Variante di poco conto che istituisce su un fondo un vincolo AP-EP per l'atterraggio degli elicotteri

Incarti n.

a. 90.2022.9

b. 90.2022.10

Lugano

15

maggio 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sui ricorsi del 2 maggio

2022 di

a.

b.

RI

1

patrocinato

da: PR 1

RI

2

patrocinata

da: PR 1

contro

la risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1380) con cui il

Consiglio di Stato ha statuito sui ricorsi da essi inoltrati contro la

variante del piano regolatore del Comune di Terre di Pedemonte, sezione di Cavigliano,

concernente l'area di atterraggio elicotteri in località Cresmino;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. Nel territorio dei

Comuni di Centovalli e di Terre di Pedemonte sono presenti quattro aree di

decollo e atterraggio per gli elicotteri, che permettono di servire le frazioni

e i monti inaccessibili dalle strade: tre nel Comune di Centovalli (ad

Auressio, Calezzo e Corcapolo) e una in quello di Terre di Pedemone, a Cavigliano.

b. Nell'ambito della

progettazione e della pianificazione di una nuova area da destinare a tale scopo,

promossa dal Comune di Centovalli, sono state identificate due possibili

ubicazioni, a Selna (Centovalli) e a Cavigliano (località Cresmino). Quest'ultima

località è poi stata giudicata ottimale dal profilo fonico, dell'accesso e di

sfruttamento anche da parte di altri Comuni (cfr. Relazione di pianificazione

del novembre 2019, allegato 1, pag. 5; in seguito: Relazione 2019).

B. a. A seguito di detto

studio, il 7 febbraio 2020 il Municipio del Comune di Terre di Pedemonte ha

sottoposto per approvazione al Dipartimento del territorio una modifica di poco

conto del piano regolatore, sezione di Cavigliano, accompagnata da una domanda

di dissodamento. La variante prevede l'istituzione della zona per attrezzature

e edifici pubblici AP-EP-17 - area di atterraggio elicottero al mapp.

602 (7'988 m2), lambito a est dalla strada cantonale e a ovest da un

sentiero nonché situato in area forestale, in zona di protezione della natura ZPN3

e, parzialmente, in zona di pericolo naturale geologico. Sull'area colpita dal

vincolo, di 760 m2, è prevista la formazione di un piazzale, la cui porzione

nord (360 m2) è destinata all'atterraggio degli elicotteri e la

rimanente (400 m2) all'esbosco. L'art. 35 delle norme di attuazione

del piano regolatore (NAPR), concernente gli spazi e le aree pubbliche, è stato

completato di conseguenza.

b. La domanda di

dissodamento (300 m2 temporanei e 380 m2 definitivi), pubblicata

dal 13 ottobre all'11 novembre 2020 (cfr. FU 81/2020 del 9 ottobre 2020, pag.

8371), non ha suscitato opposizioni.

c.

Richiesto un complemento d'informazioni circa l'assenza di possibili conflitti

fra la nuova zona AP-EP-17 e l'uso della strada cantonale, con decisione del 7

dicembre 2020 il Dipartimento del territorio ha approvato la variante e

autorizzato il dissodamento. In particolare esso ha tutelato la procedura (semplificata)

adottata, ritenendo date le premesse di cui all'art. 34 cpv. 1 della legge sullo

sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e in particolare quella

relativa alla presenza di un numero limitato di persone toccate dalla modifica.

d. Avverso la variante

sono stati inoltrati numerosi ricorsi al Consiglio di Stato, fra cui quello di RI

1 (mapp. 605) e quello di RI 2 (mapp. 603), proprietari di fondi contermini al

mapp. 602. Questi ultimi, chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, hanno

postulato l'annullamento della modifica, criticandola anzitutto dal profilo

procedurale, e segnatamente negando la presenza dei presupposti per applicare la

procedura semplificata. Nel merito essi hanno censurato la lacunosità degli

atti che la compongono dal profilo delle valutazioni necessarie per comprovare

la presenza di un interesse pubblico sufficiente - in ogni caso da essi

contestato - e una violazione del principio della stabilità dei piani. Hanno

infine sottolineato l'assenza delle premesse per autorizzare il dissodamento.

C. Il 1° gennaio 2022

sono entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368)

e del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011

(RLst; RL 701.101; BU 2021, 373) concernenti, fra l'altro,

la procedura semplificata.

D. Esperito il

sopralluogo richiesto, con risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1380) il Consiglio

di Stato ha respinto i suddetti ricorsi. Constatata l'assenza delle premesse

per mettere in atto la procedura semplificata secondo il vecchio diritto, esso

ha ritenuto non di meno dati i relativi presupposti alla luce di quello nuovo, che

prevede condizioni meno severe, e ciò anche considerando la disposizione

transitoria di cui all'art. 117 cpv. 2 LST. Nel merito, assodata la presenza di

un interesse pubblico preponderante ed esclusa, sulla base della perizia fonica

annessa alla variante, la sussistenza di eventuali conflitti di carattere

ambientale, il Governo l'ha tutelata, evadendo anche le censure rivolte contro il

permesso di dissodamento.

E. Avverso tale decisione

RI 1 e RI 2 insorgono, con ricorsi separati, davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento. Lamentando una violazione del loro

diritto di essere sentiti dal profilo della motivazione carente della

decisione, nel merito essi invocano una lesione del diritto e un accertamento

manifestamente inesatto dei fatti, riproponendo e approfondendo con ulteriori

argomenti le tesi già avanzate in prima sede. Lamentano inoltre l'assenza dei

presupposti per ammettere l'ubicazione vincolata dell'area di atterraggio, una

scorretta ponderazione degli interessi in gioco e ribadiscono l'assenza delle condizioni

per autorizzare il dissodamento.

F. a. In sede di

risposta la Sezione dello sviluppo territoriale conferma le motivazioni alla

base della decisione impugnata. Il Comune, con un unico allegato, chiede la

reiezione dei gravami. Dei loro argomenti si dirà, se necessario, nei seguenti

considerandi.

b. In sede di replica

e di duplica le parti si riconfermano in sostanza nelle rispettive tesi e

domande.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e i ricorsi sono tempestivi

(art. 30 cpv. 1 e 35 cpv. 5 LST) Certa è inoltre la legittimazione attiva dei

ricorrenti a impugnare la risoluzione governativa nella misura in cui tutela la

variante (art. 28 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 3 LST).

1.2. Va comunque

precisato che gli insorgenti non erano invece abilitati a contestare in prima

sede gli aspetti relativi all'istanza di dissodamento, accolta dal Dipartimento

del territorio nell'ambito della decisione del 7 dicembre 2020. Infatti, sebbene

il Governo abbia esaminato le loro critiche, gli insorgenti non erano

legittimati a proporle, non essendosi opposti alla concessione del permesso nell'ambito

della pubblicazione della domanda (cfr. art. 42 cpv. 3 della legge cantonale sulle

foreste del 21 aprile 1998; LCFo; RL 921.100). Su questo punto il ricorso va dunque

respinto, inutile essendo la retrocessione degli atti alla precedente istanza

perché dichiari su questo aspetto irricevibile l'impugnativa.

1.3. Con queste

premesse, i gravami, ricevibili in ordine, possono essere giudicati sulla base

degli atti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), ed

evasi con un unico giudizio in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 LPAmm.

1.4.

Poiché la controversa variante è stata approvata dal Dipartimento prima dell'entrata

in vigore della modifica legislativa del 21 giugno 2021, essa dovrà essere

esaminata nel merito in applicazione del diritto anteriore (art. 117 cpv. 2 LST).

Considerandi

2.

Visto l'esito

dei ricorsi, il quesito di sapere se vi sia stata lesione del diritto di essere

sentiti non merita di venire approfondito.

3.

3.1.

3.1.1

Secondo l'art.

33.

cpv. 2 vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 LST con alcune modifiche), il piano

regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle

circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima,

disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, era prevista per le modifiche di poco conto

ed era fissata come segue: il Municipio allestiva gli atti e, previo avviso

anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblicava

gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art.

35.

cpv. 3 vLST). Erano considerate di poco conto le modifiche che toccavano un

numero limitato di persone e che interessavano una superficie di terreno non

superiore ai 2'000 m2 (art. 34 cpv. 1 lett.

b vLST) o mutavano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile

del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze

dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le

linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLst).

3.1.2

Per quanto attiene

al requisito del numero limitato di persone, negli intendimenti del legislatore

cantonale il termine toccato presupponeva l'esistenza di un rapporto

particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un interesse

generico non era sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10 consid. 4.2.1, confermata

con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid. 3.1-3.4; STA 90.2016.48 del 27

ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione numero limitato di persone andava

invece resa concreta caso per caso. Di principio si poteva ammettere che

quindici, venti persone fossero ancora un numero limitato (cfr. Messaggio n.

6309.

concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre

2009.

[in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329

segg., pag. 388).

3.2

3.2.1

La procedura semplificata è stata oggetto delle modifiche della LST e del RLst

entrate in vigore il 1° gennaio 2022, finalizzate a garantire i necessari adeguamenti

alle modifiche della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22

giugno 1979 (LPT; RS 700) entrate in vigore il 1° maggio 2014, a rendere gli strumenti

di pianificazione più efficienti, a permettere una maggiore semplificazione e

accelerazione delle procedure e ad apporre i dovuti correttivi alle norme

rilevati dalla pratica (cfr. Messaggio n. 7630 concernente la modifica della

LST e la richiesta di approvazione di un credito di CHF 5'000'000.- da

destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto del 6 febbraio 2019 [in

seguito: Messaggio 2019], pubbl. in: RVGC 2021-2022, vol. 3, pag. 920 segg., 920-924).

In particolare sono stati resi meno severi, ampliandoli, i requisiti per

adottare questo tipo di procedura, segnatamente tramite l'abbandono della

condizione relativa al numero limitato di persone. Secondo l'art. 34 LST possono

essere sottoposte alla procedura semplificata le modifiche che a) mutano in

misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano

correzioni dei limiti di zona determinate da ragioni tecniche; c) interessano

una superficie di terreno non superiore a 3000 m2

oppure d) in caso di modifiche che riguardano le reti delle vie di

comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.

3.2.2

Anche dal profilo procedurale l'istituto ha subito dei cambiamenti. In

particolare, visto l'ampliamento del suo

campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura

ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della

popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pubbl. in: RVGC

2021-2022, vol. 3, pag. 930 con rinvii alla dottrina: ampliando il campo di

applicazione della procedura semplificata, si è reso necessario richiamare

questa fase per adeguatezza al diritto superiore, nello specifico all'art. 4

LPT). Inoltre competente ora per la sua approvazione è il Consiglio di

Stato, che nel contempo evade i ricorsi (ibidem, pag. 930-931). L'art.

35.

LST prevede dunque che il Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita

l'informazione e la partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per

trenta giorni presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al

Consiglio di Stato ai sensi dell'art. 28 LST (cpv. 3). Trascorsi i termini di

pubblicazione gli atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed

evasione degli eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione

del Consiglio di Stato (cpv. 6).

4.

Nella

fattispecie occorre anzitutto esaminare se la procedura semplificata è stata

correttamente messa in atto dal Municipio, ciò che i ricorrenti contestano.

4.1

4.1.1

Come esposto in

narrativa, la variante prevede di riservare un'area di 360 m2 per il

decollo e l'atterraggio degli elicotteri in località Cresmino. I movimenti

previsti saranno 400 all'anno (200 decolli e 200 atterraggi), cioè in media

ca. 2 al giorno per 200 giorni all'anno (cfr. complemento d'informazioni

del 14 settembre 2020 richiesto al Municipio dal Dipartimento, cfr. supra,

B.c). La sua finalità consiste anche nello sgravare di circa 250 voli

(cfr. risposta del Comune davanti al Governo, pag. 3) quella già esistente a

Cavigliano (mapp. 406), posta all'inizio della strada che conduce nella valle

Onsernone, e di ridurre il disturbo fonico da essa arrecato alle zone abitative

limitrofe a Golino e Intragna come pure a quelle poste a ovest della frazione

di Cavigliano (cfr. ibidem, pag. 2) tramite la diminuzione dei sorvoli

(attualmente 650 all'anno, cfr. ibidem, pag. 2), effettuati durante l'intera

settimana nonché di sabato mattina (cfr. art. 3 lett. a dell'ordinanza

municipale concernente i voli con elicotteri e l'uso dell'area di atterraggio

comunale del 24 aprile 2006).

4.1.2

Alla luce di

queste premesse occorre convenire con il Consiglio di Stato che alla variante

fa difetto il requisito relativo al numero limitato di persone toccate dalla

modifica (art. 34 cpv. 1 vLST). Infatti, sebbene il Governo si limiti a trarre

tale conclusione senza approfondirne le ragioni (cfr. pag. 2 della risoluzione

impugnata), appare evidente che l'incidenza della variante sull'ordinamento del

suolo e le sue ripercussioni sull'ambiente non sono limitate al fondo 602 RFD

(cfr. risoluzione d'approvazione del Dipartimento del territorio del 7

dicembre 2020, pag. 7), ma sono più ampie e vanno esaminate in sinergia con

quelle prodotte dall'area esistente a Cavigliano. Tant'è vero che gli allegati

alla perizia fonica, che completa la variante, indicano dapprima le ubicazioni

delle aree di atterraggio degli elicotteri, esistenti e progettate, con le

tratte di volo, e i comparti soggetti al grado di sensibilità (GdS) II e III

(allegato 1), e in seguito i perimetri (isofone) della propagazione del rumore

sul territorio con riferimento all'esercizio dell'area di Cavigliano (allegato

2: scenario attuale) e all'esercizio

combinato delle due aree (allegato 3: scenario futuro). Tuttavia il fatto che

la perizia, che esamina l'impatto della variante alla luce dell'ordinanza sull'inquinamento

fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS 814.41), attesti un miglioramento della

situazione non risulta determinante per stabilire le persone toccate dalla

modifica. Notoriamente infatti i voli a bassa quota, come quelli degli elicotteri,

risultano fastidiosi dal profilo del rumore a prescindere dal rispetto dei

valori indicati nell'OIF (cfr. STAF A-6536/2010 del 23 agosto 2011 consid. 2.3,

sebbene riferito alla legittimazione attiva in materia di progetti edilizi).

Prova ne è il fatto che le zone abitative limitrofe a Golino e Intragna e quelle

poste a ovest della frazione di Cavigliano - nelle quali, con la variante, il

Comune si ripropone di ridurre il disturbo fonico - non risultano comprese

nelle isofone di cui all'allegato 2 della perizia. Anche l'elevato numero di

insorgenti in prima sede (18, esclusi i qui ricorrenti) ne costituisce un

ulteriore indizio. Di conseguenza, le ripercussioni della variante sono più

ampie e riguardano tutti i proprietari di fondi esposti al rumore o anche solo

disturbati dai voli, siano le loro proprietà in zona edificabile o fuori zona (ad

esempio in qualità di proprietari di rustici e/o agricoltori), i quali potrebbero

tra l'altro mettere in dubbio l'asserito miglioramento prodotto dalla modifica.

Alla variante faceva dunque difetto il requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 vLST.

4.2

Il Consiglio di

Stato ha tuttavia ritenuto applicabile alla fattispecie il nuovo diritto, e

segnatamente i requisiti meno rigidi di cui all'art. 34 LST, in base alle seguenti

considerazioni:

Applicare i principi del vecchio diritto portando all'annullamento

della modifica per poi poterla riproporre con successo con il nuovo diritto,

ancora secondo la procedura semplificata, risulterebbe contradditorio,

costituirebbe un eccesso di formalismo e violerebbe il principio della

proporzionalità. Appare quindi logico interpretare le disposizioni transitorie

escludendo l'applicazione del diritto anteriore per i principi prescritti nell'art.

34.

Lst.

La variante è dunque

stata esaminata e tutelata, poiché concernente una superficie inferiore ai 3'000

m2, facendo astrazione dal requisito relativo al numero di persone

toccate dalla modifica. Senonché le considerazioni del Governo risultano

destituite di fondamento e si pongono in manifesto contrasto con il tenore dell'art.

117.

cpv. 2 LST e con il diritto di rango superiore. Infatti il testo della

norma transitoria, secondo cui le procedure semplificate ai sensi dell'art. 35,

approvate dal Dipartimento al momento dell'entrata in vigore della modifica

legislativa del 21 giugno 2021, sono concluse in applicazione del diritto

anteriore, è chiarissimo e non necessita interpretazioni. Esso non pone

distinzioni fra i presupposti materiali alla base della procedura semplificata

e quelli formali relativi al suo svolgimento. Infatti,

come illustrato in precedenza (cfr. supra, consid. 3.2), all'allentamento

dei presupposti di cui all'art. 34 vLST sono corrisposti adattamenti formali

proprio al fine di rendere la procedura conforme alla LPT, e segnatamente a

garanzia del rispetto del diritto di informazione e partecipazione di cui all'art.

4.

LPT. Di conseguenza, contrariamente a quanto ritiene il Governo, i

presupposti materiali che permettono di adottare questo tipo di procedura non

possono essere disgiunti dai principi formali che reggono la sua messa in atto.

Dispositivo

Già per questi motivi la risoluzione impugnata è annullata, senza che si renda

necessario esaminare le ulteriori critiche avanzate dagli insorgenti.

5. 5.1. Visto

quanto precede, i ricorsi sono accolti.

5.2. Si prescinde dal

prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va

esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo

di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, che tengano conto anche della

procedura davanti al Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. I ricorsi sono

accolti.

Di conseguenza sono

annullate:

1.1. la

risoluzione del 23 marzo 2022 (n. 1380) del Consiglio di Stato;

1.2. la decisione

del 7 dicembre 2020 con cui il Dipartimento del territorio ha approvato la

variante del piano regolatore del Comune di Terre di Pedemonte, sezione di Cavigliano,

concernente l'area di atterraggio elicotteri in località Cresmino.

2. Non si preleva

una tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'200.-

versato da ciascuno quale anticipo spese. Il Comune di Terre di Pedemonte

verserà a ciascun insorgente l'importo di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili

complessive per entrambe le sedi di ricorso.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

cancelliera