondo il piano regolatore dell'allora Comune di Pazzallo (aggregatosi

il 4 aprile 2004 con altri a formare il nuovo Comune di Lugano; cfr. BU 2003,

401), approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 30 settembre 1986

(n. 6014) e integrato in seguito da alcune varianti.

La zona RSS è disciplinata

dall'art. 62 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR). Il suo cpv.

3 dispone che nella zona RSS l'edificabilità è ammessa solo nell'ambito di un

piano di quartiere che tenga conto delle indicazioni contenute nella

planimetria 1:1'500 allegata alle NAPR (Allegato), la quale illustra

graficamente il posizionamento e la destinazione d'uso degli edifici all'interno

del quartiere, l'andamento planimetrico e il calibro delle strade, l'ubicazione

e la superficie delle aree di svago e la posizione e la capacità delle aree di

posteggio.

Estratto

dell'allegato dell'art. 62 NAPR (planimetria 1:1'500) concernente la zona

residenziale speciale Sguancia RSS (rielaborazione).

A tutt'oggi tutti gli

edifici contemplati dal piano di quartiere sono stati realizzati (quattro torri

residenziali, denominate __________, __________, __________ e __________ e,

accanto a queste, unità residenziali a sviluppo orizzontale - a stecca o

segmentate -, denominate C, D, G, F, Centro commerciale + residence), ad

eccezione dell'edificio G, previsto al mapp. 674 di proprietà di CO 3.

L'art. 62 cpv. 1, 2,

3.5 e 3.6 NAPR prevede per l'edificio G i seguenti parametri edificatori

massimi: superficie utile lorda (SUL) = 1'131.01 m2,

superficie edificata (SE) = 883.56 m2,

altezza = 13.20 ml e lunghezza = 44.40 ml. Il cpv. 3 della norma specifica

inoltre che l'edificabilità è ammessa solo nell'ambito di un Piano di

quartiere che ossequi le seguenti disposizioni: i. Posizionamento dei

fabbricati (vedi planimetria ridotta 1:1'500 allegata). Infine la fascia

boschiva a est dei mapp. 517 e 674, indicata nell'Allegato quale zona di

rimboschimento e forestale (cfr. supra), è inserita nel piano del

paesaggio quale elemento naturale emergente.

b. Il 20 giugno 2011

la Sezione forestale ha approvato l'accertamento del bosco a contatto con la

zona edificabile nella sezione di Pazzallo, riguardante il suo intero

territorio. Per quanto riguarda la porzione orientale della zona RSS, la fascia

a monte del mapp. 674 attribuita alla zona forestale è stata ampliata verso

occidente fino al confine con il mapp. 478 e il suo margine meridionale

arretrato sino all'altezza del confine sud del mapp. 526 (cfr. illustrazione

riportata in fine al consid. B.b). La decisione di accertamento del limite

del bosco sul mapp. 674 è passata in giudicato incontestata.

B. a. Nel 2015,

a seguito di una domanda di costruzione preliminare presentata da CO 3 per

l'edificazione dell'edificio G, è emerso che il nuovo limite del bosco accertato

sul mapp. 674 a contatto con la zona RSS si sovrapponeva parzialmente, per una

superficie di circa 430 m2, all'area riservata dall'art. 62 NAPR (e

dall'Allegato) al posizionamento del fabbricato, ciò che creava una situazione

pianificatoria conflittuale atta a influire in modo importante

sull'edificazione del citato sedime (in particolare dal profilo dello

sfruttamento ottimale degli indici edificatori previsti dall'art 62 NAPR).

b. Al fine di

correggere l'incongruenza pianificatoria rilevata e permettere l'edificazione del

mapp. 674 secondo gli indici concessi dall'art. 62 NAPR, il Municipio di Lugano

ha allestito una modifica di poco conto del piano regolatore, sezione di

Pazzallo, accompagnata da una domanda di dissodamento, che concerne anche il

mapp. 517, di proprietà della CO 4. La variante, elaborata in base agli art. 34

e 35, allora in vigore, della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno

2011 (LST; RL 701.100; cfr. infra consid. D; Rapporto di pianificazione

dell'agosto 2016 [in seguito: Rapporto], pag. 5), "ridistribuisce" il

bosco sul mapp. 674. In sostanza, prevede il dissodamento di 318 m2 e un rimboschimento compensativo di 364 m2 (ottenuto attribuendo alla zona forestale 87 m2 del vuoto pianificatorio venutosi a creare a

seguito dell'accertamento forestale del 2011 e 277 m2

della zona di rimboschimento secondo il piano regolatore del 1986). L'area

dissodata, unitamente a una superficie di 27 m2

del citato vuoto pianificatorio e a un'area di 83 m2

della zona di rimboschimento, è invece assegnata alla zona RSS. Sul limitrofo

mapp. 517, una fascia di 241 m2 di terreno

appartenente alla zona di rimboschimento è attribuita alla zona RSS, ciò al

fine di conferire al limite del bosco a contatto con la zona edificabile a

monte dei mapp. 674 e 517 una traiettoria rettilinea (cfr. Rapporto, pag.

18-21).

c. La domanda di

dissodamento, pubblicata dal 5 settembre al 4 ottobre 2016 (cfr. FU 69/2016 del

30 agosto 2016, pag. 7823), ha suscitato due opposizioni, una delle quali della

RI 1.

d. La modifica di poco

conto, accompagnata dalla domanda di dissodamento, è stata sottoposta dal

Municipio al Dipartimento del territorio, che con decisione del 27 giugno 2018 l'ha

approvata ed ha autorizzato il dissodamento, respingendo l'opposizione della RI

1.

e. Avverso tale

decisione, con ricorso del 7 settembre 2018 la RI 1 è insorta davanti al

Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Anzitutto, l'insorgente ha

criticato la variante dal profilo procedurale, e segnatamente ha negato la

presenza dei presupposti per applicare la procedura semplificata. Nel merito ha

censurato un'errata ponderazione degli interessi e l'assenza di un interesse

pubblico preponderante rispetto a quello alla conservazione della foresta. In

proposito, ha sostenuto che la variante era volta a promuovere esclusivamente

l'interesse privato, di natura finanziaria, del proprietario del mapp. 674 di

poter sfruttare maggiormente il suo fondo dal profilo edilizio. Infatti,

secondo l'insorgente non era ravvisabile alcuna incongruenza o situazione conflittuale

tra il limite del bosco accertato nel 2011 e gli obiettivi urbanistici previsti

dal piano regolatore per la zona RSS, ritenuto che i parametri edificatori

concessi dall'art. 62 NAPR costituivano dei valori massimi e che il

posizionamento degli immobili indicato nell'Allegato non era vincolante. Il

mapp. 674 risultava dunque perfettamente edificabile anche senza

l'autorizzazione al dissodamento. In ogni caso, nella denegata ipotesi in cui

si fosse voluta ammettere la sussistenza di una situazione conflittuale, la

medesima era data tra il limite del bosco accertato nel 2011 e il piano di quartiere,

che non costituendo un atto pianificatorio parificabile al piano regolatore,

bensì un permesso edilizio quadro, avrebbe potuto essere adattato al più

recente accertamento forestale senza che si fosse resa necessaria una modifica

pianificatoria. Infine, ha contestato che in concreto fossero date le premesse

per autorizzare il dissodamento. Tra l'altro, ha sottolineato come

l'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona edificabile di

Pazzallo fosse recente (2011) e non fosse stato avversato a suo tempo dal

proprietario del mapp. 674.

Con la risposta e la

duplica il Comune ha contestato la legittimazione attiva della ricorrente, postulando

in via principale che il ricorso fosse dichiarato irricevibile.

C. a. Il 17 dicembre

2019, allorquando era ancora in corso lo scambio degli allegati nella procedura

di ricorso contro la citata modifica di poco conto, il Consiglio comunale di

Lugano ha adottato una variante di piano regolatore ordinaria concernente il

limite del bosco a contatto con la zona edificabile di Pazzallo e conseguente

adattamento delle superfici non più ricoperte dal bosco, volta a inserire il

limite del bosco accertato nel 2011 nel piano regolatore della sezione di

Pazzallo e ad azzonare i vuoti pianificatori derivanti da tale accertamento. La

variante, suddivisa in 21 comparti e concernente 40 fondi, non tratta l'area

oggetto della modifica di poco conto, tralasciando di inserire il limite del

bosco in corrispondenza dei mapp. 674 e 571 (cfr. Rapporto di pianificazione

del 18 aprile 2019, Tavola generale 1:3'000, pag. 13).

b. Preso atto dei

contenuti di tale variante, la RI 1 è insorta a titolo cautelativo e

prudenziale innanzi al Consiglio di Stato, domandandone l'approvazione e

che la procedura fosse coordinata (attraverso l'emanazione di una decisione

coordinata) con quella scaturita dal suo ricorso contro la modifica di poco

conto.

