Wortlaut

La legge federale sull'assicurazione malattie (LAMal) riserva un intero capitolo (titolo terzo) all'assicurazione d'indennità giornaliera in caso di malattia. Le norme in esso contenute rimangono però largamente prive d'effetto, poiché gli assicuratori fanno piuttosto riferimento alla legge sul contratto d'assicurazione (LCA).

Siccome gli scompensi ed i disagi derivanti da questa situazione sono sempre più acuti, chiedo al Consiglio federale:

1. se non ritiene necessario accelerare la revisione della legislazione, in modo da sottoporre l'assicurazione indennità giornaliera ai princìpi dell'assicurazione sociale;

2. se e quali possono essere, nel frattempo, i provvedimenti volti a contenere le più evidenti lacune e contraddizioni dell'attuale regime.

Begründung

Se da un lato la LAMal ha introdotto una migliore regolamentazione dell'assicurazione indennità giornaliera, dall'altro si rileva che è rimasta in buona parte senza effetto, poiché gli assicuratori fanno prevalentemente riferimento alla LCA.

Questa tendenza non manca di generare scompensi, poiché sottrae al campo dell'assicurazione sociale (preminentemente orientata alla protezione del più debole) un settore, che ne presenta invece tutte le caratteristiche. Non si può infatti negare che la perdita di salario a seguito di malattia espone il lavoratore a considerevoli disagi e rischi, che si estendono d'altronde anche alle persone da lui sostentate. In caso d'inabilità prolungata al lavoro, la mancanza di una copertura assicurativa adeguata costringe sovente il malato a fare appello all'assistenza sociale.

Sottoponendosi alla LCA, gli assicuratori aggirano le preoccupazioni di carattere sociale per attenersi prioritariamente a considerazioni commerciali (conquista di una fetta crescente di mercato, attraverso l'offerta d'assicurazioni a costi concorrenziali). E' evidente che, per imporsi grazie a premi competitivi, gli assicuratori tendono a premere sulle prestazioni e sui diritti degli assicurati, senza adeguatamente considerare i disagi, nei quali questi ultimi vengono a trovarsi.

A comprova di questa tendenza, possono essere in particolare citati i seguenti aspetti:

- In base alla LAMal, in caso di malattia di lunga durata l'assicurato ha diritto a 720 indennità giornaliere complete; in caso d'incapacità parziale al lavoro (ad esempio: 50 percento d'inabilità), i termini relativi alla concessione delle indennità per la parte residua sono prolungati in proporzione.

Gli assicuratori, sulla base della LCA, prevedono invece in linea di massima l'esaurimento delle prestazioni dopo 730 giorni, indipendentemente dal grado d'incapacità.

- La LAMal prevede, in caso di maternità, il versamento d'indennità per 16 settimane. Sulla base della LCA, gli assicuratori prevedono invece, in linea di massima, coperture più limitate.

- La LAMal prescrive il diritto, per il lavoratore malato il cui rapporto di lavoro viene disdetto, di passare all'assicurazione individuale. Gli assicuratori, in base alla LCA, stanno invece negando, per certe categorie d'assicurati (lavoratori frontalieri), la facoltà di passare all'assicurazione individuale.

- La LAMal prevede che anche l'assicurato domiciliato all'estero può ricorrere, in caso di contestazione, al Tribunale delle assicurazioni del cantone dove risiede il suo datore di lavoro. Le controversie in materia di LCA obbligano invece l'assicurato a fare capo al giudice ordinario del luogo dove ha sede l'ente assicurativo. Ne conseguono comprensibili difficoltà, dovute alla necessità di orientarsi in una realtà sconosciuta, di dovere utilizzare sovente una lingua diversa e di accollarsi costi non indifferenti (anticipi sia al proprio avvocato che al giudice civile).

- La LAMal non consente che l'assicuratore compensi eventuali premi non pagati dal datore di lavoro con le prestazioni dovute all'assicurato in caso di malattia. La LCA non impedisce invece di effettuare simili compensazioni. Succede perciò che lavoratori inabili al lavoro si vedano negare le indennità, con grave disagio personale e familiare. Qualora intervenga poi il fallimento del datore di lavoro, l'assicurato non può nemmeno fare capo - come avveniva in passato - alle indennità d'insolvenza in virtù della LADI.

Emerge perciò visibilmente l'esigenza di immettere l'assicurazione indennità giornaliere nell'alveo dell'assicurazione sociale, frenando la propensione degli assicuratori a subordinarla a considerazioni di natura commerciale. Questa necessità è sì riconosciuta dal Consiglio federale (messaggio del 21 settembre 1998 concernente il decreto federale sui sussidi nell'assicurazione malattia e la revisione parziale della legge federale sull'assicurazione malattie), ma non appare colta a sufficienza nella sua urgenza. Il Consiglio federale si limita infatti ad affermare che potrebbe inserire questo tema nel quadro di una prossima revisione della LAMal. Si tratta di un obiettivo che, alla luce degli sviluppi in questo ramo assicurativo, è visibilmente troppo vago.

Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale considera insoddisfacente la situazione attuale nell'ambito dell'assicurazione d'indennità giornaliera. Esso l'ha peraltro più volte apertamente ribadito: vedi segnatamente le risposte alla mozione Schmid Odilo del 21 marzo 1997 (97.3173) e alla mozione Maury Pasquier del 16 giugno 1997 (97.3294). Anche nel messaggio concernente la legge federale sull'assicurazione per la maternità (LAMat), del 25 giugno 1977, il Consiglio federale criticava l'attuale situazione nell'assicurazione d'indennità giornaliera (cifre 123 e 124), evidenziando le divergenze tra le normative della legge federale sull'assicurazione malattie (LAMal) e quelle della legge federale sul contratto d'assicurazione; di massima, quest'ultime sono prive di peculiarità "sociali" e "solidali". Alludeva in particolare alla possibilità d'introdurre riserve d'assicurazione perpetue (cinque anni al massimo secondo la LAMal), alla disparità di premi secondo il sesso o il rischio, alla limitazione della durata del diritto alle prestazioni (in particolare in caso di maternità), con conseguente accumulo di rischi peggiori nell'assicurazione d'indennità giornaliera retta dalla LAMal, e quindi un aggravio dei relativi premi. Da notare in proposito che l'assicurazione d'indennità giornaliera ai sensi della LAMal è finanziata giusta il sistema della ripartizione e di riflesso soggiace al principio dell'autofinanziamento; peraltro, contrariamente all'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie, non sussiste quivi né sussidiamento da parte dei poteri pubblici né riduzione dei premi.

Nel messaggio concernente il decreto federale sui sussidi federali nell'assicurazione malattie e la revisione parziale della legge federale sull'assicurazione malattie, del 21 settembre 1998, il Consiglio federale ha rilevato che i problemi inerenti all'assicurazione d'indennità giornaliera in caso di malattia non possono essere risolti con semplici correttivi legislativi. "Solo l'introduzione di un'assicurazione obbligatoria sarebbe in grado di ristabilire un'effettiva indennità giornaliera sociale." (cifra 33)

Per il programma di legislatura corrente, il Consiglio federale pone al primo posto il consolidamento delle assicurazioni sociali. Nell'imminente revisione parziale della LAMal, il tema centrale sarà anche il finanziamento degli ospedali. Il Consiglio federale non presenterà proposte di riforma dell'assicurazione d'indennità giornaliera nel senso della domanda n° 1 dell'interpellante. Senza emendamenti fondamentali nella legge, non sono altresì dati provvedimenti peculiari di cui alla domanda n° 2.

Risposta del Consiglio federale.