Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

In occasione del cinquantesimo anniversario della Convenzione europea dei diritti

dell'uomo (CEDU), i rappresentanti dei 41 Stati a quel momento aderenti al Consiglio

d'Europa si sono riuniti a Roma il 3 e 4 novembre 2000 per interrogarsi sul futuro

della tutela dei diritti dell'uomo. Nell'ambito della Conferenza romana è stato fra

l'altro sottoposto alla firma il Protocollo aggiuntivo n. 12 della CEDU adottato dal

Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il 27 giugno 2000. Il Protocollo

aggiuntivo statuisce nel suo articolo 1 un divieto della discriminazione in generale

che potrebbe trovare applicazione in tutti i settori della vita pubblica e privata

indipendentemente dai motivi della discriminazione. Quando il Protocollo sarà

entrato in vigore, ogni violazione del divieto sarà perseguibile, come qualsiasi altra

violazione rientrante nell'ambito della CEDU e dei suoi Protocolli aggiuntivi, dai

tribunali nazionali e, se del caso, dalla Corte dei diritti dell'uomo. Il Protocollo

aggiuntivo entrerà in vigore non appena dieci Stati membri lo avranno ratificato.

Naturalmente anche il nostro Paese è vincolato al rispetto dei principi

dell'eguaglianza e della non discriminazione. Il divieto generale di discriminazione

sancito dall'articolo 8 della Costituzione federale rappresenta la chiara espressione

di questo obbligo. Vincolante per la Svizzera a livello internazionale è già

attualmente l'articolo 14 della CEDU. Importanza a livello universale rivestono gli

estesi divieti di discriminazione disposti nei due Patti internazionali (nell'ambito delle

Nazioni Unite) del 1966: il Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti

economici, sociali e culturali (Patto I; RS 0.103.1) come pure quello relativo ai diritti

civili politici (Patto II; SR 0.103.2; entrambi entrati in vigore per la Svizzera il 18

settembre 1992) impegnano gli Stati a garantire i diritti sanciti nei due Patti senza

discriminazione alcuna (art. 2 cpv. 2 Patto I; art. 2 cpv. 1 e art. 26 Patto II, cfr. FF

1991 I 925 segg.). La Svizzera è inoltre Stato contraente di una serie di accordi

internazionali che riguardano particolari forme di discriminazione: ad esempio la

Convenzione internazionale del 21 dicembre 1965 sull'eliminazione di ogni forma di

discriminazione razziale (RS 0.104; entrata in vigore per la Svizzera il 29 dicembre

1994) oppure la Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione nei

confronti della donna del 1979 ( RS 0.108; entrata in vigore per la Svizzera il 26

aprile 1997). Altre Convenzioni vincolanti per la Svizzera, quali la Convenzione-

quadro del Consiglio d'Europa per la protezione delle minoranze nazionali (STE 157;

entrata in vigore per la Svizzera il 1° febbraio 1999) con il suo articolo 4, la

Convenzione del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (RS 0.107; entrata in

vigore per la Svizzera il 26 marzo 1979) con il suo articolo 2 e le Convenzioni di

Ginevra del 1949 con un comune articolo 3, vietano a loro volta le discriminazioni.

Nel suo rapporto annuo sull'attività della Svizzera in seno al Consiglio d'Europa nel

2000, il Consiglio federale sottolinea l'importanza del Protocollo aggiuntivo n. 12

nella promozione della parità tra uomo e donna. Inoltre, il Consiglio federale è come

in passato del parere che l'adozione di strumenti di controllo efficaci costituisca un

importante mezzo per la promozione del rispetto dei diritti dell'uomo. La ratifica del

Protocollo aggiuntivo sarebbe oltremodo consona alla politica delle pari opportunità

seguita finora dalla Svizzera anche nei confronti dell'estero e rappresenterebbe, in

particolare, un segno tangibile della determinazione di questo Paese a promuovere i

diritti delle donne quali componenti inalienabili, essenziali e indissolubili degli

universali diritti della persona sui quali è fondato anche il piano d'azione della

Svizzera "Pari opportunità fra donna e uomo". Occorre altresì citare la Carta sociale

europea, attualmente in discussione, che propone un divieto della discriminazione in

generale e che la Svizzera deve ancora esaminare nelle sue implicazioni. Infine,

vogliamo ricordare il messaggio, tuttora in fase di elaborazione, relativo al

riconoscimento della procedura di ricorso individuale prevista nell'articolo 14 della

citata Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale.

Questa disposizione permette a persone singole o a gruppi di persone, dopo aver

superato il corso delle istanze nazionali, di inoltrare un ricorso individuale al comitato

competente dell'ONU per l'eliminazione della discriminazione razziale (CERD). La

Svizzera rafforza in tal modo la sua intenzione, già espressa in occasione della

Conferenza europea contro il razzismo tenuta a Strasburgo nell'ottobre del 2000, di

procedere attivamente nella lotta contro ogni forma di razzismo e di intolleranza.

Questa posizione sarà coerentemente sostenuta dalla Svizzera anche nell'ambito

della Conferenza mondiale dell'ONU contro il razzismo che si terrà nel settembre del

2001 in Sudafrica.

La Svizzera, secondo una prassi pluriennale, non procede per principio alla firma di

un accordo internazionale fino al momento in cui essa non è certa di poterlo in

seguito ratificare effettivamente. Allo stato attuale, la portata del 12° Protocollo

aggiuntivo della CEDU e le ripercussioni della sua adozione sull'ordinamento

giuridico svizzero sono ancora difficili da valutare.

Il divieto di discriminazione statuito dall'articolo 14 della CEDU, finora vincolante

anche per la Svizzera, vieta la discriminazione nell'esercizio dei diritti della CEDU.

La disposizione prescrive infatti che debba essere garantita la rivendicazione dei

diritti riconosciuti dalla Convenzione senza distinzione alcuna per quanto attiene in

particolare alla lingua, alla confessione o all'appartenenza ad una minoranza

nazionale. Il divieto di discriminazione non è autonomo e può essere invocato

soltanto nel contesto dei diritti e delle libertà garantiti dalla CEDU (e dai suoi

Protocolli aggiuntivi). Perciò esso viene anche definito un divieto di discriminazione

accessorio. Il 12° Protocollo aggiuntivo della CEDU propone per contro

un'uguaglianza giuridica vincolante autonoma che estenderebbe il campo

d'applicazione dell'articolo 14 della CEDU. In esso il divieto di discriminazione non

include tuttavia, come la maggior parte dei divieti di discriminazione internazionali,

nessuna definizione della discriminazione ma ne presuppone il concetto. La portata

del divieto di discriminazione e il suo stretto legame con l'imperativo dell'uguaglianza

giuridica sono in sostanza del tutto incontestabili. Anche l'articolo 8 capoverso 2

della Costituzione federale garantisce un divieto di discriminazione autonomo;

tuttavia, il rapporto tra questa disposizione costituzionale e il Protocollo aggiuntivo

deve essere esaminato dettagliatamente. Il Protocollo aggiuntivo molto generico e

aperto nella sua formulazione suscita però proprio per il suo amplissimo campo di

applicazione, una serie di interrogativi che non hanno avuto finora alcuna risposta

soddisfacente.

Innanzitutto non è chiaro in qual misura il Protocollo aggiuntivo trovi applicazione nel

rapporto tra privati (effetto su terzi). Ci si chiede se il divieto di discriminazione

comporti l'obbligo di misure positive. Quale margine lascia il Protocollo aggiuntivo

agli Stati membri nella delimitazione tra distinzioni ammesse e discriminazioni non

più ammesse? Gli Stati membri devono forzatamente intervenire a livello legislativo

qualora il diritto nazionale rivelasse lacune in materia di tutela dalla discriminazione?

Le nuove normative sono conciliabili con il diritto tributario, che nella maggior parte

degli Stati reca una forte impronta nazionale, o con la legislazione relativa alla

sicurezza sociale?

A seconda della risposta che sarà data a questi interrogativi nella prassi della Corte

di giustizia, il nuovo Protocollo potrà determinare effetti più o meno incisivi sugli

ordinamenti giuridici degli Stati membri della CEDU. Esso comporterà anche

conseguenze estese per la compatibilità del Protocollo aggiuntivo con l'ordinamento

giuridico della Confederazione e dei Cantoni.

Le conseguenze che i Cantoni dovranno fronteggiare in seguito alla ratifica del

Protocollo aggiuntivo dipenderanno dagli effetti che gli verranno attribuiti. Il

Consiglio federale ritiene che il Protocollo aggiuntivo della CEDU rappresenti un

accordo importante a livello europeo; ritiene tuttavia che prima di firmarlo sia

necessario analizzare con dovizia la sua compatibilità con il nostro ordinamento

giudiziario. Ai fini di tale analisi, si può fare riferimento alla giurisprudenza futura

della Corte europea dei diritti dell'uomo. Il Consiglio federale, in previsione della

firma e della ratifica future del Protocollo analizzerà compiutamente pure la

legislazione nazionale e, all'occorrenza, indirà una consultazione fra i Cantoni. La

Svizzera è confrontata con diversi aspetti della non discriminazione anche

nell'ambito di altri strumenti di diritto internazionale - quali p. es. il Protocollo

aggiuntivo n. 1 della CEDU, la Carta sociale europea, la Convenzione-quadro per la

protezione delle minoranze nazionali, l'articolo 14 della Convenzione

sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale, il Protocollo aggiuntivo

alla Convenzione ONU sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione nei

confronti della donna. Le analisi attualmente in corso su tali strumenti di diritto

internazionale costituiscono una base su cui si fonderà l'esame del Protocollo n. 12

della CEDU, il quale sarà avviato senza indugio - una volta fornite le analisi citate.

Una panoramica di tali analisi in relazione al Protocollo aggiuntivo n. 12 contribuirà a

identificare eventuali discriminazioni nell'ordinamento giuridico svizzero. L'esame

summenzionato sarà presumibilmente disponibile alla fine del 2002.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.