Variante di PR sottoposta a procedura semplificata (modifica di poco conto) concernente l'attribuzione di un fondo alla zona degli spazi liberi (ZSL)

Incarto n.

90.2023.27

Lugano

11

aprile 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 29 agosto

2023 di

RI

1

RI

2

RI

3

RI

4

patrocinati

da: PR 1

contro

la risoluzione del 5 luglio 2023 (n. 3326), con cui

il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa degli insorgenti avverso la

modifica di poco conto del piano regolatore di Lugano, sezione di Brè e

Castagnola, relativa al mapp. 715 in località __________;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il mapp. 715 di

Lugano, sezione di Castagnola, è un vasto appezzamento di 5'101 m2

affacciato sul Lago di Lugano, in località __________, a valle della Strada __________,

all'altezza del bivio con Strada __________. Sul fondo sorgono due edifici

abitativi e una cantina-deposito, che occupano una superficie di 102 (sub. A),

66 (sub. B), rispettivamente 33 m2 (sub. C).

b. Il piano regolatore

approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 30 novembre 1977 (n.

11650) assegnava la particella in parola alla zona residua e di riserva non

urbanizzata (ZR), non edificabile (art. 24 delle norme di attuazione del piano

regolatore; NAPR '77). A valle e a ovest del fondo era inoltre prevista un'ampia

zona per attrezzature ed edifici pubblici (H), mentre sul lato est il fondo

confinava con il bosco.

c. Nella seduta 24

febbraio 1992 il Legislativo di Lugano ha adottato la revisione del piano

regolatore di Castagnola e Brè. Il mapp. 715 è stato attribuito alla zona senza

destinazione specifica (SDS), che comprende il territorio non definito nel

piano delle zone come zona edificabile, zona forestale o zona agricola (art. 32

delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR '92). A valle e a ovest

del fondo è stata confermata l'ampia zona AP-EP (parco degli ulivi), mentre a

est il mappale continuava a confinare con la foresta.

d. Con risoluzione del 7

dicembre 1993 (n. 10'645) il Consiglio di Stato non ha approvato la zona senza

destinazione specifica in località __________, ordinando al Comune di adottare

una variante per la sua attribuzione alla zona di mantenimento degli

insediamenti. Il ricorso interposto presso il Governo dagli allora membri della

comunione ereditaria fu __________, proprietari del mapp. 715, che ne

chiedevano l'inserimento in zona edificabile R2a, è stato respinto.

e.

Il 3 marzo 2005, rispettivamente il 29 dicembre 2008, __________ e __________,

membri della suddetta comunione, sono deceduti.

f.

Con sentenza dell'11 gennaio 2017 (inc. n. 90.1994.328) il Tribunale cantonale

amministrativo ha accolto parzialmente il ricorso dei rimanenti membri della

comunione nonché attuali proprietari del fondo (RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4), avverso

la predetta risoluzione governativa, annullandola nella misura in cui ordina

al comune di Lugano di attribuire il mapp. 715 di Lugano, sezione di

Castagnola, alla zona di mantenimento degli insediamenti (p.to n. 1.1 del

dispositivo) e retrocedendo gli atti al Comune di Lugano, affinché assegni

una destinazione pianificatoria al mapp. 715 di Lugano, sezione di Castagnola

(p.to n. 1.2 del dispositivo). Tenuta un'udienza il 9 novembre 1994, nell'ambito

della quale la procedura è stata sospesa in vista dell'allestimento di una

variante, interpellato a più riprese il Municipio circa lo stato dei relativi

lavori, riattivata la procedura nel 2013 su richiesta dei ricorrenti, esperito

un ulteriore scambio degli allegati, inclusa la presentazione di osservazioni

conclusive, il Tribunale ha ritenuto che alla postulata estensione della zona

edificabile ostasse l'art. 38a della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700; consid. 4.1), entrato in vigore

il 1° maggio 2014 a seguito della revisione parziale della LPT del 15 giugno

2012, che non sussistesse una disparità di trattamento rispetto ad altri fondi (consid.

4.2) come pure una violazione del principio dell'affidamento in relazione al

fatto che, asseritamente, i rappresentanti del Comune si sarebbero impegnati a

inserire il mapp. 715 in zona edificabile nell'ambito

dell'udienza del 9 novembre 1994 (consid. 5), tutelando infine la decisione del

Governo di non approvare l'attribuzione del fondo alla zona SDS, posto che

dagli atti non emergevano motivi per differirne l'azzonamento (consid. 6.1.2).

Per contro l'ordine impartito dall'Esecutivo cantonale di assegnare il fondo

alla zona di mantenimento degli insediamenti non è stato tutelato, visto che il

piano direttore cantonale non contempla la possibilità di istituire questo tipo

di zona, rispettivamente il fondo in parola non ossequiava i requisiti di cui

all'art. 33 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno

2000 (OPT; RS 700.1).

La

sentenza è passata in giudicato incontestata.

B.

a. Dando seguito alle indicazioni del Tribunale, il Municipio di Lugano

ha sottoposto al Dipartimento del territorio per approvazione una modifica di

poco conto, elaborata in base agli art. 34 e 35, allora in vigore, della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100; cfr. infra,

B.d), che prevede l'attribuzione del mapp. 715 alla zona degli spazi liberi

(ZSL), retta dal (nuovo) art. 32 bis NAPR, che recita:

1.

La zona degli spazi liberi (ZSL) è

destinata a strutturare gli insediamenti, a separare le località o i comparti

abitativi dalle altre zone, a creare o conservare superfici libere dall'edificazione

all'interno o all'esterno dell'insediamento in ragione della loro particolare

valenza, a distanziare i comparti edificabili dalla zona forestale.

2.

Si

distingue fra:

a)

zona degli spazi liberi esclusiva, dove:

-

non è consentito alcun tipo di costruzione;

-

le superfici non sono computabili nel calcolo degli indici edificatori;

- per gli

edifici esistenti all'interno di queste zone sono ammessi interventi edilizi ai

sensi dell'art. 24 LPT;

- sono consentite

opere di cinta a condizione che non compromettano lo scopo della zona. In

particolare non sono ammesse siepi e muri pieni che compromettano la

permeabilità visiva.

b)

zona degli spazi liberi sovrapposta, dove:

- sono

consentite costruzioni sotterranee, come pure accessorie in superficie, a

condizione che non compromettano lo scopo della zona;

- le superfici sono computabili nel calcolo degli indici edificatori;

-

per gli edifici esistenti all'interno di queste zone sono ammessi esclusivamente

interventi di manutenzione e trasformazione non sostanziale.

3.

Le superfici devono essere gestite

a prato/orto/vigna.

4.

Grado di sensibilità al rumore: II

b. La variante è stata

approvata il 24 giugno 2020.

c.

Avverso tale variante i proprietari del mapp. 715 sono insorti davanti al

Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento e chiedendo l'attribuzione del

loro fondo alla zona edificabile.

d. Il 1° gennaio 2022

sono entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368)

e del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011

(RLst; RL 701.101; BU 2021, 373) concernenti, fra l'altro,

la procedura semplificata.

C. Con risoluzione del 5

luglio 2023 (n. 3326) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Tutelata la

procedura adottata dal Comune e premesso come il mapp. 715 non fosse mai

appartenuto alla zona edificabile, il Governo ha ritenuto che la variante fosse

sorretta da un eminente interesse pubblico, volto in particolare alla tutela del

paesaggio, nonché emanata in base a una corretta ponderazione degli interessi

in gioco, escludendo che la medesima risultasse lesiva della garanzia della

proprietà, del principio della parità di trattamento e del principio dell'affidamento.

D. Avverso tale decisione

RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 insorgono davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo in via principale l'attribuzione

della loro proprietà alla zona edificabile, in via subordinata il rinvio degli

atti al Municipio affinché vi provveda, e in via ancor più subordinata il

rinvio degli atti al Municipio affinché adotti, per stabilire la zona di

attribuzione della part. n. 715 (…) la procedura ordinaria. Invocano dapprima

una lesione del loro diritto di essere sentiti e censurano la procedura

adottata. Postulando l'esperimento di un sopralluogo, lamentano poi una

violazione della garanzia della proprietà, contestando che la variante sia

sorretta da un interesse pubblico prevalente rispetto al loro e che sia rispettosa

del principio della proporzionalità. Alla luce del procrastinarsi negli anni

della procedura, sostengono in seguito che alla fattispecie andrebbe applicato

il diritto vigente all'epoca dell'azzonamento del mapp. 717, invocando per

rapporto al medesimo una disparità di trattamento. La decisione impugnata risulterebbe

pure lesiva del principio della buona fede, di modo che, anche sotto questo

profilo, si giustificherebbe, per porvi

rimedio, l'applicazione del diritto in vigore prima della revisione parziale

della LPT del 15 giugno 2012. Censurano infine l'arbitrarietà della decisione

governativa, peraltro lesiva del principio della densificazione degli

insediamenti, e sottolineano l'assenza di vincoli di ordine superiore che si

oppongano all'attribuzione del loro fondo alla zona edificabile.

E. a. Con la risposta la

Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame,

limitandosi a confermare i motivi addotti nella decisione impugnata. Pure il

Comune di Lugano chiede che il gravame venga respinto con argomenti di cui si

dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.

b. Con la replica e le

dupliche le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art.

30 cpv. 1 e 35 cpv. 5 LST). Certa è inoltre la legittimazione attiva dei

ricorrenti (art. 28 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 3 LST). Il gravame, ricevibile in

ordine, può essere giudicato sulla base degli atti all'incarto, senza ulteriore

istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013, LPAmm; RL 165.100). Il sopralluogo postulato dai ricorrenti non

appare invero necessario ad apportare al Tribunale ulteriori elementi utili ai

fini del giudizio.

2. 2.1. La contestata variante trae origine dalla

revisione del piano regolatore di Castagnola e Brè, adottata nel 1992, e

segnatamente dalla mancata approvazione nel

1993 da parte del Consiglio di Stato dell'attribuzione del mapp. 715 alla zona

senza destinazione specifica e dalla sentenza dell'11 gennaio 2017 (inc. n.

90.1994.328) di questa Corte (cfr. supra, A.d e A.f). Non occorre

tuttavia stabilire se, alla luce dell'art. 117 cpv. 1 nLST, dal profilo materiale

alla variante torni applicabile la legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU

1990, 365), in vigore sino al 31 dicembre 2011, oppure la LST in vigore dal 1°

gennaio 2012. Infatti, per i motivi che verranno esposti qui di seguito, essa

non merita tutela già dal profilo della procedura a cui è stata sottoposta,

procedura già contemplata dalla LALPT e sostanzialmente ripresa dalla LST nella

versione in vigore sino al 31 dicembre 2021 (cfr. supra, B.d e infra,

consid. 3.1 e 3.2).

2.2. Visto l'esito del ricorso, anche il

quesito a sapere se vi sia stata lesione del diritto di essere sentiti non

merita di venire approfondito.

3. 3.1. In ossequio alla delega conferitagli dall'art. 41 cpv. 3 LALPT, per le

modifiche di poco conto, il Consiglio di Stato aveva stabilito una procedura

semplificata. In base ad essa, il municipio allestiva gli atti che, previa

approvazione del Dipartimento, pubblicava per un periodo di 30 giorni, con

facoltà di ricorso dapprima al Governo e, in seguito, a questo Tribunale (art.

15 del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 29 gennaio 1991; RLALPT).

Erano considerate di poco conto le modifiche che

interessavano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non

superiore ai 2'000 m2 e che, segnatamente, mutavano in misura minima

una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i

parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di

sfruttamento, di occupazione o di edificabilità; art. 14 lett. a RLALPT).

3.2.

3.2.1. La LST, nella versione in vigore

sino al 31 dicembre 2021, ha sostanzialmente ripreso il suddetto ordinamento. Secondo

l'art. 33 cpv. 2 vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 nLST con alcune modifiche),

il piano regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle

circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima,

disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, è prevista per le modifiche di poco conto

ed è fissata come segue: il Municipio allestisce gli atti e, previo avviso

anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblica

gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art.

35 cpv. 3 vLST). Sono considerate di poco conto le modifiche che toccano un

numero limitato di persone e che interessano una superficie di terreno non

superiore ai 2'000 m2 (art. 34 cpv. 1 lett.

b vLST) o mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile

del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze

dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le

linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLst).

3.2.2. Per quanto

attiene al requisito del numero limitato di persone, si osserva che negli

intendimenti del legislatore cantonale il termine toccato presuppone l'esistenza

di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della

variante; un interesse generico non è sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10

consid. 4.2.1, confermata con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid.

3.1-3.4; STA 90.2016.48 del 27 ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione numero

limitato di persone va invece resa concreta caso per caso. Di principio si

può ammettere che quindici, venti persone siano ancora un numero limitato (cfr.

Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale

del 9 dicembre 2009 [in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012,

vol. 1, pag. 329 segg., 388).

3.3.

3.3.1.

La procedura semplificata è stata oggetto delle modifiche della LST e del RLst

entrate in vigore il 1° gennaio 2022, finalizzate a garantire i necessari

adeguamenti alle modifiche della LPT entrate in vigore il 1° maggio 2014, a

rendere gli strumenti di pianificazione più efficienti, a permettere una

maggiore semplificazione e accelerazione delle procedure e ad apporre i dovuti

correttivi alle norme rilevati dalla pratica (cfr. Messaggio n. 7630

concernente la modifica della LST e la richiesta di approvazione di un credito

di CHF 5'000'000.- da destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto del

6 febbraio 2019 [in seguito: Messaggio 2019], pubbl. in: RVGC 2021-2022, vol. 3,

pag. 803 segg., 815). In particolare sono stati resi meno severi, ampliandoli,

Fatti

i requisiti per adottare questo tipo di procedura, in particolare tramite l'abbandono

della condizione relativa al numero limitato di persone. Secondo l'art. 34 nLST

possono essere sottoposte alla procedura semplificata le modifiche che a) mutano

in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano

correzioni dei limiti di zona determinate da ragioni tecniche; c) interessano

una superficie di terreno non superiore a 3000 m2

oppure d) in caso di modifiche che riguardano le reti delle vie di

comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.

3.3.2.

Anche dal profilo procedurale l'istituto ha subito dei cambiamenti. In

particolare, visto l'ampliamento del suo

campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura

ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della

popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pag. 11 con

rinvii alla dottrina: ampliando il campo di applicazione della procedura

semplificata, si è reso necessario richiamare questa fase per adeguatezza al

diritto superiore, nello specifico all'art. 4 LPT). Inoltre competente ora

per la sua approvazione è il Consiglio di Stato, che nel contempo evade i

ricorsi (ibidem, pag. 11-12). L'art. 35 nLST prevede dunque che il

Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita l'informazione e la

partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per trenta giorni

presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al Consiglio di

Stato ai sensi dell'art. 28 (cpv. 3). Trascorsi i termini di pubblicazione gli

atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed evasione degli

eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione del

Consiglio di Stato (cpv. 6).

3.4. In concreto occorre

anzitutto esaminare se la procedura semplificata è stata correttamente messa in

atto dal Municipio, ciò che i ricorrenti contestano alla luce dalla disciplina

prevista dalla LST.

3.4.1. In proposito va

premesso che la zona degli spazi liberi, contemplata all'art. 20 cpv. 2 LST, è

destinata, secondo l'art. 27 III. cpv. 1 RLst: a) a strutturare gli

insediamenti, e in particolare a separare i comparti residenziali da quelli per

il lavoro o a separare le località; b) a creare o conservare superfici libere

dall'edificazione. Le costruzioni ammesse non devono compromettere lo scopo

della zona (cpv. 2). La zona ZSL può dunque essere di carattere esclusivo e

quindi non edificabile (art. 27 III. cpv. 1 lett. b RLst) oppure sovrapporsi

alla zona edificabile (art. 27 III. cpv. 1 lett. a RLst; cfr. anche Linea guida

cantonale, Regolamento edilizio - Supporto per l'allestimento del

dicembre 2014, art. 26, pag. 31-32). Come esposto in narrativa, la contestata

variante prevede all'art. 32 bis NAPR le due forme possibili della ZSL, quella

esclusiva (cpv. 2 lett. a), alla quale è attribuito il mapp. 715, e quella

sovrapposta alla zona edificabile (cpv. 2 lett. b).

3.4.2. In concreto il Consiglio

di Stato ha esaminato la variante alla luce dell'art. 34 cpv. 1 vLST, posto che

la sua approvazione da parte del Dipartimento del territorio è avvenuta il 24

giugno 2020 (cfr. art. 117 cpv. 2 nLST), ritenendo soddisfatti i criteri per

adottarla. In particolare esso ha considerato, a pag. 3-4, che la variante

toccasse direttamente solo un numero limitato di persone e mutasse in misura

minima le disposizioni sull'uso ammissibile del suolo in quanto all'interno

della zona ZSL esclusiva, analogamente a quanto precedentemente in vigore, non

è consentito alcun tipo di costruzione (…) e le superfici, non computabili nel

calcolo degli indici edificatori, devono essere gestite a prato/orto/vigna.

Ora, l'art. 32 bis

NAPR si configura quale disposizione intrinsecamente connessa con il piano

d'utilizzazione, giacché suscettibile di determinare il genere, la natura, e la

misura dell'utilizzazione cartograficamente illustrata. Ciononostante, essa non

è riferita al solo mapp. 715, ma costituisce una norma suscettibile di trovare

applicazione in numerosi casi all'interno del comprensorio disciplinato dal

piano regolatore. La variante, in altre parole, introduce nelle disposizioni una

nuova disciplina, piuttosto dettagliata, che concerne per finire l'impostazione

complessiva della pianificazione. In definitiva, la norma potenzialmente tocca

un numero piuttosto elevato di persone, senz'altro non limitato. Sicché la

premessa di cui all'art. 34 vLST per poter far capo alla procedura semplificata

non era data. Ma nemmeno le due condizioni alternative di cui alle lett. a e

lett. b dell'art. 34 vLST erano adempiute. Innanzitutto, le implicazioni di

questa nuova disposizione non sono certo circoscritte a una minima mutazione

dell'uso ammissibile del suolo. Né laddove essa interviene direttamente e in

modo esaustivo a stabilire gli interventi ammessi (ovvero senza giustapporsi a

una zona di base, nemmeno a quella agricola) né laddove essa si sovrappone a

zone di principio edificabili. Per le sue implicazioni generali, nemmeno si può

ritenere che una simile modifica possa interessare un terreno non superiore ai

2000 m2; già solo quello dei ricorrenti

esorbita da questo limite.

Per finire, non

potendo procedere all'introduzione di questa nuova disciplina per il tramite di

una semplice proposta municipale, anche l'assegnazione del fondo degli

insorgenti a questa nuova tipologia di zona decade. E con essa l'intera

variante. Resta impregiudicata l'adozione di una simile disciplina per il

tramite di un normale iter pianificatorio che coinvolga anche, come usuale, il

legislativo comunale.

4. 4.1. Visto

quanto precede, il ricorso è accolto, senza che si renda necessario esaminare

nel merito la vertenza.

4.2. Si prescinde dal

prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va

esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo

di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, per entrambe le istanze di

giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza sono

annullate:

- la

risoluzione del 5 luglio 2023 (n. 3326) del Consiglio di Stato;

- la

decisione del 24 giugno 2020 del Dipartimento del territorio che approva in

procedura semplificata una variante del piano regolatore di Lugano, sezione di

Castagnola.

Considerandi

2.

Non si

preleva una tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo

di fr. 1'500.-, versato quale anticipo spese. Il Comune di Lugano verserà agli

insorgenti l'importo di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili complessive per

entrambe le sedi di ricorso.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

cancelliera