D. Il 1° gennaio 2022

sono entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368)

e del relativo regolamento del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.101;

BU 2021, 373) concernenti, fra l'altro, la procedura semplificata.

E. Con giudizio

del 9 novembre 2022 (n. 5407) il Governo ha approvato la variante adottata dal

Legislativo comunale il 17 dicembre 2019 e ha respinto l'impugnativa dell'insorgente

avverso la modifica di poco conto, coinvolgendo in questa procedura anche i

proprietari dei mapp. 517 e 674. Ammessa la sua legittimazione, a pag. 20

l'Esecutivo cantonale ha anzitutto rilevato che gli atti relativi alla variante

ordinaria riportano correttamente lo stato di diritto sui fmn 674 e 517,

la modifica di poco conto approvata dal Dipartimento il 27 giugno 2018 non

essendo passata in giudicato poiché impugnata dalla stessa ricorrente. Fatta

questa premessa, l'Esecutivo cantonale ha accolto il ricorso cautelativo del 16

marzo 2020 limitatamente alla domanda di coordinare le due procedure, mentre ha

respinto quello del 7 settembre 2018, confermando la decisione dipartimentale.

In proposito, il Governo ha dapprima ritenuto applicabili alla fattispecie i

requisiti previsti dall'art. 34 vLST per mettere in atto la procedura

semplificata, per poi rilevare che dal 1° gennaio 2022 sono entrate in vigore le

modifiche alla LST che li hanno resi meno severi, concludendo (implicitamente)

che anche alla luce del nuovo diritto la procedura scelta dal Comune fosse

corretta. Quanto alle altre censure sollevate dalla ricorrente, ha ritenuto che

la variante fosse sorretta da un evidente interesse pubblico, in quanto volta a

completare dal profilo edificatorio il disegno urbanistico codificato nel piano

di quartiere obbligatorio, e che tale interesse prevalesse rispetto a quello

relativo alla conservazione della foresta. Per le medesime ragioni ha tutelato anche

il dissodamento.

F. Contro tale

risoluzione, nella misura respinge il suo ricorso del 7 settembre 2018, la RI 1

insorge ora innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento

e chiedendo che sia negata la sanzione alla variante e al relativo dissodamento.

Anzitutto, essa sostiene che la medesima, giusta l'art. 117 cpv. 2 LST,

dev'essere esaminata alla luce dei criteri previsti dall'art. 34v LST. In ogni

caso, ritiene che essa non adempia né ai requisiti fissati dall'art. 34 vLST né

a quelli di cui all'art. 34 LST nella versione attualmente in vigore. Per il

resto, in sostanza essa ribadisce le censure sollevate innanzi all'istanza

inferiore con il ricorso del 7 settembre 2018 (supra, B.e.). Non postula

l'assunzione di prove particolari.

G. a. In sede di

risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione

del gravame, richiamando le motivazioni alla base della risoluzione impugnata.

Pure il Comune di Lugano, che non mette più in dubbio la legittimazione attiva

della ricorrente, e CO 3 chiedono che il ricorso sia respinto, prendendo

partitamente posizione sulle tesi dell'insorgente. Dei loro argomenti si dirà,

per quanto necessario, nei considerandi di diritto.

b. Con la replica e le

dupliche le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.

H. a. Chiamata a

esprimersi in merito al ricorso, alle risposte e agli allegati di replica e di

duplica, CO 4 postula la reiezione del gravame. Essa sostiene che la procedura

semplificata messa in atto dal Municipio sia corretta, così come le motivazioni

addotte dal Governo per tutelare il dissodamento. Soggiunge che la variante è sorretta

dal profilo dell'interesse pubblico.

b. In sede di replica

alle osservazioni della CO 4, la ricorrente contesta gli argomenti da essa

addotti, ribadendo le proprie tesi e domande.

c. La CO 4 ha

duplicato, riconfermandosi nelle proprie tesi e domande.

Fatti

I. Su richiesta

del Tribunale, il 27 marzo e l'11 aprile

2024 il Comune ha trasmesso gli atti relativi al piano di quartiere "la

Sguancia", atti in merito ai quali solo la ricorrente il 14 ottobre 2024

ha prodotto delle osservazioni, di cui si dirà, per quanto necessario, nei

considerandi di diritto.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 30 cpv. 1 e 35 cpv. 5 LST). Certa è inoltre la legittimazione

attiva della ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 5 LST). Essa è pure

legittimata a contestare gli aspetti relativi all'istanza di dissodamento,

accolta dal Dipartimento del territorio nell'ambito della decisione del 27

giugno 2018, ritenuto che si era opposta alla concessione del permesso

nell'ambito della pubblicazione della relativa domanda (cfr. art. 42 cpv. 3 della

legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998; LCFo; RL 921.100).

1.2. Il ricorso è

dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati

con l'incarto trasmesso dal Comune il 27

marzo/11 aprile 2024 (cfr. supra, I), giusta l'art. 25 cpv. 1 della

legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100).

1.3. Poiché la

controversa variante è stata approvata dal Dipartimento prima dell'entrata in vigore

della modifica legislativa del 21 giugno 2021, essa dovrà essere esaminata nel

merito in applicazione del diritto anteriore (art. 117 cpv. 2 LST).

Considerandi

2.

Come esposto in

narrativa, la procedura semplificata è stata oggetto delle modifiche della LST

e del RLST entrate in vigore il 1° gennaio 2022, finalizzate a garantire i

necessari adeguamenti alle modifiche della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) entrate in vigore il 1° maggio

2014, a rendere gli strumenti di pianificazione più efficienti, a permettere

una maggiore semplificazione e accelerazione delle procedure e ad apporre i

dovuti correttivi alle norme rilevati dalla pratica (cfr. Messaggio n. 7630

concernente la modifica della LST e la richiesta di approvazione di un credito

di CHF 5'000'000.- da destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto

del 6 febbraio 2019 [in seguito: Messaggio 2019], pubbl. in: RVGC 2021-2022,

vol. 3, pag. 920 segg., 920-924).

2.1

2.1.1

L'ordinamento in

vigore fino al 31 dicembre 2021 prevedeva quanto segue. Secondo l'art. 33 cpv.

2.

vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 LST con alcune modifiche), il piano

regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle

circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima,

disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, era prevista per le modifiche di poco conto

ed era fissata come segue: il Municipio allestiva gli atti e, previo avviso

anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblicava

gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art.

35.

cpv. 3 vLST). Erano considerate di poco conto le modifiche che toccavano un

numero limitato di persone e che interessavano una superficie di terreno non

superiore ai 2'000 m2 (art. 34 cpv. 1 lett.

b vLST) o mutavano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile

del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze

dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le

linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLST).

2.1.2

Per quanto

attiene al requisito del numero limitato di persone, negli intendimenti del

legislatore cantonale il termine toccato presupponeva l'esistenza di un

rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un

interesse generico non era sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10 consid. 4.2.1,

confermata con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid. 3.1-3.4; STA

90.2016.48

del 27 ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione numero limitato di

persone andava invece resa concreta caso per caso. Di principio si poteva

ammettere che quindici, venti persone fossero ancora un numero limitato (cfr.

Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale

del 9 dicembre 2009 [in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012,

vol. 1, pag. 329 segg., pag. 388).

2.2

2.2.1

Con le modifiche entrate in vigore il 1° gennaio 2022 sono stati resi meno

severi, ampliandoli, i requisiti per adottare questo tipo di procedura, in

particolare tramite l'abbandono della condizione relativa al numero limitato di

persone. Secondo l'art. 34 LST possono essere sottoposte alla procedura

semplificata le modifiche che a) mutano in misura minima una o più disposizioni

sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano correzioni dei limiti di zona

determinate da ragioni tecniche; c) interessano una superficie di terreno non

superiore a 3000 m2 oppure d) in caso di modifiche che riguardano le

reti delle vie di comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.

2.2.2

Anche dal profilo procedurale l'istituto della procedura semplificata ha subito

dei cambiamenti. In particolare, visto l'ampliamento

del suo campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura

ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della

popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pubbl. in: RVGC

2021-2022, vol. 3, pag. 930 con rinvii alla dottrina: ampliando il campo di

applicazione della procedura semplificata, si è reso necessario richiamare

questa fase per adeguatezza al diritto superiore, nello specifico all'art. 4

LPT). Inoltre competente ora per la sua approvazione è il Consiglio di

Stato, che nel contempo evade i ricorsi (ibidem, pag. 930-931). L'art.

35.

LST prevede dunque che il Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita

l'informazione e la partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per

trenta giorni presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al

Consiglio di Stato ai sensi dell'art. 28 LST (cpv. 3). Trascorsi i termini di

pubblicazione gli atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed

evasione degli eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione

del Consiglio di Stato (cpv. 6).

3.

Nella

fattispecie occorre anzitutto esaminare se la procedura semplificata è stata

correttamente messa in atto dal Municipio. Poiché la modifica è stata approvata

dal Dipartimento del territorio prima del 21 giugno 2021 (cfr. supra,

consid. 1.3), ad essa torna applicabile l'art. 34 cpv. 1 vLST, come

correttamente ritenuto dal Governo. In proposito, la ricorrente lamenta che alla

modifica farebbe difetto sia il requisito relativo al numero limitato di

persone toccate dalla modifica sia quello della superficie di terreno non

superiore ai 2'000 m2, di cui all'art. 34

cpv. 1 lett a vLST.

3.1

Per quanto

attiene alle finalità della variante in esame, a pag. 11 il Rapporto spiega che

a seguito dell'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona

edificabile di Pazzallo del 2011 si è presentata una situazione conflittuale

per quanto concerne le possibilità edificatorie del fondo 674 RFD precisate dal

PQ, difatti il nuovo limite del bosco accertato si sovrappone in parte con l'area

individuata per il posizionamento del fabbricato "Edificio G". Il

Rapporto indica poi a pag. 17 che solamente nel 2015, in sede di domanda di

costruzione preliminare promossa dal proprietario del fondo, è emerso il

conflitto esistente a livello pianificatorio. Alla pagina seguente, il

medesimo rapporto giustifica come segue la variante:

L'obiettivo della variante è di risolvere l'incongruenza

tra il limite del bosco accertato e l'edificabilità del mapp. 674 RFD che

sottostà al Piano di Quartiere La Sguancia approvato nel 1986, in modo tale che

il proprietario del fondo 674 RFD possa edificare secondo degli (recte:

gli) indici pianificatori concessi dall'art. 61 (recte: 62) delle Norme

di attuazione del PR, nel limite ammesso dal PQ Sguancia.

La variante propone di risolvere questa situazione

problematica con un dissodamento coordinato con un rimboschimento compensativo

da svolgersi in loco. Questa soluzione di fatto permette di edificare sul fondo

674.

RFD secondo quanto previsto dal Piano di Quartiere senza dover intervenire

con una variante generale del PQ e senza compromettere il corridoio boschivo

accertato dalla Sezione forestale nel 2011.

Tali finalità sono

state ribadite dal Comune in sede di risposta davanti al Governo (pag. 3),

nella misura in cui ha riferito che:

"(…) è noto che, con risoluzione del 20 giugno

2011.

(nel frattempo ampiamente cresciuta in giudicato), il Dipartimento del

Territorio (DT) abbia approvato l'accertamento del limite del bosco sul fondo

n. 674 RFD Lugano-Pazzallo, chiarendo ch'esso differisce da quello riportato

nel PR vigente.

Nessuna parte interessata s'era allora accorta né di

tale incongruenza, né del fatto che, di conseguenza, parte del bosco si

sovrappone parzialmente proprio alla zona residenziale del PQo "La

Sguancia" e più in concreto rispetto all'area destinata all'edificazione

dello stabile "G" (…).

Quanto sopra, unito al vincolo d'arretramento

edificatorio di 10 metri (dal limite del bosco) (…), avrebbe come conseguenza l'impossibilità

d'edificare lo stabile "G" secondo i precetti, la volumetria e la

linearità imposti e previsti dal PQo (e cristallizzati nel PR), senza

che ciò leda lo stesso limite boschivo.

Donde la necessità della presente Variante di PR di correggere tale situazione

conflittuale.

3.2

In merito al

requisito del numero limitato di persone, il Governo, a pag. 20 della

risoluzione impugnata, ha confermato quanto rilevato dal Dipartimento del

territorio al consid. 2.2.2. a pag. 7 della decisione d'approvazione del 27

giugno 2018, ritenendo che dal profilo delle ripercussioni spaziali e dal

profilo del rapporto stretto con l'oggetto della modifica solo un numero

limitato di persone (i proprietari di suddetti fondi) possono pertanto dichiararsi

toccate dalla stessa. Tale

conclusione non merita di essere condivisa. È infatti vero che la variante

colpisce anzitutto i (due) proprietari dei mapp. 674 e 517, di modo che, ad

un'analisi superficiale, sembrerebbe dato il primo requisito di cui all'art. 34

cpv. 1 vLST. Tuttavia, sebbene l'ampiezza delle superfici che essa

ridistribuisce sia contenuta, senza la modifica l'ultimo tassello mancante

(edificio "G") del piano di quartiere non potrebbe essere realizzato secondo

le modalità previste dall'art. 62 NAPR, ossia un edificio articolato su quattro

livelli e lungo 44.40 m. Infatti, contrariamente a quanto sostiene

l'insorgente, l'art. 62 cpv. 3.1 e cpv. 6 NAPR non ammette deroghe in relazione

al posizionamento degli edifici previsti dal piano di quartiere e che la

variante sia necessaria per permetterne l'attuazione e l'ultimazione è

incontestato. Appare quindi evidente che essa ha delle ripercussioni

territoriali che non possono essere circoscritte ai soli fondi oggetto di

disboscamento e rimboschimento compensativo, ma che coinvolgono anche i sedimi

a essi vicini, densamente costruiti, su cui sorgono edifici alti dieci piani

(torre __________, __________ e __________; cfr. anche le immagini reperibili

su Google Maps e Street View [cfr., a quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015

del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3,

1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1]). Ancorché le istanze inferiori, il

Comune e i proprietari dei mapp. 674 e 517 (CO 3 e la CO 4) sostengano il

contrario, è indubbio che la variante tocca una cerchia più ampia di persone,

ossia tutti i proprietari e/o gli inquilini delle tre torri, le cui unità

abitative sono rivolte verso il mapp. 674 (ovvero circa dieci delle 36 unità

abitative della sola ricorrente), e ciò anche volendo considerare solo quelle

che raggiungono il 4°/5° livello e quindi direttamente prospicienti il volume

che la variante permetterà di realizzare. Poco importa se, come CO 3 afferma

con riferimento al piano di quartiere approvato, con la variante non vengono

cambiate le facoltà edificatorie, né l'impatto che se ne avrebbe sugli altri

mappali. Infatti, come visto, allo stato attuale, senza la variante, il

piano di quartiere non può essere completato. Occorre poi considerare che, poiché

essa è finalizzata a rendere possibile la costruzione dell'edificio G al mapp.

674.

- di fatto allo stato attuale inedificabile, visto il tenore dell'art. 62

cpv. 3.1 e cpv. 6 NAPR -, anche il requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. a vLST,

secondo cui sono soggette alla procedura semplificata le modifiche che mutano in misura

minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo, non risulta

rispettato. Ci si può infine chiedere se, nel calcolo della superficie di 2'000

m2, non andasse conteggiata anche quella attribuita alla zona RSS di

circa 1'104 m2, pari all'ingombro dell'edificio G (cfr. Rapporto,

pag. 13) che la variante permette di realizzare, superando così la soglia

stabilita dall'art. 34 cpv. 1 lett. b vLST (1'104 m2 + 792 m2

+ 241 m2 = 2'137 m2, cfr. Rapporto pag. 18 e 20).

3.3

Priva di

pertinenza si avvera per contro la tesi della ricorrente, secondo cui gli

abitanti del quartiere, dopo l'accertamento forestale del 20 giugno 2011,

potevano contare sul fatto che la superficie oggetto di dissodamento rimanesse

attribuita alla zona forestale e che, di conseguenza, l'edificio "G"

previsto dal piano di quartiere fosse realizzato sulla restante porzione del

mapp. 674 inserita in zona RSS, con un ingombro inferiore rispetto a quello

massimo ammesso dall'art. 62 NAPR. Infatti, come appena visto, secondo l'art.

62.

cpv. 3.1 NAPR, l'ingombro previsto per gli stabili è fisso e non può essere

modificato.

3.4

Per tutti questi

motivi la procedura adottata dal Municipio si rivela irrita. Poiché anche il

requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 lett. a vLST, ripreso all'art. 34 lett. a LST,

non risulta rispettato, non occorre chinarsi sugli ulteriori argomenti addotti

dal Governo a pag. 20-21 della decisione impugnata a sostegno della procedura

seguita dal Comune.

4.

A titolo

abbondanziale si rileva che la variante non potrebbe essere tutelata neppure

nel merito per i seguenti motivi.

4.1

Giusta l'art. 75

della Costituzione federale della Confedera-zione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per

assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione

dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in

reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una

specifica funzione. I piani d'utilizzazione

- nel nostro Cantone chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 18

segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).

Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e

protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

4.2

4.2.1

Secondo l'art.

15.

vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione

che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli

prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un

terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a

meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e

privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della

pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere

incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile

(RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione

di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma

una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi

criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di

valutazione, che - ancorché soddisfatti -

non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla

zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e

confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326

consid. 6a; STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003

del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco

Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

4.2.2

Il 1° maggio

2014.

è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il

nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite

in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle

sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la

norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando

gli scopi e i principi della

pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento

delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del

medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona

edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente

necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in

caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone

edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive

non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano

giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto

nel piano direttore (lett. e).

4.2.3

La citata revisione

ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona

edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti

nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli

insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il

legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori

cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio

concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del

territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo

contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i

piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici

insediative e la loro distribuzione nel Cantone.

4.3

4.3.1

L'art. 38a

LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15

giugno 2012, impone ai Cantoni di adattare i propri piani direttori ai

requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua

entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione

dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge

la norma (cpv. 2), i Cantoni non possono aumentare la superficie complessiva

delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto

il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa

finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte

del Governo federale (cpv. 3).

4.3.2

L'art. 38a

LPT è concretizzato dall'art. 52a dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 2

dispone che durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2

LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore

della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie

oppure il dezonamento è effettuato nel

quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a

utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la realizzazione di

infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate

altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente

necessarie e se, in sede di approvazione di

cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo

di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario

adempiervi (lett. c).

4.4

4.4.1

Il 19 ottobre

2022.

il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della scheda R6 del

piano direttore (Sviluppo degli insediamenti e gestione delle zone

edificabili), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame dell'Ufficio

federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022, pag. 31,

allegato alla decisione, costituisce un'approvazione ai sensi dell'art. 38a

cpv. 2 LPT. Secondo il Rapporto (ibidem) ne consegue che i capoversi

2.

e 3 dell'articolo 38a LPT non trovano più applicazione nel Cantone Ticino.

La scheda R6 in vigore riprende in sostanza il principio di cui all'art. 38a

cpv. 2 LPT, sancendo il disposto secondo il quale le zone edificabili

esistenti vanno sfruttate più efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza

ampliarle. Eccezionalmente nuove zone edificabili possono essere delimitate per

insediamenti d'interesse pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un

corrispettivo compenso (cfr. capitolo 1 Situazione, problemi, sfide,

pag. 2). In particolare al capitolo 3. Misure, pag. 4, la scheda prevede

infatti:

3.1

Sfruttare le zone edificabili in vigore

a. Le zone edificabili in vigore non possono essere

di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale -

pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.

b. Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone

edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste

modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili

e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura

maggiore rispetto alle modifiche.

c. A titolo eccezionale, il Cantone, in

collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di

preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio ospedali,

servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo economico

PSE) che:

- non è possibile o opportuno inserire nelle

zone edificabili esistenti;

- richiedono soluzioni praticabili a corto

termine.

Per questi casi il compenso deve avvenire

immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici

azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla

gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.

d. Limitate rettifiche del limite delle zone

edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni

nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di

compenso.

Ai comuni viene quindi impartito il compito di

verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1

LPT (ibidem, misura 3.2. lett. a.), trasmettendo l'esito della verifica

alla Sezione dello sviluppo territoriale al più tardi entro 2 anni dall'entrata

in vigore della presente scheda (cap. 4. Compiti, 4.1., pag. 5).

4.4.2

I principi elencati nella scheda R6 del PD non

necessitano di trasposizione nella legislazione cantonale. Infatti, l'art. 15

LPT, comprese le condizioni elencate al suo cpv. 4 lett. a-e per assegnare un

terreno alla zona edificabile (cfr. supra, consid. 4.2.2) sono

direttamente applicabili (cfr. DTF 142 II 509

consid. 2.5; Heinz Aemisegger/Samuel

Kissling in: Aemisegger/Moor/

Ruch/Tschannen,

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 10 ad art.

15).

4.5

4.5.1

Ferme queste premesse occorre anzitutto

rilevare che, allorquando è stata approvata (il 27 giugno 2018), la variante si

poneva in contrasto con le disposizioni transitorie di cui agli art. 38a

LPT e 52a

OPT, secondo cui durante

il periodo transitorio quinquennale di cui all'art. 38a cpv. 1 LPT

(ossia dal 1° maggio 2014 al 1° maggio 2019) potevano essere approvati ampliamenti

della zona edificabile soltanto se le superfici azzonate erano compensate con

il dezonamento di superfici di pari estensione. Nel Rapporto non vi è infatti

alcun accenno al tema del compenso - che, come appena visto, è stato ancorato

nella nuova versione della scheda R6 del PD nel frattempo approvata -, sebbene

la variante preveda di fatto nuove attribuzioni di superfici sui mapp. 674 (428

m2) e 517 (241 m2) alla zona residenziale RSS (cfr.

Rapporto, pag. 18 e 20).

4.5.2

La modifica non potrebbe essere confermata anche perché lesiva del principio del

rimboschimento compensativo in caso di dissodamento, ancorato all'art. 7 della

legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFo; RS 921.0) e all'art. 5

cpv. 3 LCFo. Essa prevede infatti di porre a compensazione della superficie di

318.

m2 oggetto di dissodamento (sul mapp.

674) un'area di 277 m2 che, secondo il piano

regolatore in vigore, già soggiace alla legislazione forestale e cantonale e al

vincolo di rimboschimento (zona di rimboschimento, cfr. art. 35 NAPR, terza

frase: "All'interno del quartiere la Sguancia è istituito un vincolo di

destinazione a carico dei proprietari interessati").

5.

Per tutti i

motivi che precedono, il ricorso è accolto.

La tassa di giustizia è posta a carico di CO 3 e della CO 4, ritenuto che essi

hanno resistito senza successo all'impugnativa e che il Comune, ancorché

parimenti soccombente, ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo,

unitamente a CO 3 e alla CO 4, è tenuto a versare le ripetibili alla

ricorrente, vincente, che tengano conto anche della procedura davanti al

Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di

conseguenza sono annullate:

1.1

la

risoluzione del 9 novembre 2022 (n. 5407) del Consiglio di Stato nella misura

in cui respinge il ricorso degli insorgenti del 7 settembre 2018, e meglio i n.

1.

(limitatamente alla seconda frase), 2 e 3 del dispositivo a pag. 23 della

medesima;

1.2

la

decisione del 27 giugno 2018 del Dipartimento del territorio che approva in

procedura semplificata la variante denominata "La Sguancia" del piano

regolatore di Lugano, sezione di Pazzallo, con domanda di dissodamento.

2.

La tassa di

giustizia di complessivi fr. 2'000.- è posta a carico di CO 3 e della CO 4, in

ragione di metà ciascuno. Alla ricorrente è restituito l'importo di fr. 2'000.-

versato quale anticipo spese. Il Comune di Lugano, CO 3 e la CO 4 verseranno

all'insorgente l'importo di complessivi fr. 2'500.- a titolo di ripetibili per

entrambe le sedi di ricorso.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera