Wortlaut

L'acquisto di terreno e la classificazione in zona edificabile dell'Ulmberg, presso il Comune di Ermatingen (TG), sollevano una serie di domande:

1. La legge sulla pianificazione del territorio (LPT) ammette che all'interno di un'area protetta di importanza nazionale venga creata una zona edificabile di soli 15'300 m2 circa?

2. Come ed eventualmente a quali condizioni le autorità federali, in particolare l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (USTE), possono garantire, nell'ambito della pianificazione di utilizzazione, che siano rispettate le disposizioni della LPT, soprattutto in mancanza di una procedura di ricorso?

3. Se, nell'ambito della pianificazione di utilizzazione, si tratta di decidere in merito ad una zona facente parte dell'Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP), è necessaria l'autorizzazione delle autorità federali? In caso negativo, la Confederazione garantirà che i Cantoni e i Comuni tengano debitamente in considerazione gli interessi della natura, nell'ambito della pianificazione di utilizzazione, in particolare quando sono in gioco i loro interessi finanziari?

4. A quali condizioni l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale può intervenire nella pianificazione di utilizzazione dei Cantoni, in mancanza di una procedura di ricorso? Perché l'allora Ufficio federale della pianificazione del territorio, nel caso concreto dell'Ulmberg, malgrado avesse preso visione dell'incarto ed effettuato un sopralluogo, non ha fatto nulla per evitare la classificazione in zona edificabile della zona, nonostante il fatto che il Tribunale federale avesse dichiarato più volte che la creazione di singole zone edificabili sia contraria alla legislazione federale?

In relazione alla legge federale sul diritto fondiario rurale, si constata un'applicazione insufficiente delle disposizioni vigenti, tanto nel caso dell'Ulmberg quanto in altri casi a livello cantonale.

5. Perché, nel caso dell'Ulmberg, la legge federale sul diritto fondiario è stata elusa per quanto concerne

- la coltivazione diretta;

- il diritto di prelazione dell'affittuario;

- la limitazione del prezzo di acquisto?

6. Perché le autorità federali non svolgono i loro compiti di alta vigilanza nell'ambito del diritto fondiario?

7. Qual è stato il motivo dell'autorizzazione, in virtù della legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero ("Lex Friedrich"), fatto valere nel caso dell'Ulmberg, dove sia l'azienda in affitto che l'intera zona edificabile sono state acquistate da una persona residente all'estero?

Stellungnahme des Bundesrates

ad 1:

La classificazione in zona edificabile di cui parla l'interpellante è un provvedimento della pianificazione di utilizzazione, che, in virtù del diritto federale, è di competenza dei Cantoni e dei Comuni. La LPT ha tra l'altro lo scopo di sostenere tutti gli sforzi in vista della tutela del paesaggio mediante provvedimenti di pianificazione del territorio, sia nell'ambito della pianificazione di utilizzazione che del piano direttore.

Il citato Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP) è stato stilato in base all'articolo 5 della legge federale del 1° luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN; RS 451). Di conseguenza l'IFP è uno strumento di cui dispone la Confederazione affinché possa adempiere agli obblighi contratti in virtù della Costituzione federale e della LPN e tenere in considerazione le esigenze della protezione della natura e del paesaggio. Di conseguenza, l'IFP comporta effetti giuridici per le autorità che svolgono un compito federale ai sensi della LPN e ha valore di raccomandazione anche per le autorità cantonali e comunali.

L'oggetto IFP 1411 "Lago inferiore-Reno superiore", in cui si trova la zona dell'Ulmberg, comprende le sponde del Lago inferiore e del Reno superiore in tutta la loro lunghezza. Gli obiettivi di protezione vengono perseguiti in maniera molto generale. La delimitazione di zone edificabili in una zona così vasta a priori non è in contrasto con gli obiettivi di salvaguardia dell'oggetto o i gli obiettivi e i principi della LPT. Inoltre, la zona edificabile in questione, con le sue 153 are di superficie, ha una dimensione comunque superiore a quella di zona edificabile più piccola definita contraria alla legge e alla Costituzione nella giurisprudenza del Tribunale federale. Nel valutare se si tratta di una zona edificabile di limitate dimensioni, non si deve considerare solamente la sua superficie: nel caso del progetto in questione, va constatato che esso, non solo per le sue dimensioni, ma anche per i suoi effetti sul regolamento di utilizzazione, comporta comunque una modifica o la creazione del rispettivo piano di utilizzazione, ai sensi della giurisprudenza del Tribunale federale in relazione all'obbligo di pianificazione di cui all'articolo 2 capoverso 1 LPT. Considerato ciò, non si può affermare che la delimitazione della zona in questione ha il solo scopo di eludere l'articolo 24 LPT. Nel valutare se un provvedimento di pianificazione sia conforme al diritto federale, è molto più importante constatare se la delimitazione della zona edificabile viola l'esigenza di una maggiore concentrazione possibile degli insediamenti, in virtù del principio di un'utilizzazione razionale del suolo. Tuttavia, questo principio non ha un valore assoluto e non esclude pertanto la creazione di zone edificabili isolate, se vi sono motivi oggettivi che, alla luce degli obiettivi e dei principi della LPT, giustifichino l'inadempimento del principio di concentrazione degli insediamenti. Il Consiglio federale è d'accordo con l'interpellante nella misura in cui nuove zone edificabili - soprattutto se isolate - possano essere create all'interno di aree protette solamente in casi eccezionali.

ad 2:

La procedura relativa ai piani direttori (artt. 6-13 LPT) permette di armonizzare tra loro la pianificazione federale e quelle cantonali. Essa prevede che i Cantoni tengano conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione e collaborino con le autorità federali (art. 6 cpv. 4 e art. 7 cpv. 1 LPT). I Cantoni sono a conoscenza degli altri dati fondamentali della Confederazione, come ad esempio gli oggetti dell'IFP, e possono pertanto tenerne conto nella definizione di loro piani direttori. Nell'ambito della procedura di approvazione dei piani direttori, la Confederazione può constatare se e come un Cantone ha tenuto debitamente conto delle aree protette di importanza nazionale - come gli oggetti dell'IFP - nell'elaborare il proprio piano direttore (art. 11 cpv. 1 LPT). La Confederazione può quindi influire sulla pianificazione di utilizzazione, che in ogni caso è compito dei Comuni, solo indirettamente. Il principio di pianificazione contenuto nel piano direttore del Cantone di Turgovia, secondo il quale nuovi interventi, come ulteriori vaste zone di insediamento, non devono deturpare o distruggere paesaggi di importanza nazionale, non è violato, in considerazione dell'estensione della zona di utilizzazione in questione.

ad 3:

La pianificazione di utilizzazione non richiede l'approvazione di un'autorità federale, anche quando si tratta di un oggetto IFP. Un Cantone può tuttavia approvare la pianificazione di utilizzazione di un Comune, solo se essa concorda con il piano direttore cantonale approvato dal Consiglio federale e verificato dalla Confederazione. In merito alla questione della protezione del paesaggio, il piano direttore del Cantone di Turgovia prevede tra l'altro la limitazione delle aree di insediamento comunali, laddove prevalgano interessi nazionali. Per quanto concerne il settore dell'Ulmberg, il piano direttore cantonale non ha previsto alcuna limitazione di questo tipo. Inoltre, nell'ambito della collaborazione nell'elaborazione dei piani direttori cantonali, le competenti autorità federali verificano che gli interessi specifici della Confederazione nell'ambito della protezione della natura e del paesaggio, che, ai sensi della Costituzione, sono essenzialmente compito dei Cantoni, vengano presi debitamente in considerazione.

ad 4:

La pianificazione di utilizzazione di cui è oggetto la presente interpellanza è stata approvata dalla Divisione delle costruzioni e dell'ambiente del Cantone di Turgovia il 14 gennaio 2000. La decisione del Consiglio di Stato non è stata impugnata dal Tribunale amministrativo ed è passata in giudicato. L'alta vigilanza sull'applicazione della legislazione in materia di pianificazione del territorio spetta alla Confederazione. L'Ufficio federale dello sviluppo territoriale può impugnare le decisioni cantonali di ultima istanza relative ad impianti fuori delle zone edificabili (art. 34 LPT). Il diritto di ricorso dell'USTE non è invece previsto espressamente per quanto concerne le decisioni cantonali relative alla pianificazione di utilizzazione. La questione se e in quale misura l'USTE possa inoltrare dei ricorsi in casi del genere è controversa. E' particolarmente importante ponderare attentamente i rischi di un procedimento, proprio in quei casi in cui sussistono incertezze in merito alla legittimità di inoltrare un ricorso.

Nell'ambito della pianificazione di utilizzazione è sempre necessario ponderare i diversi interessi in gioco: nel caso in questione, ciò sembra essere avvenuto tra Comune e Cantone. Quali interessi valutare e come dipende dall'ottica in cui ci si pone. Di norma esistono diverse possibilità di pianificazione. In questo ambito, il potere discrezionale dell'autorità cantonale che rilascia l'approvazione non può sostituirsi a quello dell'autorità comunale. La prima, infatti, si limita semplicemente a verificare se la pianificazione comunale si basa su motivi ragionevoli. Secondo le disposizioni del diritto federale, le autorità superiori lasciano alle autorità loro subordinate il margine di apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Devono esserci ragioni molto valide perché il Consiglio federale intervenga nell'adempimento dei suoi compiti di sorveglianza. Il Collegio considera il caso dell'Ulmberg un caso limite, in cui si possono formulare valutazioni diverse su singole questioni giuridiche. Dal punto di vista della pianificazione, la soluzione scelta dal Comune e dal Cantone può considerarsi accettabile. Sulla base delle verifiche e del sopralluogo compiuti dall'allora Ufficio federale della pianificazione del territorio, non è constatata alcuna violazione aggravata dei principi fondamentali della LPT tale da richiedere un intervento della Confederazione. Conformemente alla cautela con cui si è mosso fino ad ora, il Consiglio federale ha deciso di rinunciare all'avvio di un procedimento.

ad 5 e 6:

In virtù della legge federale sul diritto fondiario rurale (LDFR; RS 211.412.11), va constatato che, stando alle informazioni del competente Ufficio del registro fondiario, l'attuale proprietario ha acquistato la zona dell'Ulmberg a seguito di un'autorizzazione passata in giudicato dell'Ufficio dell'agricoltura del Cantone di Turgovia. La LDFR non prevede che l'autorità federale possa interporre ricorso contro l'autorizzazione di un'autorità di prima istanza. Solo l'Ufficio federale di giustizia può, nell'ambito della procedura di autorizzazione, presentare un ricorso di diritto amministrativo davanti al Tribunale federale contro le decisioni sui ricorsi pronunciate da un'autorità cantonale di ultima istanza. Per quanto concerne le rivendicazioni di diritto privato della parentela e dell'affittuario, in particolare l'esercizio del diritto di prelazione, le persone interessate hanno la possibilità di far valere o meno i loro diritti. Le autorità amministrative della Confederazione e del Cantone non sono affatto coinvolte in queste procedure. Per queste ragioni, non si può nemmeno affermare che alla Confederazione spetta un diritto di alta vigilanza sull'applicazione del diritto fondiario rurale comparabile al diritto di alta vigilanza sui registri di diritto privato (registro fondiario, registro commerciale e registro dello stato civile). Per quanto riguarda l'applicazione della LDFR, l'Ufficio federale di giustizia non poteva e non era autorizzato ad agire nel caso dell'acquisto dell'Ulmberg. Pertanto il Consiglio federale non può riconoscere né un'insufficiente esecuzione delle disposizioni applicabili né una violazione degli obblighi dell'Ufficio federale competente.

ad 7:

In virtù dell'articolo 5 capoverso 1 lettera a della legge federale del 16 dicembre 1983 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LAFE; RS 211.412.41), non sono considerate persone all'estero le persone fisiche che hanno il diritto di stabilirsi in Svizzera. Il proprietario fondiario del caso in questione è in possesso di un permesso di domicilio ai sensi della legge federale del 26 marzo 1931 concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS; RS 142.20). Questa legge non può quindi applicarsi all'acquisto di fondi oggetto della presente interpellanza.

Risposta del Consiglio federale.