Zusammenfassung

Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale

Ausgangslage

La révision totale de l'organisation judiciaire fédérale soumet à une refonte complète la réglementation qui régit l'organisation et la procédure devant le Tribunal fédéral, ses instances précédentes et les voies de recours qui aboutissent au tribunal suprême. Les objectifs du projet sont d'abord d'assurer le bon fonctionnement du Tribunal fédéral en réduisant efficacement et durablement la charge excessive à laquelle celui-ci est actuellement confronté, ensuite d'améliorer la protection juridictionnelle dans certains domaines et enfin de simplifier la procédure et les voies de droit. La révision trouve sa base constitutionnelle dans la réforme de la justice, qui a été acceptée par le peuple et les cantons en date du 12 mars 2000 et qui est mise en oeuvre par le présent projet au niveau législatif. Le développement des instances judiciaires inférieures contribuera à décharger le Tribunal fédéral. L'instauration d'un Tribunal pénal fédéral soulagera le Tribunal fédéral des laborieux procès pénaux directs. Le Tribunal pénal fédéral devra juger en tant que première instance les cas pénaux relevant de la juridiction fédérale, et reprendre les tâches assumées actuellement par la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral. Dans le domaine de la juridiction administrative inférieure de la Confédération, un Tribunal administratif fédéral centralisé sera institué, qui remplacera les quelque 30 commissions fédérales de recours existantes, y compris la Commission de recours en matière d'asile. Cette solution permettra de supprimer les services de recours des départements, ce qui comblera une importante lacune dans le système des instances judiciaires qui précèdent le Tribunal fédéral. À l'avenir, les décisions des autorités fédérales pourront en règle générale faire directement l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral, les jugements de ce dernier étant en principe sujets à recours devant le Tribunal fédéral. Le Tribunal pénal fédéral comprendra entre 40 à 70 postes à plein temps, le Tribunal administratif fédéral environ 260. Le siège des deux tribunaux fait actuellement l'objet de négociations avec plusieurs cantons. Le Conseil fédéral va soumettre au parlement un message complémentaire relatif à la question du siège.

Au niveau cantonal, il est prévu de renforcer les instances judiciaires cantonales qui précèdent le Tribunal fédéral. Dorénavant, les cantons devront étendre la compétence de leurs instances juridictionnelles administratives au droit administratif cantonal.

En matière civile, la valeur litigieuse minimale passera de 8000 à 40 000 francs, ce qui constitue une mesure supplémentaire afin de décharger le Tribunal fédéral. Une valeur litigieuse minimale sera également introduite pour les cas où la responsabilité de l'État est engagée et pour les peines pécuniaires. L'accès au Tribunal fédéral sera néanmoins garanti pour les affaires qui soulèvent une question juridique de principe, quelle que soit leur valeur litigieuse. De plus, l'exclusion de certains domaines du recours au Tribunal fédéral ainsi que le développement de la procédure simplifiée contribueront à réduire la charge du tribunal suprême.

Le système des voies de recours devant le Tribunal fédéral est actuellement trop compliqué. Il sera considérablement simplifié. En lieu et place des nombreux moyens de droit existants, dont la délimitation pose souvent problème tant aux justiciables qu'au Tribunal fédéral et requiert une analyse approfondie, il n'y aura plus qu'un seul recours unifié dans chaque domaine juridique : un recours en matière civile, un recours en matière pénale et un recours en matière de droit public.

L'introduction du recours unifié aura pour corollaire que les recours concernant le droit des assurances sociales seront soumis aux mêmes règles procédurales que ceux concernant le reste du droit administratif fédéral. Les règles spéciales en vigueur pour les litiges concernant les prestations d'assurance (pouvoir d'examen complet du Tribunal fédéral des assurances et gratuité de la procédure) seront supprimées. Une obligation générale de participer aux coûts de la procédure s'appliquera à l'avenir aussi aux litiges touchant aux prestations des assurances sociales. Toutefois, les frais judiciaires susceptibles d'être prononcés lors de recours relatifs aux prestations d'assurances sociales sont soumis à un cadre beaucoup plus restreint que pour les autres contestations pécuniaires.

