Approvazione in procedura semplificata di una variante finalizzata, tra l'altro, a migliorare la struttura insediativa dei fondi che costeggiano un vicolo pedonale del nucleo

Incarto n.

90.2023.1

Lugano

12

aprile 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 2 gennaio 2023 di

RI

1

RI

2

RI

3

RI

4 e RI 5

RI

6 e RI 7

patrocinati

da: PR 1

contro

la risoluzione del 30 novembre 2022 (n. 5861) con

cui il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa degli insorgenti avverso

la modifica di poco conto del piano regolatore del Comune di Cadenazzo,

sezione di Robasacco, concernente il nuovo assetto edificatorio dei mapp. 97,

98, 107, 108, 109 e 111;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. I mapp. 97 (29 m2)

e 107 (179 m2) di Cadenazzo, sezione di Robasacco, di proprietà del

Comune, e i mapp. 98 (33 m2), 108 (115 m2), 109 (31 m2)

e 111 (75 m2), appartenenti a CO 3 e CO 2, sono attribuiti alla zona

del nucleo tradizionale (NV) dal piano delle zone dell'allora Comune di

Robasacco, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 17 aprile 2002

(n. 1746). Il piano delle attrezzature ed edifici d'interesse pubblico AEP e

del traffico grava il vicolo ai mapp. 122, 123 e 107, che sbocca a sud, est e

nord su via __________, con il vincolo di percorso pedonale. Sotto il mapp. 107

scorre un riale intubato, che prosegue poi a cielo aperto verso sud (mapp.

105).

Estratto

piano delle zone e delle AEP e traffico (rielaborazione)

---: percorso pedonale ---: corso d'acqua intubato via __________

B. a. Al fine di

permettere una struttura edificatoria e fondiaria logica e ordinata all'interno

del nucleo e definire lo spazio riservato alle acque (SRA) del riale intubato,

il Municipio di Cadenazzo ha sottoposto al Dipartimento del territorio per

approvazione una modifica di poco conto, che trae origine dalla proposta di

permuta fondiaria avanzata da CO 3 e CO 2 e che prevede il ridisegno dei mapp.

97, 98, 108, 109 e 111 con contestuale correzione del tracciato del vicolo al

mapp. 107 e di via __________ (allargamento) all'altezza dei citati fondi.

Estratto piano delle zone - variante ---

spazio riservato alle acque (SRA)

b. Il 1° gennaio 2022 sono entrate in

vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della legge sullo sviluppo territoriale

del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100; BU 2021, 368) e del relativo regolamento

del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101; BU 2021, 373)

concernenti, fra l'altro, la procedura semplificata.

c. La variante è stata

approvata il 25 gennaio 2022 dal Dipartimento del territorio con una modifica d'ufficio

puntuale relativa alla linea di arretramento dal corso d'acqua in corrispondenza

dei mapp. 97 e 98.

d. Avverso tale decisione

numerosi cittadini attivi del Comune di Cadenazzo, rispettivamente proprietari

di fondi situati nella sezione di Robasacco, fra cui RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI

5 nonché RI 6 e RI 7 sono insorti congiuntamente davanti al Consiglio di Stato,

postulandone l'annullamento e chiedendo la ricusa dei funzionari del Dipartimento

del territorio che si erano occupati dell'incarto.

C. Coinvolti nell'istruttoria

CO 3 e CO 2, con risoluzione del 30 novembre 2022 (n. 5861) il Consiglio di

Stato ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la decisione del 25

gennaio 2022, e approvando la variante con la modifica d'ufficio già disposta

dal Dipartimento. Assodata, alla luce delle modifiche della LST entrate in

vigore il 1° gennaio 2022 e delle disposizioni transitorie di cui all'art. 117

cpv. 2 LST, l'incompetenza del Dipartimento in materia e ammessa la sua, il

Governo ha condiviso la presenza delle condizioni per applicare alla variante il

nuovo diritto, concludendo che la medesima adempisse i nuovi criteri previsti

dalla legge per adottarla nella forma semplificata. Inoltre, alla luce del

fatto che gli interessati erano stati informati circa l'allestimento della variante,

esso ha tutelato la mancata messa in atto della procedura d'informazione e

partecipazione della popolazione in applicazione dell'art. 5 cpv. 1 LST. Nel

merito ha negato la sussistenza di una violazione del principio della stabilità

dei piani e confermato la presenza di un interesse pubblico preponderante,

benché la variante trovasse la sua genesi in una proposta di permuta.

D. Avverso tale

risoluzione RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5, RI 6 e RI 7 insorgono davanti al

Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Invocando una

violazione del diritto di essere sentiti con riferimento alla mancata evasione

della loro istanza di ricusa, essi lamentano anzitutto una violazione della

legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100), poiché la variante

consentirebbe una permuta di terreni di proprietà del Comune senza coinvolgere

il Legislativo di Cadenazzo. Nel merito criticano le conclusioni a cui è giunto

il Governo in merito alla procedura seguita dal Comune e contestano in ogni

caso che la modifica, volta a soddisfare unicamente interessi privati, sia

sorretta da un sufficiente interesse pubblico e adottata in base a una corretta

ponderazione di tutti gli interessi determinanti, fra cui quello relativo alla

protezione delle acque. Infine la variante risulterebbe lesiva della scheda R10

del piano direttore (PD), non sarebbe giustificata da un notevole cambiamento

delle circostanze, anticipando indebitamente la revisione generale del piano

regolatore ormai giunta a scadenza, e sarebbe silente in merito all'obbligo di

compensare i vantaggi rilevanti derivanti dalla pianificazione.

E. a. In sede di risposta

la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del

gravame, spiegando in particolare perché non sussisterebbero motivi di ricusa.

Dei suoi ulteriori argomenti si dirà, se necessario, in seguito. Il Comune di

Cadenazzo si rimette al giudizio del Tribunale mentre CO 3 e CO 2 hanno

dichiarato di disinteressarsi alla lite.

b. I ricorrenti non

hanno replicato.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30

cpv. 1 e 35 cpv. 5 LST). Certa è inoltre la legittimazione attiva dei

ricorrenti (art. 28 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 3 LST).

1.2. Il gravame, ricevibile

in ordine, può essere evaso sulla base degli atti all'incarto, senza ulteriore

istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

1.3.

Poiché la controversa variante è stata approvata dal Dipartimento del

territorio dopo l'entrata in vigore della modifica legislativa del 21 giugno

2021, essa dovrà essere esaminata nel merito in applicazione del nuovo diritto (art.

117 cpv. 2 LST).

Considerandi

2.

Visto l'esito

del ricorso, il quesito a sapere se vi sia stata lesione del diritto di essere sentiti

non merita di essere approfondito. In ogni caso, alla luce delle spiegazioni addotte

dalla Sezione con la risposta, va esclusa la sussistenza di motivi di ricusa

atti a invalidare la decisione impugnata.

3.

Come esposto in

narrativa, la procedura semplificata è stata oggetto delle modifiche della LST

e del RLst entrate in vigore il 1° gennaio 2022, finalizzate a garantire i

necessari adeguamenti alle modifiche della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) entrate in vigore il 1° maggio

2014, a rendere gli strumenti di pianificazione più efficienti, a permettere

una maggiore semplificazione e accelerazione delle procedure e ad apporre i

dovuti correttivi alle norme rilevati dalla pratica (cfr. Messaggio n. 7630

concernente la modifica della LST e la richiesta di approvazione di un credito

di CHF 5'000'000.- da destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto del

6.

febbraio 2019 [in seguito: Messaggio 2019], pubbl. in: RVGC 2021-2022, vol.

3, pag. 920 segg., 920-924).

3.1

3.1.1

L'ordinamento in

vigore fino al 31 dicembre 2021 prevedeva quanto segue. Secondo l'art. 33 cpv.

2.

vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 LST con alcune modifiche), il piano

regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle

circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima,

disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, era prevista per le modifiche di poco conto

ed era fissata come segue: il Municipio allestiva gli atti e, previo avviso

anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblicava

gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art.

35.

cpv. 3 vLST). Erano considerate di poco conto le modifiche che toccavano un

numero limitato di persone e che interessavano una superficie di terreno non

superiore ai 2'000 m2 (art. 34 cpv. 1 lett.

b vLST) o mutavano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile

del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze

dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le

linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLst).

