Modifica della destinazione pianificatoria di una parte di un fondo - esame del contesto urbanistico di riferimento

Incarto n.

90.2023.5

Lugano

25

marzo 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

cancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 26 gennaio

2023 di

RI

1

contro

la risoluzione del 21 dicembre 2022 (n. 6591) con

cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del

Comune di Coldrerio concernente l'adeguamento dell'assetto pianificatorio

della zona del nuovo centro comunale NCC;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. RI 1 è proprietaria

del mapp. 504 di Coldrerio, di 973 m2, situato nel settore di

protezione SP del piano particolareggiato dei nuclei di Coldrerio - Paese,

Madonna di Villa e Villa (PPN), approvato dal Consiglio di Stato con

risoluzione governativa del 23 dicembre 2008 (n. 6696) e integrato in seguito

da una variante. Secondo il PPN, nucleo di Coldrerio - Paese, la superficie

nord-est della proprietà, di circa 600 m2, libera da costruzioni, è

assimilata ad una fascia di protezione, di base inedificabile (cfr. art. 14

lett. D e 23 delle norme di attuazione del PPN; in seguito: NAPPN). Inoltre il

fondo, posto in prossimità della Chiesa di __________, bene culturale

d'interesse cantonale, è incluso nel suo perimetro di rispetto (cfr. art. 26

cpv. 1 lett. A e 27 NAPPN).

B. a. Durante la seduta

del 22 novembre 2021 il Consiglio comunale di Coldrerio ha adottato la variante

concernente l'adeguamento dell'assetto pianificatorio della zona del nuovo

centro comunale NCC, approvata dal Consiglio di Stato nell'ambito della

risoluzione governativa del 1° ottobre 2002 (n. 4627), limitrofa al mapp. 504.

La variante prevede tra l'altro l'assegnazione della porzione inedificata del

mapp. 504 (588 m2) alla zona (edificabile) NCC.

b. Con risoluzione

governativa del 21 dicembre 2022 (n. 6591) il Consiglio di Stato ha approvato

la variante, negando tuttavia la sanzione all'assetto pianificatorio previsto

per il mapp. 504 per i motivi di carattere urbanistico, di tutela del patrimonio

storico e di opportunità già evidenziati nell'ambito dell'esame preliminare del

1° aprile 2021. Ha inoltre escluso la sussistenza delle premesse per ammettere

incrementi di potenziale edificatorio, vista l'assenza della verifica del

dimensionamento delle zone edificabili prescritta dalla scheda R6 del piano

direttore cantonale (PD).

C. a. Avverso tale

decisione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento. Citando gli argomenti addotti dal Municipio alle

riserve espresse dal Dipartimento in sede di esame preliminare in merito all'azzonamento

del suo fondo (cfr. allegato A del Rapporto di pianificazione dell'ottobre

2021; in seguito: Rapporto 2021) e facendo appello all'autonomia del Comune in

ambito pianificatorio, essa ritiene che le motivazioni del Governo siano soggettive

e opinabili. Osserva inoltre come l'adozione della variante sia avvenuta prima

dell'approvazione della scheda R6 del PD da parte dell'Autorità federale.

b. In sede di risposta

la Sezione dello sviluppo territoriale chiede la reiezione del gravame, mentre

il Comune si rimette al giudizio del Tribunale.

c. L'insorgente non ha

replicato.

D. Il 21 febbraio 2024 una delegazione del Tribunale ha

tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale occasione le parti

hanno rinunciato a presentare un allegato conclusivo.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la

legittimazione attiva della ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. c LST). Il

ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine. Esso

può essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, senza ulteriore

istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

Considerandi

2.

2.1. In campo

pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,

assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto

cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di

almeno un'i-stanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio

di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ri-corsi - con

pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma

anche dell'opportunità delle scelte pianifi-catorie comunali. Le autorità

incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità

loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro

compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente

sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il

diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più

appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire

nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo

e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione

di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori

fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,

rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di

livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche

l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia

stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi

richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28

giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016

n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2

Il potere

cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla

violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.

LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii).

Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in

cui il Tribu-nale interviene quale unica autorità di ricorso a livello

cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi

in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica

d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione

giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,

214).

3.

3.1. Giusta l'art. 75 della

Costituzione federale della Confedera-zione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare

un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento

del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato

all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo

in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione

e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e

formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone

chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 18 segg. LST) - disciplinano

l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in

primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

3.2

Il piano

particolareggiato (art. 51 segg. LST) organizza e disciplina nel dettaglio

l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale,

quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo

giustificano oppure interessi inerenti alla protezione naturalistica o

ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo richiedono. Esso può essere

previsto nell'ambito di un piano regolatore comunale (art. 52 cpv. 2 LST). Il

piano particolareggiato regola nel dettaglio l'uso dei singoli fondi,

stabilendo per ciascuno ad esempio l'ubicazione e la dimensione dei fabbricati,

le superfici da mantenere libere, l'arredo di superficie e le caratteristiche

degli edifici; può inoltre stabilire la formazione in comune d'infrastrutture

che interessino un preciso numero di proprietari, come aree di svago, posteggi

e strade di accesso. Il piano particolareggiato si distingue dal piano

regolatore per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la

diversa intensità delle restrizioni adottate (cfr. Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 409 seg. ad

art. 54 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365], con

relativi rinvii alla giurisprudenza).

4.

Il principio

della stabilità dei piani, deducibile dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST, ha una

portata per sua natura limitata. Il diritto pianificatorio cantonale prescrive

infatti che i piani regolatori sono sottoposti a verifica di regola ogni

quindici anni (33 cpv. 1 LST, entrato in vigore il 1° gennaio 2022 [BU 2021,

368], che ha ripreso il contenuto dell'art. 33 cpv. 1 vLST, adattando tuttavia

il termine di dieci anni ivi previsto). Inoltre, le zone fabbricabili vanno

definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per quindici anni

(art. 15 cpv. 1 LPT). Più questo orizzonte temporale si avvicina, più la

portata di tale principio è dunque attenuata e la revisione del piano può

risultare giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle

autorità (cfr. STF 1A.125/2005 del 21 settembre 2005 consid. 4.2, 1P.611/2001

del 25 gennaio 2002 consid. 3.2, pubbl. in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). A

prescindere da ciò, la revisione del piano regolatore può apparire giustificata

- anche prima - a seguito di un notevole cambiamento delle circostanze (art. 21

cpv. 2 LPT, art. 33 cpv. 3 LST; cfr. Waldmann/Hänni,

op. cit., n. 15 segg. ad art. 21).

5.

5.1.

Il PPN persegue in generale fra i suoi obbiettivi quello di salvaguardare

sostanza, struttura e carattere degli insediamenti originali nonché quello

di assicurare ai tre nuclei storici autonomia e leggibilità nel più ampio contesto

del territorio urbanizzato (cfr. art. 2 NAPPN). Come esposto in narrativa,

attualmente il mapp. 504 di Coldrerio è inserito nel settore di protezione SP

del PPN, unitamente ai mapp. 502, 503, 1111 e 1184 posti a nord di via C__________.

Secondo il Rapporto di pianificazione del marzo 2006 (in seguito: Rapporto

2006), pag. B, i settori di protezione del nucleo

racchiudono le parti di nucleo di maggior pregio

storico-architettonico ed ambientale per le quali le disposizioni mirano ad un

recupero conservativo delle preesistenze. È il caso (…) dell'edificato di

fronte alla parrocchiale di __________ che, data la sua stretta relazione con

la facciata della chiesa, si è reso necessario mantenerne l'equilibrio spaziale

esistente.

Inoltre le aree

libere inserite in tale settore sono equiparate alle fasce di protezione,

inedificabili salvo per la costruzione di piccoli manufatti effimeri (art. 14

lett. D e 23 NAPPN).

Il fondo fa pure parte

del perimetro di rispetto della Chiesa di __________ con la finalità di

assicurare il controllo degli interventi architettonici nelle immediate

adiacenze della chiesa (cfr. risoluzione governativa del 1° ottobre 2002,

pag. 18). Entro i perimetri di rispetto non sono ammissibili interventi

suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la

valorizzazione dei beni culturali (cfr. art. 27 NAPPN).

5.2

Secondo il Rapporto

2021, pag. 7, il fondo 504 passa in parte dal nucleo alla zona NCC, in

quanto dal profilo morfologico e urbanistico appartiene al contesto del

corridoio di edificazione di via M__________, i cui fronti vanno completati.

Inoltre, nell'allegato A, vengono esposti compiutamente gli argomenti a

sostegno della scelta, osteggiata dal Dipartimento in sede di esame

preliminare:

Non si condivide l'avviso secondo il quale un'edificazione

sul fmn. 504 sarebbe in contrasto con gli obiettivi di tutela del bene

culturale d'interesse cantonale della Chiesa parrocchiale di __________. In

effetti il contesto immediato di questo bene culturale è caratterizzato dalla

presenza compatta di edifici con caratteristiche storiche ed architettoniche

assai diverse: sui lati est e sud l'edificio si connette con il tessuto

edificato del nucleo; l'inedificabilità del giardino direttamente confinante al

fmn. 700 permette di mettere adeguatamente in vista la volumetria composita del

lato sud, che culmina con il campanile; il lato nord e soprattutto quello ovest

sono invece i lati pubblici con gli accessi all'edificio sacro, affacciati su

un sagrato che abbraccia le due facciate e che si apre verso Via M__________ e

verso Via S. G__________; se da una parte la chiesa, con i suoi elementi

architettonici e decorativi più significativi caratterizza in modo monumentale

lo spazio del sagrato, dall'altro lato, su Via S__________ G__________, lo

stesso è ben definito con un preciso fronte dall'edificazione privata

esistente, in particolare il gruppo di edifici contigui che sorgono ai fmn.

502, 503 e 504; anche se non si tratta di edifici di particolare pregio architettonico,

la loro volumetria e disposizione ben definiscono lo spazio pubblico del

sagrato.

In questo contesto la parte non edificata del fmn 504,

si presenta piuttosto come un vuoto casuale del fronte edificato di Via M__________

e di Via S__________ G__________, proprio nel punto in cui lo spazio lineare di

Via M__________ si divarica per aprirsi con il sagrato sulla chiesa. Non solo

un'edificazione in questo punto non creerebbe alcun disturbo alla presenza

monumentale della chiesa, ma con l'obbligo di allineamento definito sul piano e

con i vincoli di sistemazione dello spazio privato a ridosso dell'area

pubblica, rafforzerebbe la definizione spaziale della prospettiva da Via M__________

sulla chiesa stessa. La continuità del fronte edificato che le disposizioni

della zona NCC prevede sul lato ovest di Via M__________ e il gruppo di edifici

contigui ai fmn. 502, 503 e 504, consolidati nella loro volumetria dall'attribuzione

alla zona del nucleo, risponde a concetti di qualità urbanistica appropriati al

carattere centrale del luogo, che non solo non contrastano con la tutela del

bene culturale della chiesa, ma anzi lo valorizzano, migliorandone il contesto.

Il perimetro di protezione del bene culturale, nel

quale il fmn. 504 è inserito, in un contesto già ampiamente edificato e nel

quale questa parte di fondo si presenta come semplice tassello casualmente

vuoto, non può essere inteso "tout court" come un vincolo di non

edificazione; esso è piuttosto un ulteriore strumento di controllo della

qualità dell'edificazione a disposizione anche dell'Autorità cantonale e in

particolare dell'Ufficio e della Commissione dei beni culturali, nell'ottica

degli obiettivi urbanistici sopra esposti.

5.3

5.3.1

In concreto il

nuovo ordinamento previsto dalla variante per la parte inedificata del mapp.

504.

va ricondotto a una nuova "lettura" da parte del Comune del suo

contesto urbanistico di riferimento, in base alla quale, in sostanza, tale

spazio rappresenterebbe (ora) un vuoto casuale del fronte edificato di via

M__________ e la (nuova) facoltà edificatoria concessa rafforzerebbe la

definizione spaziale della prospettiva da Via M__________ sulla chiesa stessa.

Alla luce di quanto indicato al consid. 4 e ritenuto che l'approvazione del PPN

e della variante relativa alla zona NCC risalgono a più di 15 anni or sono (cfr.

supra, A. e B.a.), nulla osta ad avere sottoposto a riesame nell'ambito della variante qui in discussione

anche l'azzonamento dello spazio in parola, che viene ora assoggettato all'art.

47.

delle norme di applicazione del piano regolatore di Coldrerio (in seguito: NAPR)

concernente la zona NCC. In particolare, il suo cpv. 5 prevede i seguenti

parametri edificatori: indice di sfruttamento = 1.0; indice di occupazione = 50%;

altezza massima alla gronda = m 10.50; altezza minima alla gronda = m 7.50 e

altezza massima al colmo = m 12.50. È inoltre definita una linea di costruzione

per l'allineamento obbligatorio dei fronti lungo via M__________ a ml 10.00 dall'asse

stradale (cfr. art. 47 cpv. 6 NAPR e piano di dettaglio 1:500 della zona NCC).

5.3.2

Come si evince

dal piano di dettaglio 1:500 della zona NCC, il mapp. 504 si situa alla fine di

via M__________, sul suo lato destro provenendo da nord. La sua parte libera è

limitrofa alla leggera curva che si conclude sulla sinistra in prossimità del

sagrato della Chiesa di __________ e, sulla destra con tre edifici contigui, su

due livelli, fra cui quello della ricorrente (mapp. 502, 503 e 504), inclusi

nel PPN. La strada prosegue poi come via __________ verso sud. La descrizione

contenuta nel Rapporto 2021, secondo cui l'area in discussione si colloca proprio

nel punto in cui lo spazio lineare di Via M__________ si divarica per

aprirsi con il sagrato sulla chiesa, è dunque corretta, come peraltro il sopralluogo ha permesso di

appurare. Per contro, anche in base alle risultanze del medesimo, l'assunto

secondo il quale un'edificazione in questo punto non creerebbe alcun

disturbo alla presenza monumentale della chiesa, ma (…) rafforzerebbe la

definizione spaziale della prospettiva da Via M__________ sulla chiesa stessa

può essere solo in parte condiviso. Anzitutto, per la sua collocazione, lo

spazio libero in discussione è situato nell'area di transizione fra l'edificato

di via M__________, di stampo abbastanza recente e destinato in futuro ad

essere densamente costruito (cfr. art. 47 cpv. 1 e 2 NAPR, secondo cui la zona

è finalizzata a creare il centro comunale sviluppato lungo l'asse di via P.

F. M__________ ai fini di una riconversione spaziale a scopo commerciale e di

servizio e con le caratteristiche di strada urbana) e il nucleo

antico di Coldrerio con la Chiesa di __________ e il suo sagrato. La

correlazione dell'area in esame con il monumento è peraltro sottolineata dal fatto

che essa è inclusa nel perimetro di rispetto della Chiesa, finalizzato a

tutelarla tramite il controllo degli interventi architettonici nelle sue

immediate adiacenze. Inoltre il ricercato effetto prospettico da via M__________

è attenuato dal fatto che, come si evince dal piano di dettaglio 1:500 della

zona NCC, a differenza di quanto avviene per la fascia edificabile destinata ad

essere densificata posta, partendo da nord, sul suo lato destro, sul lato

sinistro essa termina prima, all'altezza dell'oratorio di __________ (mapp.

520). Infine, se è vero che percorrendo da nord via M__________ fino

all'incirca la sua metà, il nuovo volume che potrebbe essere edificato sul

mapp. 504 non provoca alterazioni particolari sul contesto, potendo il medesimo

essere scorto solo posizionandosi sul lato sinistro della strada, proseguendo poi

verso sud, all'incirca all'altezza del citato oratorio, la visuale cambia e appare

chiaro che il nuovo volume, che potrebbe raggiungere 12.5 m al colmo (cfr. art.

25.

cpv. 1 e 47 cpv. 5 NAPR), anche se leggermente arretrato rispetto

all'edificio, di due soli livelli, già presente sul fondo - in considerazione

della linea di allineamento da via M__________ e della distanza di 4 m da

rispettare verso edifici con aperture (cfr. art. 47 cpv. 7.1 NAPR) - andrebbe a

cozzarvi contro, producendo un effetto poco armonioso, rispettivamente, ciò che

appare ancora più grave, alterando con la sua altezza, il rapporto attuale di

preminenza della Chiesa sulle adiacenze e la visuale sulla medesima, che

verrebbe ristretta. Tanto più che il comparto direttamente prospiciente allo

spazio libero in questione è (già) fortemente caratterizzato dalla presenza

dell'edificio della scuola elementare, la cui altezza corrisponde grosso modo a

quella che potrebbe raggiungere il nuovo volume. Cambiando prospettiva e

valutando via M__________ da sud, e precisamente dal sagrato della Chiesa,

occorre poi considerare come il rispetto della distanza prevista dall'art. 47

cpv. 7.1 NAPR fra l'edificio esistente al mapp. 504 e quello edificando

comporterebbe la creazione di un corridoio, largo m 4, privo di qualità

particolare. In conclusione, allo stato attuale, viste le specifiche caratteristiche

dell'area libera in questione, i motivi posti alla base della variante non prevalgono

sulle analisi e sulle ragioni che ne avevano giustificato a suo tempo l'inclusione

nel perimetro del PPN.

5.4

Alla luce di

quanto precede, il ricorso è respinto e la decisone impugnata confermata. Ben

inteso, rimane aperta la possibilità per il Comune di riproporre per l'area in

questione una pianificazione che tenga conto delle criticità appena evidenziate,

valutando altresì la questione relativa all'incremento del potenziale

edificatorio (che tuttavia verrebbe ridotto), sollevata dal Governo.

6.

Le spese e la

tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico della ricorrente.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La cancelliera