Afin de décharger le Conseil fédéral et de mieux délimiter les attributions, la révision totale de l'organisation judiciaire supprimera presque totalement le recours au Conseil fédéral. La garantie de l'accès au juge, qui a été introduite dans la Constitution fédérale lors de la réforme de la justice, n'autorise en principe plus que des décisions finales sur recours soient rendues par une autorité administrative.

La révision du droit de procédure servira également à mettre en place les bases légales permettant le développement de la communication électronique entre les autorités fédérales et les particuliers dans les procédures administratives et judiciaires. S'agissant de l'organisation du tribunal suprême, l'innovation la plus importante prévue par le présent projet est que le Tribunal fédéral des assurances (TFA) de Lucerne sera partiellement intégré au Tribunal fédéral de Lausanne. Il n'y aura qu'un seul et unique Tribunal fédéral, dont le siège sera à Lausanne même si une ou deux cours siégeront à Lucerne. Le présent projet escompte que la juridiction des assurances sociales restera prioritairement à Lucerne. Le libre passage entre les cours du Tribunal fédéral sera en principe possible, si bien qu'un juge pourra passer de Lucerne à Lausanne ou vice-versa sans nouvelle élection. Il faudra cependant tenir compte des compétences des juges lorsque ceux-ci sont attribués aux cours. Ainsi, le choix de juges spécialisés sera garanti dans tous les domaines juridiques. La loi sur le Tribunal fédéral donne l'ordre de grandeur de la cour plénière, soit entre 35 et 45 juges. L'Assemblée fédérale en fixera le nombre exact dans une ordonnance. Par rapport à la situation actuelle, le Tribunal fédéral bénéficiera d'une autonomie accrue en matière d'organisation. Il fixera lui-même le type et le nombre de ses cours.

La révision totale de l'organisation judiciaire fédérale entraîne des coûts supplémentaires en raison de la création du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal administratif fédéral ; selon une étude économique, ces coûts devraient se situer entre 10,2 et 16,6 millions de francs par année. La plus grande part en est imputable aux tâches juridictionnelles supplémentaires dévolues au Tribunal pénal fédéral sur la base du projet " efficacité " adopté par le parlement. À cela s'ajoutent les coûts uniques nécessaires à l'instauration des deux nouveaux tribunaux, qui ne peuvent pas encore être chiffrés.

La révision totale comprend formellement trois nouvelles lois, soit la loi fédérale sur le Tribunal fédéral (LTF), la loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral (LTPF) et la loi fédérale sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF). La loi sur le Tribunal fédéral remplacera l'actuelle loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ). Elle régira la procédure et l'organisation du Tribunal fédéral et réunira l'ensemble des moyens de droit qui permettent d'aboutir devant le tribunal suprême. La loi sur le Tribunal pénal fédéral et la loi sur le Tribunal administratif fédéral sont deux nouveaux actes législatifs régissant l'organisation et les compétences des deux tribunaux inférieurs de la Confédération qui sont à créer. Enfin, le projet contient un arrêté fédéral qui prévoit l'entrée en vigueur simultanée de la réforme de la justice dans la Constitution fédérale et de la loi sur le Tribunal fédéral.