3.1.2

Per quanto

attiene al requisito del numero limitato di persone, negli intendimenti del

legislatore cantonale il termine toccato presupponeva l'esistenza di un

rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un

interesse generico non era sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10 consid. 4.2.1,

confermata con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid. 3.1-3.4; STA

90.2016.48

del 27 ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione numero limitato di

persone andava invece resa concreta caso per caso. Di principio si poteva

ammettere che quindici, venti persone fossero ancora un numero limitato (cfr.

Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale

del 9 dicembre 2009 [in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012,

vol. 1, pag. 329 segg., pag. 388).

3.2

3.2.1

Con le modifiche entrate in vigore il 1° gennaio 2022 sono stati resi meno

severi, ampliandoli, i requisiti per adottare questo tipo di procedura, in

particolare tramite l'abbandono della condizione relativa al numero limitato di

persone. Secondo l'art. 34 LST possono essere sottoposte alla procedura

semplificata le modifiche che a) mutano in misura minima una o più disposizioni

sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano correzioni dei limiti di zona determinate

da ragioni tecniche; c) interessano una superficie di terreno non superiore a

3000.

m2 oppure d) in caso di modifiche che riguardano le reti delle

vie di comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.

3.2.2

Anche dal profilo procedurale l'istituto della procedura semplificata ha subito

dei cambiamenti. In particolare, visto l'ampliamento

del suo campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura

ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della

popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pubbl. in: RVGC

2021-2022, vol. 3, pag. 930 con rinvii alla dottrina: ampliando il campo di

applicazione della procedura semplificata, si è reso necessario richiamare

questa fase per adeguatezza al diritto superiore, nello specifico all'art. 4

LPT). Inoltre competente ora per la sua approvazione è il Consiglio di

Stato, che nel contempo evade i ricorsi (ibidem, pag. 11-12). L'art. 35 LST

prevede dunque che il Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita l'informazione

e la partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per trenta giorni

presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al Consiglio di

Stato ai sensi dell'art. 28 cpv. 3 LST. Trascorsi i termini di pubblicazione

gli atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed evasione degli

eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione del

Consiglio di Stato (cpv. 6).

4.

4.1. Come

esposto in narrativa, la variante è finalizzata principalmente a migliorare,

all'altezza del mapp. 107, la struttura insediativa delle proprietà che

costeggiano il vicolo pedonale che si ricongiunge a via __________, e a

correggere leggermente l'andamento del medesimo. In questo modo l'assetto della

sostanza tradizionale dell'insediamento verrebbe reso più razionale. Definisce

inoltre lo spazio riservato alle acque dal riale intubato. Dal profilo formale,

il rapporto di pianificazione del giugno 2021 (in seguito: Rapporto 2021),

elaborato prima delle modifiche apportate alla LST, giustifica la scelta della

procedura semplificata, adducendo che la variante coinvolge un solo

proprietario privato, oltre al Comune, non modifica le potenzialità

edificatorie dei fondi e interessa una superficie totale di ca. mq 400,

ritenendo così dati i requisiti di cui all'art. 34 cpv. 1 vLST. Con decisione

del 25 gennaio 2022 il Dipartimento del territorio ha esaminato la variante

alla luce del vecchio diritto, approvandola.

Anche il Governo nella

decisione impugnata ha ritenuto corretta la procedura adottata dal Municipio di

Cadenezzo, verificandola però alla luce dei nuovi presupposti di cui all'art.

34.

LST, entrati in vigore 11 mesi prima, e segnatamente ritenendo che la

variante interessasse un'area di superficie inferiore ai 3'000 m2

e che il mancato coinvolgimento della popolazione imposto dall'art. 35 cpv. 2 LST

si giustificasse alla luce dell'art. 5 cpv. 1 LST, secondo cui se la

pianificazione comporta effetti territorialmente limitati o concerne aspetti

settoriali, la procedura di informazione e partecipazione può essere

circoscritta agli interessati.

4.2

La tesi non

merita tutela per i seguenti motivi. Anzitutto, poiché la variante introduce

anche lo spazio riservato alle acque (SRA), nel calcolo relativo all'area

interessata dalla medesima ai sensi dell'art. 34 lett. c LST andavano inclusi

anche i mapp. 78 (1'400 m2), 96 (615 m2), 99 (60 m2),

102.

(36 m2), 103 (241 m2), 123 (57 m2), 124

(131 m2), di modo che, sommando tutte le superfici, il limite dei 3'000

m2 risulta, seppur di poco (2 m2), superato. Inoltre il

Governo non può essere seguito laddove giustifica (ex post) il mancato

coinvolgimento preventivo della popolazione di Cadenazzo nel processo

pianificatorio, imposto dal nuovo diritto (cfr. supra, consid. 3.2.2), appellandosi all'art. 5 cpv. 1 LST, a cui pure

il Messaggio 2019 fa riferimento (RVGC 2021-2022, vol. 3, pag. 930: si rende

perciò doveroso specificare che rimane comunque al Municipio la possibilità di

valutare, nel caso di specie, se limitare l'informazione e partecipazione della

popolazione ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 LST, oppure se la modifica sia tanto

limitata e di secondaria importanza da poter omettere il coinvolgimento della

popolazione). In proposito non occorre chinarsi sulla questione a sapere se,

alla luce dell'importanza che perviene al coinvolgimento della popolazione nell'ambito

della nuova procedura semplificata (cfr. supra, consid. 3.2.2), in

concreto si potesse circoscrivere l'informazione ai soli interessati, poiché

va negato in tutta evidenza che il nuovo assetto urbanistico preconizzato per

il percorso pedonale al mapp. 107 e per le proprietà limitrofe comporti effetti

territorialmente limitati. La modifica s'inserisce infatti all'interno di

un nucleo, ossia all'interno di un aggregato compatto e unitario, il cui valore

è dato, fra l'altro, dalla coerenza e dalla riconoscibilità della struttura

edilizia dell'insediamento, dall'aggregazione dei volumi, dal ritmo della

successione degli edifici, dalla qualità spaziale delle vie, delle piazze, dei

giardini e degli orti a struttura antica, e la cui sostanza storica

e pregio paesaggistico devono essere rispettati e restare leggibili nel futuro

(cfr. Linea guida cantonale, Interventi nei nuclei storici, febbraio

2016, pag. 5-6). Ne dà atto, a pag. 14, la Relazione sul piano regolatore approvato

nel 2002, al capitolo dedicato alla zona NV, la quale spiega che, pur non

riscontrando in questi nuclei grossi pregi di carattere storico-artistico, essi

si presentano pur sempre come agglomerati abbastanza compatti derivati da un'edilizia

spontanea, testimonianza indiscussa di una comunità. Nella fattispecie il

vicolo ai mapp. 107, 122 e 123 è l'unico percorso pedonale all'interno della

parte del nucleo principale di Robasacco a valle di via __________. La correzione

del suo tracciato irregolare su una lunghezza pari a una quarantina di metri non

limita i suoi effetti a questo settore e ai soli edifici limitrofi ai mapp.

108, 109 e 111, ma altera più in generale le sue adiacenze, cancellando una

parte della sua trama originaria e quindi del suo assetto storico e degli

elementi che lo caratterizzano. Poiché la variante esplica conseguenze più

vaste, che si ripercuotono in termini di (nuove) relazioni spaziali, ingombri e

rapporti pieno/vuoto che vanno oltre le sue adiacenze, i suoi effetti non

possono dunque essere definiti come territorialmente limitati. Già per questi

motivi il ricorso deve dunque essere accolto e la decisione impugnata annullata,

senza che si renda necessario esaminare le ulteriori critiche sollevate dagli

insorgenti. Posto che la variante, se riproposta, verrà adottata dal Consiglio

comunale (art. 27 cpv. 1 LST), la questione relativa al suo mancato

coinvolgimento nella procedura all'esame perde d'interesse. Inoltre, ritenuto che,

per essere attuata, la variante necessita di una permuta ai sensi degli art. 83

segg. della legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del 23 novembre

1970.

(LRPT; RL 702.100), qualora venisse ripresentata, il suo perimetro andrà

indicato nei piani conformemente all'art. 78 cpv. 2 LST.

5.

Si prescinde dal

prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune, che si è rimesso al

giudizio del Tribunale e che in prima sede ha aderito al ricorso, ne andrebbe

comunque esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia

sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, rappresentati

da un legale solo in questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza la

risoluzione del 30 novembre 2022 (n. 5861) del Consiglio di Stato è annullata.

2.

Non si

preleva la tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo di

fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo spese. Il

Comune di Cadenazzo verserà agli insorgenti l'importo di fr. 1'500.- a titolo

di ripetibili per questa sede.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera