Attribuzione di una porzione di fondo (vuoto pianificatorio) alla zona edificabile - conformità alle disposizioni transitorie del diritto federale in materia di pianificazione del territorio e agli adattamenti della scheda R6 del PD

Incarto n.

90.2023.2

Lugano

28

ottobre 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 9 gennaio

2023 di

RI

1

patrocinato

da: PR 1

contro

la risoluzione del 9 novembre 2022 (n. 5407), con

cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del

Comune di Lugano, sezione di Pazzallo, concernente il limite accertato del

bosco a contatto con la zona edificabile e conseguente adattamento delle

superfici non più ricoperte dal bosco;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il piano

regolatore dell'allora Comune di Pazzallo, aggregatosi il 4 aprile 2004 con

altri a formare il nuovo Comune di Lugano (cfr. BU 2003, 401), è stato

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 30 settembre 1986 (n.

6014) e integrato in seguito da alcune varianti. Esso assegna il mapp. 392,

incuneato nella zona edificabile R2 estensiva di Pazzallo in località Campi e

di proprietà di RI 1, alla zona forestale, salvo per la sua estremità

nord-occidentale, classificata quale strada di servizio dal piano del traffico

(via __________).

b. A seguito dell'aggregazione,

il Comune di Lugano ha provveduto a elaborare un piano di accertamento del

limite del bosco a contatto con la zona edificabile, che la Sezione forestale

ha approvato il 20 giugno 2011. Con tale decisione è stata accertata l'appartenenza

della quasi totalità della superficie del mapp. 392 (salvo per la parte

occupata dalla citata strada) all'area boschiva.

c. Adito su ricorso da

RI 1, con giudizio del 20 settembre 2011 (n. 5170) il Consiglio di Stato ha

accolto parzialmente la sua impugnativa avverso la citata decisione della

Sezione forestale; rilevata la natura prativa della porzione a valle (a

contatto con via __________) del mapp. 392, il Governo ha disposto che in

corrispondenza di tale fondo il limite del bosco accertato fosse arretrato alla

medesima quota del margine boschivo del vicino mapp. 497, pure appartenente

alla zona forestale.

d. Con decisione del

29 aprile 2015 il Dipartimento del territorio non ha approvato la variante di

poco conto elaborata dal Municipio di Lugano volta ad attribuire alla zona

residenziale R2 la porzione a nord-ovest (verso la strada) del mapp. 392,

rimasta senza destinazione pianificatoria a seguito della risoluzione

governativa del 20 settembre 2011. Il Dipartimento ha rilevato che la modifica

costituiva un'estensione della zona edificabile in contrasto con le

disposizioni transitorie di cui agli art. 38a della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52a dell'ordinanza

sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) e che

essa non considerava eventuali altre situazioni analoghe riscontrabili sul

territorio, venendo in questo senso meno al principio della parità di

trattamento tra proprietari. L'Autorità cantonale ha quindi invitato il

Municipio ad avviare immediatamente l'elaborazione di una variante

generale (estesa a tutta la zona fabbricabile della sezione di Pazzallo) volta

a codificare nel piano regolatore il limite del bosco accertato a contatto con

la zona edificabile. Tale decisione è passata in giudicato incontestata.

B. a. Dando seguito alle indicazioni del Dipartimento, durante la seduta del

17 dicembre 2019 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la variante di

piano regolatore concernente il limite del bosco a contatto con la zona

edificabile di Pazzallo e conseguente adattamento delle superfici non più

ricoperte dal bosco. Per quanto qui d'interesse, la variante, suddivisa in 21

comparti e concernente 40 fondi, ripropone per il mapp. 392 (comparto n. 6.6)

la soluzione non approvata nel 2015, attribuendo la superficie posta verso via __________

(di 439 m2) alla zona limitrofa più

affine, ovvero quella residenziale estensiva R2, e mantenendo in zona

forestale la parte a monte del fondo (di 373 m2).

Estratto (con modifiche) della tavola riassuntiva

delle varianti di PR del 18 aprile 2019.

b. Con giudizio del 9

novembre 2022 (n. 5407) il Governo ha approvato la predetta variante, negando

tuttavia la sanzione alla modifica concernente il mapp. 392 (comparto n. 6.6;

cfr. dispositivo della ris. gov. citata, p.to. 2. a., pag. 30, che rinvia al

consid. 6. a., pag. 29, nonché consid. 4.4., pag. 11-13). In generale, il

Consiglio di Stato ha anzitutto rilevato che il Rapporto di pianificazione

elaborato dal Municipio il 18 aprile 2019 (in seguito: Rapporto) non è corretto

laddove indica come appartenenti alla zona senza destinazione specifica le

superfici liberate dal vincolo forestale a seguito dell'accertamento del limite

del bosco del 2011, esse costituendo dei vuoti pianificatori. Quanto alla

modifica concernente il mapp. 392, il Governo ha considerato che essa,

materializzando di fatto un ampliamento della zona edificabile ai sensi dell'art.

15 LPT, già al momento della sua adozione da parte del Consiglio comunale era

contraria alle disposizioni transitorie del diritto federale (art. 38a

cpv. 3 LPT e 52a OPT), che non ammettevano estensioni della zona

costruibile, nemmeno se compensate con dezonamenti di pari superficie. In ogni

caso, essa non può essere avallata poiché compensa l'estensione della zona

edificabile con superfici che un tempo erano fabbricabili e che sono poi state

interessate dall'avanzamento del bosco, ciò che non è ammesso, il processo

naturale di avanzamento dell'area silvestre sfuggendo a scelte pianificatorie

sostenute dalle necessarie valutazioni e ponderazioni. L'istanza inferiore ha

poi escluso che la citata modifica possa essere approvata alla luce degli

adattamenti delle schede R1, R6 e R10 del piano direttore cantonale (PD),

entrati nel frattempo in vigore con la loro approvazione da parte del Consiglio

federale del 19 ottobre 2022, poiché essa si pone in contrasto con gli

indirizzi pianificatori fissati dalla scheda R6 relativa allo sviluppo degli

insediamenti e alla gestione delle zone edificabili, secondo cui, di principio,

le zone edificabili esistenti non possono essere ampliate, a meno che la loro

estensione sia dettata da esigenze di un miglior uso del territorio e sia

compensata.

C. Avverso tale

decisione RI 1 insorge innanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento e che sia riformata nel senso che la modifica n.

6.6 in località Campi sia approvata, e conseguentemente la porzione accertata

come non boschiva del mapp. 392 di Pazzallo sia assegnata alla zona R2

estensiva. Il ricorrente rileva anzitutto che, con l'approvazione delle schede

R1, R6 e R10 del PD, le disposizioni transitorie della LPT non sono più

applicabili, di modo che, sotto questo profilo, nulla si opporrebbe all'approvazione

della variante. Sostiene poi che le motivazioni opposte dal Consiglio di Stato

per non approvare la citata modifica non sono contestualizzate e pertinenti con

la finalità della variante medesima di adeguare la zona edificabile al limite

del bosco accertato nel 2011 e risultano incomprensibili e infondate alla luce

del fatto che nell'ambito della stessa decisione il Governo ha approvato senza

eccepire alcunché (quasi) tutte le ulteriori analoghe modifiche previste per

gli altri comparti (indicate al cap. 9.1 del Rapporto). In questo senso, la

risoluzione impugnata configurerebbe un diniego di giustizia e comporterebbe

una disparità di trattamento ingiustificata. Secondo l'insorgente i motivi

addotti dall'Esecutivo cantonale sarebbero pure contrari ai principi e agli

scopi generali di cui all'art. 1 cpv. 1 e cpv. 2 lett. b e art. 3 cpv. 3 lett.

a, abis LPT. Per il contesto (insediativo) in cui il mapp. 392 si

inserisce, le sue dimensioni, morfologia, accessi e caratteristiche esso

sarebbe comunque idoneo all'edificazione e non potrebbe avere altra

destinazione se non quella edificabile. In ogni caso, secondo il ricorrente la

citata modifica si configurerebbe come una limitata rettifica del limite della

zona edificabile che non necessita di compenso giusta quanto indicato alla

lett. d, misura 3.1. della scheda R6 del PD. Quali mezzi di prova chiede l'esperimento

di un sopralluogo e l'ispezione a registro fondiario.

D. a. In sede di risposta

la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del

gravame. Richiamato quanto considerato dal Consiglio di Stato nella risoluzione

impugnata, l'Autorità cantonale spiega anzitutto che l'accertamento del limite

del bosco non comporta automaticamente l'attribuzione alla zona edificabile

delle superfici liberate dai vincoli forestali e che con l'entrata in vigore

delle nuove disposizioni della LPT i criteri per includere un fondo in tale

zona sono diventati maggiormente restrittivi. Il caso in esame, per le

dimensioni e l'estensione della superficie che s'intende azzonare, non si

configurerebbe come un adattamento del limite della zona edificabile ai sensi

della lett. d, misura 3.1. della scheda R6 del PD, bensì come un'attribuzione ex-novo

alla zona costruibile, con possibilità di edificazione (prima esclusa), in

contrasto con le disposizioni del diritto federale e con la pianificazione

direttrice. Respinge la censura di disparità di trattamento sollevata dal

ricorrente, rilevando che, diversamente da quella in esame, le altre modifiche

approvate dal Consiglio di Stato nell'ambito della decisione avversata

concernono fondi che per estensione e altre caratteristiche non sono

suscettibili di favorire un'occupazione del suolo sostanzialmente diversa da

quella previgente.

Dal canto suo, il

Comune postula l'accoglimento del ricorso. Precisa che già le modifiche della

scheda R6 del PD poste in consultazione nel maggio 2017 prevedevano che

limitate rettifiche del limite della zona edificabile, dovute ad esempio ad

accertamenti forestali, non necessitavano di compenso e sottolinea che sulla

scorta di tale principio è stata allestita e, in seguito, adottata quella in

esame. Soggiunge che il principio addotto dal Governo nella risoluzione

impugnata per negare la sanzione alla variante in località Campi, secondo cui l'aumento

della zona edificabile non può essere compensato con superfici sottratte alla

medesima dall'avanzamento del bosco, non gli era noto al momento dell'allestimento

della variante né sarebbe previsto da una chiara norma di legge. Ribadisce

quanto illustrato a pag. 11 del Rapporto a proposito del metodo di lavoro

seguito e sostiene che, avendo con la variante attribuito alla zona edificabile

Fatti

i vuoti pianificatori derivanti dall'accertamento forestale del 2011, esso ha

di fatto compiuto dei meri aggiustamenti dovuti a un processo naturale di

modifica del territorio, che come tali non costituiscono dei veri e propri

azzonamenti soggetti all'obbligo di compenso. La bontà della soluzione adottata

sarebbe pure dimostrata da una recente decisione del Governo concernente una

fattispecie analoga a quella in esame.

b. Con la replica il

ricorrente si riconferma nelle proprie tesi e domande, contestando gli

argomenti addotti dalla Sezione nella risposta e aderendo alle considerazioni

del Comune, in particolare a quella secondo cui l'inclusione in zona

edificabile della superficie non boschiva del mapp. 392 si giustificherebbe

anche alla luce della citata decisione di segno opposto del Consiglio di Stato.

Reitera, inoltre, la richiesta di esperire un sopralluogo.

c. In sede di duplica

la Sezione e il Comune si riconfermano nei rispettivi argomenti e domande.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art.

30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100).

Certa è inoltre la legittimazione attiva del ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. c

LST). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla

base degli atti senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Ai fini del presente

giudizio, la situazione dei luoghi emerge con sufficiente chiarezza dai piani e

dalle fotografie contenute nel Rapporto agli atti, integrati dalle vedute aeree di Swisstopo (www.map.geo.admin.ch) e dalle viste Google (www.google.ch/maps; cfr. al riguardo STF

1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014

consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1). Né il sopralluogo né l'ispezione

a registro fondiario sollecitati dall'insorgente appaiono idonei a portare

ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.

Considerandi

2.

2.1. In campo pianificatorio il comune

ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,

però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano

regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale

autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 della legge cantonale

di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1°

gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi -

con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità

ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia

di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento

necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di

Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello

del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più

soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna.

Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione

comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente

insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni

che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art.

26.

cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi

richiesta dall'art. 3 OPT (RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n.

43.

consid. 4.1 con rinvii).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv.

3.

LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD

II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii).

Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i

casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello

cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib

121.

consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio

del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di

piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3.

Il ricorrente

rimprovera al Governo di essere incorso in un diniego di giustizia formale per

non aver spiegato i motivi per i quali tutte le varianti che prevedono l'inserimento

in zona edificabile di superfici ormai libere dal bosco sono state approvate

tranne quella che lo interessa. La critica si rivela infondata. Infatti, nella

risoluzione impugnata (pag. 11-13), sono stati diffusamente illustrati i motivi

per cui è stata negata la sanzione alla modifica che concerne il suo fondo.

Motivi che peraltro esso non soltanto ha dimostrato di aver recepito, nella

misura in cui con l'impugnativa ha preso compiutamente posizione in merito, ma

che, come si vedrà, sono pertinenti e non si rivelano arbitrari.

4.

4.1. Giusta l'art.

75.

della Costituzione federale della Confedera-zione Svizzera del 18 aprile

1999.

(Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per

assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione

e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e

formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 18 segg. LST) - disciplinano

l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in

primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

4.2

4.2.1

Secondo l'art.

15.

vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione

che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli

prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un

terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a

meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e

privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della

pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere

incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile

(RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione

di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma

una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi

criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di

valutazione, che - ancorché soddisfatti -

non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla

zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e

confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326

consid. 6a; STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003

del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre

Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 40-47 ad

art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,

Berna 2001, n. 314).

4.2.2

Il 1° maggio

2014.

è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il

nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite

in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle

sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la

norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando

gli scopi e i principi della

pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento

delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del

medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona

edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente

necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in

caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone

edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive

non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano

giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto

nel piano direttore (lett. e).

4.2.3

La citata

revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni

in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli

insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato

degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il

legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori

cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio

concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del

territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo

contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i

piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici

insediative e la loro distribuzione nel cantone.

4.3

4.3.1

L'art. 38a

LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15

giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai

requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua

entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione

dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge

la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva

delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto

il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa

finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da

parte del Governo federale (cpv. 3).

4.3.2

L'art. 38a

LPT è concretizzato dall'art. 52a OPT (pure in vigore dal 1° maggio

2014), il cui cpv. 2 dispone che durante il periodo transitorio di cui all'art.

38a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata

in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa

superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione

(lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali

il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti

(lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si

rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art.

26.

LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di

dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi

(lett. c).

4.4

4.4.1

Il 19 ottobre

2022.

il Consiglio federale ha approvato gli adattamenti della scheda R6 del

piano direttore (Sviluppo degli insediamenti e gestione delle zone

edificabili), approvazione che, secondo il Rapporto d'esame dell'Ufficio

federale dello sviluppo territoriale ARE del 30 settembre 2022, pag. 31,

allegato alla decisione, costituisce un'approvazione ai sensi dell'art. 38a

cpv. 2 LPT. Secondo il Rapporto (ibidem) ne consegue che i capoversi

2.

e 3 dell'articolo 38a LPT non trovano più applicazione nel Cantone Ticino.

La scheda R6 in vigore riprende in sostanza il principio di cui all'art. 38a

cpv. 2 LPT, sancendo il disposto secondo il quale le zone edificabili

esistenti vanno sfruttate più efficacemente di quanto fatto fino ad ora, senza

ampliarle. Eccezionalmente nuove zone edificabili possono essere delimitate per

insediamenti d'interesse pubblico cantonali e sovracomunali, prevedendo un

corrispettivo compenso (cfr. capitolo 1 Situazione, problemi, sfide,

pag. 2). In particolare al capitolo 3. Misure, pag. 4, la scheda prevede

infatti:

3.1

Sfruttare le zone edificabili in vigore

a. Le zone edificabili in vigore non possono essere

di principio ampliate e rappresentano il comprensorio insediativo cantonale -

pari a 11'203 ha - ai sensi della LPT, riferito al 2050.

b. Sono ammesse modifiche del perimetro delle zone

edificabili per rispondere ad esigenze di un miglior uso del territorio. Queste

modifiche non devono comportare un aumento complessivo di superfici edificabili

e sono pertanto da compensare immediatamente e, se necessario, in misura

maggiore rispetto alle modifiche.

c. A titolo eccezionale, il Cantone, in

collaborazione con i Comuni, può delimitare nuove zone per insediamenti di

preminente interesse cantonale che non concernono la residenza (ad esempio

ospedali, servizi di pronto intervento, mirati progetti nei poli di sviluppo

economico PSE) che:

- non è possibile o opportuno inserire nelle

zone edificabili esistenti;

- richiedono soluzioni praticabili a corto

termine.

Per questi casi il compenso deve avvenire

immediatamente, se necessario, in misura maggiore rispetto alle superfici

azzonate. Eventuali nuove zone per il lavoro devono essere conformi alla

gestione delle zone per il lavoro secondo l'articolo 30a capoverso 2 OPT.

d. Limitate rettifiche del limite delle zone

edificabili, dovute ad esempio ad accertamenti forestali o alla correzione d'imprecisioni

nel processo di informatizzazione dei Piani regolatori, non necessitano di

compenso.

Ai comuni viene quindi impartito il compito di

verificare il dimensionamento delle zone edificabili in base all'art. 15 cpv. 1

LPT (ibidem, misura 3.2. lett. a.), trasmettendo l'esito della verifica

alla Sezione dello sviluppo territoriale al più tardi entro 2 anni dall'entrata

in vigore della presente scheda (cap. 4. Compiti, 4.1., pag. 5).

4.4.2

I principi

elencati nella scheda R6 del PD non necessitano di trasposizione nella

legislazione cantonale. Infatti, l'art. 15 LPT, comprese le condizioni elencate

al suo cpv. 4 lett. a-e per assegnare un terreno alla zona edificabile (cfr. supra,

consid. 4.2.2) sono direttamente applicabili (cfr.

DTF 142 II 509 consid. 2.5; Heinz

Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/

Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 10 ad art. 15).

5.

5.1.

5.1.1

Come esposto in

narrativa e spiegato a pag. 7 del Rapporto, la variante in esame è stata

elaborata dal Municipio per dare seguito all'invito rivoltogli dal Dipartimento

del territorio nella sua decisione del 29 aprile 2015 (supra, A.d). Dopo

averla sottoposta alla medesima autorità il 2 settembre 2016 per l'esame

preliminare, poi emanato il 9 marzo 2017, l'ente pianificante l'ha pubblicata

per la consultazione pubblica dal 24 aprile al 23 maggio 2017 e, in seguito, con

messaggio municipale del 2 maggio 2019 l'ha trasmessa al Legislativo, che l'ha

poi adottata il 17 dicembre 2019.

5.1.2

Quanto ai suoi

contenuti, il capitolo 2 del Rapporto riferisce che lo scopo della variante è

di inserire il limite del bosco accertato nel 2011 nel piano regolatore della

sezione di Pazzallo e di attribuire alla zona limitrofa più affine tutte

quelle porzioni di particelle non più riconosciute di natura boschiva che si

trovano in zona senza destinazione specifica. Più precisamente, essa

assegna tali aree (che costituiscono in realtà dei vuoti pianificatori) al

territorio fuori della zona edificabile (zona agricola o zona per gli spazi

liberi, quest'ultima disciplinata dal nuovo art. 42bis delle norme d'attuazione

del piano regolatore [NAPR] introdotto con la stessa variante, il quale dispone

che al suo interno non sono ammesse costruzioni; cfr. in proposito anche cap.

10, pag. 76 del Rapporto) o alla zona fabbricabile (zona residenziale R1 molto

estensiva, zona R2 estensiva, zona R3 semi intensiva [speciale]), determinando

in quest'ultimo caso un ampliamento complessivo della medesima di 2'052 m2,

da compensare (cfr. cap. 9.1, pag. 74-75 del Rapporto). Il Rapporto spiega al

capitolo 5 che la scelta delle zone d'utilizzazione a cui assegnare i citati

vuoti pianificatori è avvenuta applicando i seguenti criteri:

1.

I ritagli di superficie senza

destinazione specifica derivanti dal nuovo accertamento del limite del bosco e

a contatto con la zona edificabile sono attribuiti a quest'ultima se

giustificabile dal profilo urbanistico e di opportunità (contesto insediativo,

dimensioni, forma, morfologia, accessi e possibilità edificatorie). Sono

difatti considerati degli aggiustamenti dovuti ad un processo naturale di

modifica del territorio e non sono di conseguenza imputabili ad una volontà di

azzonamento supplementare.

2.

Al fine di dare una coerenza con le

zone circostanti, vengono estese le superfici agricole, eventualmente integrate

anche nelle zone sovrapposte di rispetto della natura o di protezione del

nucleo, laddove i vuoti pianificatori attuali siano confinanti con le medesime

zone e il bosco. Queste operazioni sono promosse nell'ottica di valorizzare e

proteggere ulteriormente il patrimonio paesaggistico, naturalistico e culturale

del territorio.

3.

Le superfici libere presenti tra l'area

forestale e i fondi edificati fuori zona edificabile vengono attribuiti alla

zona degli spazi liberi. L'obiettivo pianificatorio è di non lasciare queste

aree senza destinazione in un'ottica di protezione paesaggistica e di

strutturazione degli insediamenti.

4.

(…)

5.

I fondi senza destinazione specifica

occupati da strade, spiazzi o sentieri sono attribuiti alla zona direttamente

limitrofa. Laddove queste superfici confinano da un lato con il bosco e dall'altro

lato con una zona agricola e/o di protezione della natura secondo il Piano del

paesaggio, le stesse sono attribuite a quest'ultima zona.

6.

I vuoti pianificatori confinanti con

zone edificabili non costruibili vengono attribuiti alla zona degli spazi

liberi e integrati nel Piano del Paesaggio. Questi spazi sono adibiti ad orti,

giardini, spazi verdi, prati.

7.

Le superfici comprese tra il bosco e

le strade, occupate da spiazzi adibiti a vari utilizzi o caratterizzate da

sponde e/o pendii, vengono destinate, per esclusione di possibilità più

confacenti, alla zona degli spazi liberi.

5.1.3

In particolare,

consultando la tavola riassuntiva in scala 1:3000 del 18 aprile 2019, allegata

alla variante quale documento illustrativo, e scorrendo il capitolo 6 del

Rapporto, in cui sono descritte nel dettaglio le modifiche previste dalla

medesima (pag. 12-69), si evince che, oltre alla modifica n. 6.6 qui in esame,

i comparti in cui le superfici prive di azzonamento (vuoti pianificatori) sono

state attribuite al territorio edificabile sono altri sette, ossia i n. 6.4

(151 m2 attribuiti alla zona R1), 6.5 (32 m2 in zona R2), 6.9 (ampliamento di 253 m2, di cui solo 154 m2

approvati dal Governo; cfr. consid. 4.5, pag. 13 della risoluzione impugnata),

6.10

(280 m2 suddivisi su tre fondi inclusi

in zona R2), 6.12 (163 m2 del mapp. 177 e

188.

m2 del mapp. 564 attribuiti alla zona

R2), 6.13 (271 m2 del mapp. 178 e 8 m2 del mapp. 354 assegnati alla zona R3), 6.16

(224 m2 [di cui solo una parte approvata dal

Governo; cfr. consid. 4.7, pag. 14 della risoluzione impugnata], assegnati alla

zona R3 speciale che sottostà a un piano di quartiere).

5.1.4

Oltre ad

assegnare una destinazione pianificatoria alle superfici prive di azzonamento a

seguito dell'arretramento del limite forestale, la variante considera pure gli

adeguamenti dei limiti delle zone edificabili previste dal piano regolatore

approvato il 30 settembre 1986 dovuti all'avanzamento del bosco, riportando

nella tabella 2 “Riduzione della zona edificabile” a pag. 74 del Rapporto la

loro estensione e assegnandole all'area forestale. In seguito, a pag. 75 il

Rapporto affronta il tema della compensazione degli ampliamenti della zona

edificabile alla luce delle disposizioni transitorie del diritto federale,

giungendo alla conclusione che gli aumenti delle superfici edificabili sono

interamente compensati dalle nuove attribuzioni alla zona forestale delle aree

costruibili ormai erose dal bosco.

5.2

5.2.1

Come

emerge dall'iter procedurale che ha seguito (cfr. consid. 5.1.1.), la variante

è stata allestita nel periodo transitorio quinquennale

di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT (1° maggio 2014 - 1° maggio 2019),

durante il quale, giusta il cpv. 2 lett. a dell'art. 52a OPT, potevano

essere approvati ampliamenti della zona edificabile soltanto se le superfici

azzonate erano compensate con il dezonamento di superfici di pari estensione

(cfr. supra, consid. 4.3.2). Infatti, come appena visto, il capitolo 9

del Rapporto affronta proprio il tema del compenso, concludendo a pag. 75 che

la modifica di piano regolatore ossequia le norme transitorie del diritto

federale (cfr. consid. precedente). Sennonché la variante è stata poi adottata

dal Legislativo comunale il 17 dicembre 2019, ovvero sette mesi dopo la

scadenza (il 1° maggio 2019) del periodo di cinque anni di cui all'art. 38a

cpv. 1 LPT, data in cui nel Canton Ticino, non essendo ancora stato approvato

dal Consiglio federale l'adeguamento del piano direttore ai requisiti di cui

agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT, è entrato in vigore il divieto di

delimitare nuove zone edificabili, senza possibilità di compenso (art. 38a

cpv. 3 LPT). Ne consegue che, come rilevato dal Governo a pag. 12 della

decisione impugnata, le modifiche da essa previste comportanti l'ampliamento

della zona edificabile (supra, consid. 5.1.3; tra cui vi è la n. 6.6 in

località Campi), a prescindere dalla loro estensione, all'epoca della loro

adozione erano contrarie alle disposizioni transitorie del diritto federale.

5.2.2

Ma anche astraendo da ciò, contrariamente a

quanto addotto dal Dipartimento del territorio a pag. 6 della decisione del 29

aprile 2015, l'estensione complessiva della zona edificabile non poteva

essere compensata da altrettante riduzioni della stessa a seguito delle

necessarie rettifiche riconducibili al nuovo limite del bosco. Infatti, secondo

la vecchia legislazione forestale (in vigore sino al 31 dicembre 1992), sotto l'egida

della quale è stato approvato il piano regolatore dell'allora Comune di

Pazzallo (cfr. supra, A.a), il limite dell'area forestale a contatto con

la zona edificabile non era definito in modo immutabile dai piani regolatori,

ma costituiva una variabile, suscettibile di modificarsi con il trascorrere del

tempo conformemente al carattere dinamico del concetto di bosco. Con la nuova

legislazione forestale, in vigore da ormai un trentennio, questa dinamica è

stata limitata, stabilendo che il limite del bosco a contatto con le zone

edificabili è definito in modo vincolante mediante accertamento (cfr. art. 10

cpv. 2 della legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991; LFo; RS 921; in

proposito cfr. STA 52.2003.273-274 del 7 novembre 2003 consid. 2), ciò che in

concreto è avvenuto (solo) il 20 giugno 2011 con la decisione di approvazione

della Sezione forestale (cfr. supra, A.b). Di conseguenza, risultando il

limite del bosco indicato nel piano delle zone in vigore (solo) di carattere

indicativo, nella variante l'ammontare della superficie edificabile erosa dalla

foresta non poteva essere quantificata con precisione ed essere quindi posta a

compensazione. Va quindi condivisa nel principio la conclusione a cui è giunto

il Governo a pag. 12 della decisione impugnata.

5.3

5.3.1

Ciò considerato, si rileva

come la modifica n. 6.6 relativa al comparto in località Campi non poteva

essere approvata, così come ritenuto dal Consiglio di Stato, nemmeno alla luce

della scheda R6 del PD, entrata in vigore il 19 ottobre 2022, che riprende il

principio di cui alle disposizioni transitorie della LPT, secondo cui le

zone edificabili esistenti non possono di base essere ampliate

e che

eccezioni a tale principio sono ammesse nei casi di cui alla misura 3.1. lett.

b, c, d della scheda (cfr. supra, consid. 4.4.1). Infatti, osservando la superficie

evidenziata in colore rosa nella tavola di dettaglio n. 6.6 a pag. 33 del

Rapporto (cfr. immagine al consid. B.a), corrispondente all'area del mapp. 392

che il Municipio ha proposto di attribuire alla zona residenziale estensiva R2,

emerge chiaramente che per le sue dimensioni (439 m2)

e la sua forma regolare (a formare una sorta di figura trapezoidale allungata

verso via __________, avente una larghezza di circa 18 m e una lunghezza

massima sul lato sud-ovest di 28 m) la modifica n. 6.6 non costituisce una

limitata rettifica del limite della zona edificabile dovuta all'accertamento

forestale esente dall'obbligo del compenso secondo la misura 3.1. lett. d della

scheda R6 del PD in vigore, bensì, come rettamente rilevato dalla Sezione nella

risposta, si configura a tutti gli effetti come un'attribuzione ex-novo

alla zona edificabile che, peraltro, per la sua forma regolare e le sue

discrete dimensioni - pur tenendo conto dei vincoli derivanti dagli

arretramenti dal bosco, dalla strada e dai fondi vicini - si presta tutto

sommato ancora all'edificazione, finora esclusa a causa dell'assetto

pianificatorio previgente. A dimostrazione che la modifica prevista per il

mapp. 392 costituisce a tutti gli effetti un ampliamento della zona edificabile

soggetto all'obbligo del compenso vi è poi il fatto che al capitolo 9 dedicato

alle operazioni di bilancio dell'estensione della zona edificabile il Rapporto

compie una distinzione tra le modifiche di piano regolatore che costituiscono

degli adeguamenti del limite della zona edificabile al bosco accertato

(che come tali non sarebbero da compensare) e quelle ascrivibili agli altri

ampliamenti di zona edificabile, indicando che le modifiche n. 6.6, 6.12 e

6.16

appartengono a quest'ultima categoria poiché trattasi di ritagli di

superficie attribuiti alla zona edificabile che determinano un aumento delle

possibilità edificatorie (cfr. pag. 74 del Rapporto). La tesi del ricorrente

secondo cui la modifica concernente il suo fondo andava approvata alla luce di

quanto previsto dalla misura 3.1. lett. d della scheda R6 del PD, condivisa dal

Comune nella risposta laddove la definisce comprensibile e sostenibile, producendo

a suo sostegno una recente decisione del Governo che avvalla l'inclusione in

zona edificabile di una superficie di grandezza analoga a quella del

ricorrente, considerata come semplice rettifica del limite di zona (cfr. doc. 3

e 4), va pertanto respinta (cfr. anche infra, consid. 6).

5.3.2

In conclusione, alla luce di

quanto sinora esposto, comportando un'estensione della zona edificabile, la

modifica in parola non poteva essere approvata già solo perché non compensata

validamente con una superficie edificabile equivalente (cfr. supra,

consid. 5.2.2).

5.3.3

Può rimanere invece aperto il

quesito di sapere se quanto rilevato dal Dipartimento del territorio, seppur 7

anni e mezzo prima, a pag. 6 della decisione del 29 aprile 2015 concernente il

fondo in questione (cfr. supra, A.d) - ossia che per contesto

insediativo, dimensioni, forma morfologia, accessi e infrastrutture, la

parcella ben si presta ad essere edificata - sia (ancora) conciliabile con i

compiti che i comuni sono chiamati a svolgere dalla (nuova) pianificazione

direttrice, a cui il Governo fa riferimento nella decisione impugnata per

giustificare ulteriormente la mancata approvazione della modifica. Ad ogni modo

si rileva che al capitolo 6.6 del Rapporto dedicato al comparto in località

Campi non vi è alcun accenno o riferimento in tal senso, rispettivamente a

esigenze relative a un miglior uso del territorio soggette all'obbligo del

compenso secondo quanto previsto dalla misura 3.1. lett. b della scheda R6 del

PD, né il Comune in sede di risposta e duplica motiva in questi termini la

modifica adottata. Anzi, a pag. 3 dell'allegato responsivo esso riferisce,

contrariamente a quanto indicato nel Rapporto, di aver promosso la variante al

fine di attribuire i vuoti pianificatori derivanti dall'accertamento del limite

del bosco, indipendentemente dalla loro ampiezza e, quindi facendo astrazione

da qualsivoglia compensazione.

6.

Il ricorrente invoca una

disparità di trattamento per rapporto alle altre varianti del tutto analoghe,

che il Governo ha approvato e che hanno comportato l'inserimento in zona

edificabile delle superfici non più ricoperte da bosco, ed in particolare con

quelle che presentano una superficie analoga alla sua, come ad esempio la n.

6.10

che attribuisce alla zona costruibile quasi 300 mq. La critica non

merita ascolto. Infatti, come rilevato dalla Sezione, le altre (sette)

modifiche approvate (in tutto o in parte) dal Consiglio di Stato con la

risoluzione impugnata che prevedono attribuzioni alla zona edificabile (varianti

n. 6.4, 6.5, 6.9, 6.10, 6.12, 6.13 e 6.16: cfr. supra, consid. 5.1.3)

presentano caratteristiche diverse da quella in esame: la modifica n. 6.6

concerne infatti un solo fondo (mapp. 392) e riguarda una superficie che con i

suoi 439 m2 è senza dubbio la più estesa tra

quelle oggetto della variante (cfr. supra, consid. 5.1.3), comportandone

a tutti gli effetti l'edificabilità ex novo, mentre la variante n. 6.10

ripartisce i 280 m2 di superficie

edificabile su tre fondi già edificati e le altre due, che secondo il Comune

comportano un ampliamento della zona edificabile (n. 6.12 e 6.16: cfr. pag. 74

del Rapporto) concernono superfici molto minori, e precisamente 163 m2 del mapp. 177 e 188 m2

del mapp. 564 la prima, e una superficie di 224 m2

la seconda, di cui solo una parte approvata dal Governo (cfr. supra,

consid. 5.1.3, pag. 14 della risoluzione impugnata). Già solo per questi

motivi, in concreto non sono ravvisabili gli estremi per ritenere che il

Governo abbia violato il principio della parità di trattamento. Peraltro, in quest'ottica, il fatto che in

una recente decisione il Governo abbia avvallato una variante apparentemente

simile a quella relativa al mapp. 392 (cfr. supra, consid. 5.3.1) non

conferirebbe al ricorrente alcun diritto a una parità di trattamento nell'illegalità, la quale può essere riconosciuta soltanto

in casi del tutto particolari e a condizioni qui comunque non date (cfr. DTF

139.

II 49 consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9).

7.

In esito alle

considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto e la risoluzione

governativa impugnata confermata. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente,

soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico del ricorrente, che già l'ha

anticipata.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera