Wortlaut

Le débat sur l'application du droit d'asile suscite toujours la même demande : instaurer des centres d'hébergement collectifs fermés pour les requérants d'asile dits récalcitrants.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Ne serait-il pas indiqué de charger un expert externe et indépendant d'étudier la question de la compatibilité de ces centres avec l'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme ?

2. Que faut-il entendre, selon le Conseil fédéral, par "récalcitrant"?

3. Combien de places environ faudrait-il créer dans des centres fermés si l'initiative du canton d'Argovie (99.301) devait être appliquée ?

4. Quelles en seraient les conséquences financières ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral a déjà relevé à réitérées reprises, dans le cadre de diverses interventions parlementaires, qu'il tient l'internement administratif de requérants d'asile ou d'étrangers dépourvus de droit de séjour dans des centres fermés pour incompatible avec la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), lorsque aucune procédure de renvoi ou d'expulsion n'est en cours. Sa position est, par ailleurs, étayée par une expertise intitulée "Zulässigkeit von Zwangsmassnahmen gegenüber straffälligen Asylbewerbern nach schweizerischem Recht", établie sur mandat de l'Office fédéral des réfugiés en 1993 déjà par le professeur Stefan Trechsel, qui a examiné la question de la compatibilité de l'internement privatif de liberté avec la CEDH. Dans son analyse, le professeur Trechsel se fondait sur les dispositions relatives à l'internement alors en vigueur, qui ont été supprimées avec l'entrée en force, le 1er février 1995, de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers. L'internement privatif de liberté régi par l'ancien droit était prévu comme solution de remplacement à l'admission provisoire, lorsque l'exécution du renvoi ou de l'expulsion s'avérait impossible, illicite ou inexigible et que la personne étrangère mettait gravement en danger la sûreté intérieure et extérieure de la Suisse ou l'ordre public. L'internement poursuivait ainsi un but relevant exclusivement du domaine de la sécurité policière.

Le professeur Trechsel a conclu qu'un internement reposant sur des mesures de sécurité policière n'était pas compatible avec la CEDH (cf. art. 5 al. 1er let. f, procédure d'expulsion ou d'extradition en cours ; let. b, astreinte par corps ; et let. c, détention préventive). Cet avis était au demeurant partagé par la Commission européenne des droits de l'homme qui, dans un jugement rendu contre la Suisse en 1997 sur un cas d'internement régi par l'ancien droit, avait alors déclaré ce dernier contraire à la CEDH.

La définition des éléments constitutifs d'un motif d'internement dans les centres d'hébergement collectifs fermés, préconisée par l'initiative du canton d'Argovie (99.301) et par d'autres interventions parlementaires, va au-delà des causes d'internement prévues par l'ancien droit. En effet, la privation de liberté qu'implique souvent la notion d'internement pourrait être ordonnée non seulement en cas de grave mise en danger de la sûreté intérieure et extérieure de la Suisse ou de l'ordre public, mais aussi à l'égard d'étrangers délinquants ou dits récalcitrants (cf. questions 2 et 3), d'une part, lorsque l'exécution d'un renvoi ou d'une expulsion s'avère d'emblée impossible et, d'autre part, soit au moment de la libération anticipée, soit à l'échéance de la durée maximale de la détention préparatoire ou de la détention en vue du refoulement. Ces centres d'hébergement fermés viendraient ainsi s'ajouter aux mesures de contrainte instituées dans le droit des étrangers. Un tel internement se fonderait donc essentiellement sur des motifs de sécurité policière, à l'instar de ce que prévoyait l'ancien droit.

Dans ces conditions, le Conseil fédéral estime que les conclusions de l'expertise du professeur Trechsel au sujet de l'internement s'appliquent également à l'hébergement dans des centres collectifs fermés, conçu en tant que mesure de substitution pour les cas dans lesquels l'exécution du renvoi ou de l'expulsion s'avère impossible. Une telle privation de liberté est dès lors incompatible avec la CEDH.

Pour l'heure, le Conseil fédéral considère qu'un nouvel examen de la compatibilité des centres d'hébergement collectifs fermés avec la CEDH ne s'impose pas. Il est en outre convaincu que, si elles sont convenablement appliquées, les mesures prévues dans le droit pénal et dans le droit des étrangers en vigueur offrent aux autorités cantonales compétentes une marge de manoeuvre suffisante pour lutter contre les abus et contre la criminalité.

2. Le comportement récalcitrant n'est pas une notion de droit. Dans le langage courant, on entend par comportement récalcitrant le refus obstiné, permanent ou répété, de s'acquitter d'un devoir légal ou d'un acte prescrit, ou encore l'exécution d'un acte en violation d'une obligation légale. Mais un comportement inconvenant est également souvent qualifié de récalcitrant. Dans le domaine de l'asile, la notion de comportement récalcitrant est parfois utilisée pour décrire des mises en danger de la sécurité et de l'ordre publics, des violences ou des menaces contre les autorités chargées de l'assistance ou contre le personnel des centres d'hébergement pour requérants d'asile, la forte résistance, physique ou verbale, opposée lors de rapatriements sous contrainte effectués par voie aérienne ou encore la violation intentionnelle et grossière du devoir de coopération. Cette notion peut aussi inclure des comportements réprimés par le droit pénal.

Vu l'étendue de son acception, la notion de comportement récalcitrant ne peut guère faire l'objet d'une définition sur le plan juridique.

3. L'initiative du canton d'Argovie vise "les personnes titulaires d'une autorisation provisoire de résidence relevant de l'asile ou" les personnes "ne possédant pas d'autorisation de séjour en Suisse". En font notamment partie les requérants d'asile dont la procédure est pendante ou close et entrée en force (livret N), les personnes admises à titre provisoire (livret F) ou celles qui séjournent illégalement sur notre territoire. En Suisse, les données statistiques sur la délinquance des requérants d'asile et des personnes étrangères dépourvues d'autorisation de séjour ou d'établissement laissent encore à désirer. La statistique policière de la criminalité de la Confédération, actuellement en révision, contiendra dorénavant des indications détaillées sur les conditions de séjour. Seuls quelques cantons mentionnent, dans leur statistique policière de la criminalité, le titre de séjour des personnes étrangères soupçonnées d'infractions.

En 1998, dans le canton de Zurich, 3557 personnes, titulaires du livret N ou F ou en séjour illégal, ont été enregistrées comme auteurs d'infractions présumés. Attendu qu'un tiers environ des délits sont commis dans ce canton, on peut, en extrapolant, admettre que, dans l'ensemble de la Suisse, quelque 10 000 personnes soupçonnées d'infractions sont issues de cette catégorie d'étrangers. Ce chiffre n'a toutefois qu'une valeur indicative limitée puisqu'il se base sur la statistique d'un seul canton et ne concerne que des auteurs présumés. Il ne constitue donc qu'une estimation grossière. La statistique des condamnations pénales, établie par la Confédération, mentionne, pour l'année 1997, 3774 requérants d'asile ou personnes admises à titre provisoire et relevant du domaine de l'asile, mais elle ne tient pas compte des personnes étrangères condamnées qui n'ont pas de domicile légal en Suisse. De plus, quelque 4000 personnes ont été condamnées uniquement pour séjour illégal en Suisse ; avec les personnes qui ont commis d'autres infractions alors qu'elles séjournaient illégalement dans notre pays, ce nombre dépasse 5000. Néanmoins, il convient également de considérer ces chiffres avec circonspection. Beaucoup de ces personnes pourraient être renvoyées sans problème dans leur pays de provenance et, partant, ne seraient pas concernées par l'initiative du canton d'Argovie.

Il faut aussi ajouter les personnes de la catégorie susmentionnée qui ont commis des actes de violence, mais n'ont été enregistrées ni parmi les personnes condamnées, ni parmi les auteurs d'infractions présumés, qui refusent de coopérer dans le cadre de la procédure d'asile ou dans l'établissement de leur identité, qui ne se conforment pas aux injonctions des autorités administratives ou judiciaires, à des jugements ou à des instructions et qui, de ce fait, sont également visées par l'initiative du canton d'Argovie. On peut estimer leur nombre à plusieurs milliers. De ce nombre, il convient de déduire les personnes dont la détention préparatoire ou la détention en vue du refoulement a été ordonnée et dont l'expulsion ou le renvoi pourra ensuite être exécuté. D'un sondage effectué en automne 1999 par l'Office fédéral des réfugiés auprès des autorités cantonales de police des étrangers, il ressort qu'en 1998 la détention en vue du refoulement a débouché sur l'exécution du renvoi dans près de 6000 cas, ce qui correspond à quelque 87 % des détentions ordonnées aux fins de refoulement.

Pour calculer le nombre des places de détention nécessaires, encore faudrait-il connaître la durée moyenne du séjour dans les éventuels centres d'hébergement collectifs fermés. Pour des raisons de légalité, cette durée devrait être limitée. Il est toutefois très difficile d'estimer une durée de séjour moyenne qui, de surcroît, serait soumise à de fortes fluctuations.

Le Conseil fédéral estime à plusieurs milliers le nombre annuel des personnes qui seraient concernées par l'initiative du canton d'Argovie. Et c'est dans ce même ordre de grandeur que se situerait vraisemblablement le besoin de nouvelles places de détention.

4. L'aménagement des places de détention dans d'éventuels centres d'hébergement collectifs fermés devrait pour le moins satisfaire aux mêmes exigences que celui des établissements de détention en vue du refoulement. Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la détention préparatoire et à la détention en vue du refoulement, les personnes détenues doivent disposer d'ateliers, mais aussi d'un nombre suffisant de locaux destinés aux contacts sociaux, ce qui implique par ailleurs un haut niveau de sécurité. La construction d'une place de détention préparatoire et de détention en vue du refoulement coûte quelque 200 000 francs. La Confédération rembourse la majeure partie de ce montant aux cantons. Au demeurant, les places de détention existantes ou en construction (300 environ) représentent une dépense de 45 millions de francs pour la Confédération.

Il faut partir de l'idée que la construction éventuelle des centres d'hébergement collectifs fermés, sous la forme préconisée par l'initiative du canton d'Argovie, exigerait de la Confédération, ces prochaines années, un montant de plusieurs centaines de millions, voire d'un milliard de francs. Cette somme ne comprend toutefois ni le prix du terrain, ni les frais d'exploitation.

La Confédération participe aux frais d'exploitation des établissements de détention provisoire et de détention en vue du refoulement, en allouant aux cantons une forfait journalier de 130 francs par détenu relevant du domaine de l'asile (art. 15 de l'ordonnance du 11 août 1999 sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers, en relation avec l'art. 14e al. 2 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers). Le Conseil fédéral estime que les frais d'exploitation des centres d'hébergement collectifs dont il est question ici atteindraient au moins cet ordre de grandeur. La Confédération devrait donc calculer un montant de quelques centaines de millions de francs pour les frais d'exploitation des centres d'hébergement collectifs.

Réponse du Conseil fédéral.