Message additionnel du 28 septembre 2001

En adoptant, le 28 février 2001, le message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, le Conseil fédéral a soumis à l'approbation du Parlement les bases légales permettant de créer un Tribunal pénal fédéral et un Tribunal administratif fédéral. Le Tribunal pénal fédéral statuera en première instance sur les infractions qui relèvent de la juridiction de la Confédération en vertu de la loi. Quant au Tribunal administratif fédéral, il est l'autorité de première instance destinée à remplacer les commissions de recours et les services des recours de la Confédération. Le siège de chacun des deux tribunaux doit être fixé dans la loi sur le Tribunal pénal fédéral, d'une part, et dans loi sur le Tribunal administratif fédéral, d'autre part. En raison des retards qu'ont accusés les travaux d'évaluation des différentes localisations possibles, le Conseil fédéral a, toutefois, été contraint de laisser en suspens la question des sièges lorsqu'il a adopté le message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale. Le message additionnel vise à combler cette lacune. Dans son choix du lieu d'implantation des nouveaux tribunaux, le Conseil fédéral s'est laissé guider par l'idée selon laquelle il fallait, pour que ceux-ci jouissent de la réputation d'autorités indépendantes, qu'ils aient leur siège à l'extérieur de Berne, à une distance appropriée du Ministère public de la Confédération et de l'administration centrale. Il a donc inclus dans son évaluation les cantons qui, en raison de leur situation géographique ainsi qu'à la lumière d'autres critères, pouvaient entrer en ligne de compte pour l'accueil des nouveaux tribunaux. Pour arrêter son choix final des lieux d'implantation, le Conseil fédéral a pris en compte différents critères. En ce qui concerne le Tribunal pénal fédéral, ce sont surtout des aspects pratiques qui ont pesé dans la décision : compte tenu des contacts fréquents et réitérés que ce tribunal devra avoir avec les procureurs fédéraux ayant leur lieu de travail à Berne ainsi qu'avec les autres personnes appelées à participer aux procédures pénales, le Conseil fédéral a choisi de l'implanter à Aarau en raison de la situation géographique centrale de cette localité. Un élément a été déterminant dans le choix du siège du Tribunal administratif fédéral : le fait que, pour débuter son activité dans de bonnes conditions, il lui est indispensable de pouvoir reprendre une partie du personnel des commissions de recours et des services des recours sis dans les agglomérations de Berne et de Lausanne. En outre, le Conseil fédéral a pris en considération le fait que les chances de recrutement d'une cinquantaine voire soixantaine de juristes francophones ainsi que de 10 à 15 juristes italophones par le Tribunal administratif fédéral seraient mieux assurées, également à moyen terme, si ce tribunal avait son siège à proximité de la frontière des langues. Telles sont les raisons pour lesquelles le Conseil fédéral a porté son choix sur Fribourg.

Rapport additionnel de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États du 16 novembre 2001

Dans le cadre du traitement du projet de loi sur le Tribunal pénal fédéral, la Commission des affaires juridiques du Conseil des États (CAJ-E) a examiné de manière approfondie la question de la surveillance des tribunaux fédéraux et celle de la préparation de l'élection des juges fédéraux.

Le Tribunal pénal fédéral comprendra 15 à 35 postes de juges et le Tribunal administratif fédéral 50 à 70 postes de juges. L'engagement à temps partiel étant possible, il faudra compter avec plus de 100 titulaires de charge ; leur élection (réélection) et la surveillance représentent déjà du point du vue purement quantitatif une charge considérable.

Dans le message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, il est proposé que le Conseil fédéral soit compétent pour élire les juges du Tribunal pénal fédéral (et ceux du Tribunal administratif fédéral). Les deux tribunaux sont soumis uniquement à la haute surveillance de l'Assemblée fédérale.

La CAJ-E a en revanche décidé que les juges du Tribunal pénal fédéral (et du Tribunal administratif fédéral) sont élus par l'Assemblée fédérale. Celle-ci exerce aussi la haute surveillance. Lors de l'exécution de cette tâche, l'Assemblée fédérale doit être assistée par un Conseil de la magistrature à instituer. La CAJ-E a adopté le projet de loi modifié à l'unanimité.

Rapport additionnel de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États du 23 mai 2002

D'après le message du 28 février 2001 relatif à la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale (FF 2001 4000), le statut juridique des juges du Tribunal pénal fédéral (et du Tribunal administratif fédéral) est régi par la législation sur le personnel de la Confédération. Demeure toutefois réservée l'indépendance judiciaire (c'est-à-dire en particulier la nomination pour une période de fonction et l'exclusion du salaire en fonction des prestations). Le Conseil des États a en revanche décidé, le 6 décembre 2001, que les juges du Tribunal pénal fédéral - en tant qu'agents publics élus par l'Assemblée fédérale - ne doivent pas être soumis à la législation sur le personnel, mais à un statut qui leur soit propre. Par conséquent, l'Assemblée fédérale doit édicter l'ordonnance correspondante.

Message additionnel du 25 août 2004

Par son message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, le Conseil fédéral a présenté au Parlement les bases légales en vue de la création d'un Tribunal pénal fédéral et d'un Tribunal administratif fédéral. Le Tribunal pénal fédéral a entamé ses activités le 1er avril 2004. Il connaît des affaires pénales relevant de la juridiction fédérale ainsi que des plaintes contre les actes ou omissions du juge d'instruction fédéral. Le Tribunal administratif fédéral remplacera lui en tant que tribunal de première instance, les actuels commissions et services de recours de la Confédération. En l'état de la planification, il devrait entamer ses activités dans le courant de l'année 2007. La loi sur le Tribunal administratif fédéral, qui est actuellement examinée par le Conseil national (second conseil), est une loi prévue pour le long terme. Or, conçue pour un tribunal déjà établi et en activité, elle n'est pas de nature à mettre en place cette nouvelle institution. Durant la phase de mise en place, différentes décisions devront être prises concernant l'organisation du tribunal. Or, selon le régime ordinaire de compétences qu'instituera la loi sur le Tribunal administratif fédéral, ces décisions seront du ressort de la cour plénière ou d'un autre organe du tribunal désigné par la cour plénière dans l'ordonnance sur l'organisation du tribunal. Avant qu'elle ne puisse entamer ses activités, la nouvelle instance devra, par exemple, recruter son personnel juridique et administratif, édicter différentes ordonnances et prendre une multitude d'autres décisions d'ordre administratif. Pour que ces décisions puissent être prises, et pour que le tribunal puisse entrer en fonction dans les délais prévus, il convient de le doter, durant la phase de mise en place, d'un collège de direction restreint. Ce collège doit avoir, avec la direction du projet Nouveaux Tribunaux fédéraux, la compétence de prendre les décisions nécessaires en matière d'organisation. L'objectif de la loi fédérale concernant la mise en place du Tribunal administratif fédéral est de fournir la base légale qui permettra de désigner ce collège de direction (direction provisoire du tribunal) et de préciser les compétences qui seront les siennes.

Par ailleurs, le projet contient les dispositions nécessaires pour que l'Assemblée fédérale puisse procéder à temps à l'élection des juges. À cet effet, le Parlement doit également adopter une ordonnance sur les postes de juge, qui précise le nombre exact de postes de juge dans la fourchette de 50 à 70 que la loi prévoit. Enfin, pour que le Parlement puisse élire ces juges, il faut que la base constitutionnelle permettant la création du Tribunal administratif fédéral (art. 191a, al. 2, Cst.-Réforme de la justice) entre en vigueur.

Verhandlungen

La Commission des affaires juridiques du Conseil des États avait arrêté l'ordre suivant pour l'examen du message concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale : d'abord le projet de loi sur le Tribunal pénal fédéral (LTPF); ensuite les projets de loi sur le Tribunal fédéral et sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF). Lors de l'examen de la LTPF, la Commission des affaires juridiques avait opté, à l'unanimité de ses membres, pour la création d'un conseil de la magistrature et élaboré un projet de loi distinct en vue de l'instauration de cette institution.

Projet 1 (Loi sur le Tribunal fédéral)

Le Conseil des États s'est penché à la session d'automne 2003 sur la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral ; cette loi vise essentiellement à décharger le Tribunal fédéral, notamment en en limitant l'accès et en renforçant les instances juridiques inférieures.

Le rapporteur de la commission Rolf Schweiger (R, ZG) a ouvert le débat en présentant les grandes lignes du projet de réforme. Depuis 1970, 30 juges exercent leur fonction à titre principal au Tribunal fédéral. Or, le nombre d'affaires étant passé depuis cette date d'environ 2000 à 5000, il a fallu engager 30 juges suppléants et toujours plus de greffiers (ils sont actuellement 92). Au Tribunal fédéral des assurances, le nombre d'affaires est passé de quelque 800 en 1970 à plus de 2000 aujourd'hui pour 9 à 11 juges titulaires. Le problème principal du système juridique fédéral réside dans la surcharge des tribunaux : on compte actuellement 2,5 fois plus d'affaires qu'en 1970 pour un même nombre de juges. Étant donné que l'augmentation du nombre de juges risquerait de nuire à l'application uniforme du droit, il convient plutôt, à l'image d'autres États fédéraux, de ne confier au Tribunal fédéral qu'un nombre limité de dossiers représentatifs. Il a ainsi été prévu de fixer certaines restrictions : pour les affaires de droit civil, la valeur litigieuse minimale passera de 8000 à 40 000 francs. En matière de droit public, il sera établi une liste des domaines pour lesquels les décisions ne pourront en principe pas faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral. Toutefois, afin de ne pas exclure radicalement ces domaines du recours au Tribunal fédéral, il a été décidé que ce dernier pourrait toujours intervenir pour les affaires qui soulèvent une question juridique de principe. Le Tribunal fédéral pourrait donc encore être contraint de juger certaines affaires de portée mineure. La solution grâce à laquelle la majorité de la commission espère limiter fortement le nombre d'affaires jugées par le Tribunal fédéral est toutefois très controversée : d'une part, à cause de la définition d'une valeur litigieuse minimale et, d'autre part, car le recours au Tribunal fédéral ne sera plus garanti dans tous les cas pour les affaires de violation d'un droit constitutionnel. Rolf Schweiger (R, ZG) a toutefois rappelé que le projet de la Commission des affaires juridiques visait avant tout à décharger le Tribunal fédéral : l'extension des compétences juridiques des cantons et la redéfinition au niveau fédéral de la juridiction en matière administrative devraient constituer les nouveaux piliers des voies de droit.

Au cours du débat d'entrée en matière, les contre-mesures proposées ont suscité peu d'enthousiasme, bien que Jean Studer (S, NE) et Carlo Schmid (C, AI) aient tous deux mis en garde contre la limitation de l'accès au Tribunal fédéral et rappelé l'échec des projets précédents. Pour sa part, la conseillère fédérale Ruth Metzler a exhorté le conseil à centrer les débats sur les deux points essentiels, à savoir le recours unifié et la restriction modérée de l'accès au Tribunal fédéral.

Les principales décisions prises au cours de la discussion par article sont les suivantes :

Article 1, nombre de juges : par 23 voix contre 10, le conseil a décidé que le Tribunal fédéral se composerait désormais de " 40 à 50 " juges.

Article 4, siège : par 20 voix contre 10, le conseil a décidé d'une intégration partielle du Tribunal fédéral des assurances (Lucerne) dans le Tribunal fédéral (Lausanne).

Article 25, devoir d'information : le conseil a suivi par 19 voix contre 5 la majorité, qui proposait que les décisions soient rendues accessibles au public " en principe de manière anonymisée ".

Article 37, mandataires : le conseil a rejeté par 16 voix contre 14 la proposition de la majorité de la commission autorisant d'autres mandataires que les avocats (par ex. des experts fiscaux) à intervenir devant le Tribunal fédéral pour les affaires de droit fiscal et celles relatives à des cotisations du droit des assurances sociales.

Article 70, valeur litigieuse minimale : l'augmentation de la valeur litigieuse minimale à 40 000 francs n'a soulevé aucune objection, mais son introduction a été limitée à la demande d'une minorité : quelle que soit la valeur litigieuse, un recours devant le Tribunal fédéral sera recevable, non seulement si la contestation soulève une question juridique de principe, mais aussi s'il est manifeste que la décision attaquée repose sur la violation d'un droit constitutionnel. Une minorité emmenée par Jean Studer (S, NE) a par ailleurs proposé de fixer la valeur litigieuse minimale à 20 000 francs pour les litiges relevant du droit du travail et du droit du bail, mais cette proposition a été rejetée par 24 voix contre 9.

Art. 78, recours en matière de droit public : par 22 voix contre 16 et contre l'avis de la conseillère fédérale Ruth Metzler, le conseil s'est prononcé en faveur de la proposition de la majorité visant à exclure du recours au Tribunal fédéral les décisions relatives à la naturalisation ordinaire ; c'est donc aux tribunaux cantonaux qu'il incombera de se prononcer sur les recours contre le rejet d'une demande de naturalisation. Le Conseil des États s'était également prononcé en ce sens lors de la révision du droit de la nationalité. S'agissant des règles d'exception, le conseil s'est par ailleurs rallié à une minorité emmenée par Toni Dettling (R, SZ) : il pourra être fait recours au Tribunal fédéral s'il est manifeste que la décision attaquée repose sur la violation d'un droit constitutionnel. Carlo Schmid (C, AI) voulait pour sa part empêcher tout recours au Tribunal fédéral pour l'ensemble des décisions relatives à la naturalisation ordinaire ; il a motivé son intervention en déclarant que les droits communaux ancestraux devaient être respectés et non pas examinés froidement par décision juridique.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a approuvé la loi par 23 voix contre 8.

Au Conseil national, Anita Thanei (S, ZH), porte-parole de la commission, a rappelé que le projet du Conseil des États avait essuyé des critiques de la part de la commission et qu'il avait aussi été clairement rejeté par les juges fédéraux. Christoph Blocher, chef du Département de justice et police, avait alors mis sur pied un groupe de travail qui avait pu présenter un nouveau projet peu de temps après. Ce dernier a été accueilli favorablement par la commission et n'a subi que des modifications mineures, a conclu la porte-parole de la commission. Les porte-parole des groupes ont annoncé leur soutien au nouveau projet, soulignant qu'il s'agissait d'un consensus qu'il fallait éviter de compromettre par des décisions divergentes.

Au cours de la discussion par article, le Conseil national s'est rallié aux nouvelles propositions du Conseil fédéral, prenant les décisions suivantes :

Article 1, nombre de juges : le Tribunal fédéral se compose de 35 à 45 juges ordinaires.

Article 4, siège : le Conseil national s'est rallié sans débat à la décision du Conseil des États.

Article 25, devoir d'information : le Conseil national s'est rallié sans débat à la décision du Conseil des États, aux termes de laquelle " les décisions doivent en principe être rendues accessibles au public de manière anonymisée ".

Article 37, mandataires : le Conseil national a approuvé une proposition Pierre Triponez (RL, BE) visant à limiter le monopole des avocats aux affaires civiles et pénales.

Article 61, frais judiciaires : par 104 voix contre 62, le conseil a rejeté une proposition de minorité présentée par la gauche, qui visait à maintenir le principe de la gratuité pour les affaires concernant le droit des assurances sociales, les discriminations salariales et le droit du travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépassât pas 30 000 francs.

Article 70, valeur litigieuse minimale : le compromis présenté par la commission pour cette question capitale n'a pas été contesté. La valeur litigieuse minimale s'élèvera désormais à 15 000 francs pour les affaires relevant du droit du travail ou du droit du bail, à 30 000 francs dans les autres cas.

Article 78, alinéa 1, recours de droit public : une minorité composée de la gauche et des libéraux a vainement combattu l'irrecevabilité des recours contre un refus de naturalisation. Christoph Blocher, chef du Département de justice et police, a relevé avec plusieurs intervenants que, pour un tel cas, l'article 105a de la loi concernée prévoyait un recours constitutionnel subsidiaire pour violation des dispositions interdisant l'arbitraire et la discrimination. Par 87 voix contre 66, le conseil a suivi la majorité de la commission.

Article 92, motifs de recours : la gauche a souligné qu'il était essentiel que la nouvelle loi octroie au Tribunal fédéral le pouvoir d'examiner les recours en matière d'assurances sociales. Pour éviter que la loi ne soit attaquée, le conseil a approuvé par 138 voix contre 16 le compromis préparé par sa commission.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a approuvé le projet de loi par 126 voix contre 1.

Le Conseil des États s'est rallié à la plupart des décisions du Conseil national, d'une part, et des nouvelles propositions d'amendement du Conseil fédéral, d'autre part. Il a ainsi supprimé par 20 voix contre 12 la divergence portant sur l'art. 37, al. 1, (mandataires), contre l'avis de la majorité de la commission. S'agissant des voies de droit en matière d'entraide pénale internationale, le conseil s'est rallié par 22 voix contre 16 à l'avis de la majorité de la commission, qui avait proposé l'adoption des nouvelles propositions d'amendement du Conseil fédéral. Ainsi, aux termes de l'article 39, un recours est recevable s'il s'agit d'un cas particulièrement important au sens de l'article 78a (extradition, saisie, transfert d'objets ou de valeurs ou transmission de renseignements concernant le domaine secret).

S'agissant de la valeur litigieuse minimale permettant de saisir le Tribunal fédéral (art. 70), la Chambre haute s'est ralliée à la Chambre basse.

Le Conseil des États a cependant introduit une nouvelle divergence sur les voies de recours contre les décisions en matière d'aménagement du territoire et de droit à la construction (art. 78) : écartant l'idée d'un recours unifié telle que proposée par le Conseil fédéral, il a décidé par 23 voix contre 12 de maintenir la procédure actuelle, qui prévoit la possibilité d'un recours de droit public et d'un recours de droit administratif. Christoph Blocher, chef du Département fédéral de justice et police, avait expliqué en vain que le statu quo nuisait principalement aux promoteurs immobiliers et que l'introduction d'un droit de recours unifié constituait l'un des pans essentiels de la révision.

Le Conseil national a suivi la quasi-totalité des décisions du Conseil des États. La seule divergence restante a porté sur l'art. 78, al. 1, let. Ipraebis, : suivant l'avis de la majorité de sa commission, le Conseil national a maintenu le recours unifié en matière d'aménagement du territoire et de droit à la construction.

Le Conseil des États s'est finalement rallié au Conseil national.

Projet 3 (Loi sur le Tribunal administratif fédéral)

Au Conseil des États, Rolf Schweiger (R, ZG) a présenté les grandes lignes de la loi sur le Tribunal administratif fédéral, expliquant que celle-ci améliorait la protection juridique en permettant aux justiciables de s'adresser à un tribunal indépendant pour toutes les questions relevant du domaine de compétences de l'administration fédérale. Ce tribunal aura principalement pour tâche de juger les litiges de droit public relevant de la compétence de l'administration fédérale, c'est-à-dire qu'il constituera une instance de recours contre les décisions des instances fédérales et qu'il jugera certaines plaintes concernant l'administration fédérale. Le Tribunal administratif fédéral remplacera ainsi à la fois la Commission fédérale de recours et d'arbitrage et les services de recours des départements. Il siègera à Saint-Gall et comptera environ 50 juges et 200 employés. Cette nouvelle instance devra juger quelque 14 000 affaires par an.

Le Conseil des États a décidé de remplacer la dénomination " Tribunal administratif fédéral " par " Tribunal administratif " dans l'ensemble de la loi. Avec l'art. 9a, le conseil a ajouté une disposition autorisant l'Assemblée fédérale à révoquer un juge dans certaines circonstances. À l'art. 26, al. 2, une minorité de la commission souhaitait que les décisions du tribunal soient en principe rendues accessibles au public, mais le conseil s'est rallié par 23 voix contre 9 à la majorité de la commission, qui a proposé que les décisions soient publiées "en principe de manière anonymisée ". Cela signifie que les noms pourront être communiqués dans certaines circonstances. À l'article 36 (délibération), Hans Hess (R, OW) voulait imposer en règle générale le principe de la délibération, mais le conseil a rejeté sa proposition par 22 voix contre 11, préférant suivre l'avis de la commission : sauf exceptions, le Tribunal administratif statuera donc par voie de circulation. Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a approuvé par 33 voix contre 0 la nouvelle loi et les 132 modifications d'acte qu'elle entraîne.

Au Conseil national, l'entrée en matière n'a pas été contestée. Au vote sur le titre, le conseil a décidé par 75 voix contre 71 de maintenir la proposition du Conseil fédéral, suivant l'avis de la majorité de sa commission.

Les propositions de Erwin Jutzet (S, FR) visant, pour l'une, à fixer le nombre de juges non dans la loi mais dans l'ordonnance d'application, pour l'autre, à maintenir la Commission de recours en matière d'asile comme instance de recours, ont ravivé les débats sur le siège du tribunal. Par 140 voix contre 21, le Conseil national a rejeté ces deux propositions. À l'art. 26, al. 2, le Conseil national s'est rallié à la décision de la Chambre haute. À l'art. 36 (délibération), le Conseil national a adopté par 87 voix contre 53 la proposition de la majorité de sa commission, aux termes de laquelle le tribunal statue en règle générale par voie de circulation. Une minorité de gauche avait demandé qu'il délibère en audience si des débats ont eu lieu.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet par 141 voix contre 1.

Le Conseil des États s'est rallié à la plupart des décisions du Conseil national, ne maintenant que quelques rares divergences. Celles-ci ont été éliminées lors de la session suivante, le Conseil national ayant suivi les décisions du Conseil des États.

Projets 2, 4 et 5

Le Conseil des États a traité les projets 2, 4 et 5 lors de la session d'hiver 2001. Rejetant en bloc la proposition de confier l'élection des nouveaux juges au Conseil fédéral, la commission chargée de l'examen préalable a élaboré une proposition de remplacement sous forme de loi indépendante. Selon cette solution, la nomination des juges devrait être, comme pour le Tribunal fédéral, du ressort de l'Assemblée fédérale (Chambres réunies); toutefois, cette tâche devrait être facilitée par la création d'un conseil de la magistrature élu par l'Assemblée fédérale et composé de spécialistes hautement qualifiés. Ce conseil serait chargé de mettre au concours les postes vacants, d'étudier les dossiers de candidature et de faire des propositions à la Commission parlementaire d'élection des juges. Il apporterait en outre son soutien au Parlement pour la haute surveillance des tribunaux fédéraux. Le Conseil fédéral a approuvé cette solution au motif que la préparation d'une élection par une commission extraparlementaire d'experts garantirait une sélection précise des candidats. Cependant, cette proposition a été combattue par Carlo Schmid (C, AI), qui a déposé une proposition de renvoi pour qu'il soit renoncé à la création d'un conseil de la magistrature : selon lui, s'il est logique que l'élection et la surveillance des juges des nouveaux tribunaux soient également assurées par l'Assemblée fédérale, cette tâche ne requiert pas la création d'une commission spécialisée, mais plutôt la nomination d'un secrétariat permanent à la tête de la Commission parlementaire d'élection des juges. Carlo Schmid a justifié sa position en expliquant que, du fait de sa composition (spécialistes hautement qualifiés) et de sa légitimation particulière (élection par l'Assemblée fédérale), un conseil de la magistrature ne serait pas, en pratique, un simple organe auxiliaire du Parlement, mais plutôt une puissante institution indépendante. La critique de Carlo Schmid s'est imposée par 22 voix contre 18, et la commission chargée de l'examen préalable a été priée d'élaborer un projet visant à renforcer la Commission parlementaire d'élection des juges. Lors de l'examen de la création du tribunal pénal fédéral, le Conseil des États a suivi la plupart des propositions du gouvernement (sauf celle concernant l'organe chargé de l'élection et de la haute surveillance). À l'issue du vote sur l'ensemble, les projets 2 et 4 ont été adoptés à l'unanimité.

Projet 2

Le Conseil national a également approuvé la loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral. Quelques divergences minimes ont été éliminées à la session d'automne 2002, permettant aux votes finaux d'avoir lieu durant cette même session.

Projet 4

Les deux Conseils ont approuvé l'arrêté fédéral sur l'entrée en vigueur de la réforme de la justice.

Projets 5 et 6

Le 19 mars 2002, le Conseil des États s'est penché une nouvelle fois sur le projet 5 qui avait été renvoyé devant la commission. Cette dernière a alors proposé d'instituer, dans la loi sur les rapports entre les conseils, une commission judiciaire, en tant que commission de l'Assemblée fédérale (Chambres réunies). Cette commission, composée de 12 membres du Conseil national et de 5 membres du Conseil des États, serait chargée de mettre au concours public les postes vacants de juges et de soumettre des propositions à l'Assemblée fédérale pour l'élection et la révocation des juges des tribunaux fédéraux. Elle serait secondée dans ses travaux par un organe consultatif, institué par le biais d'une ordonnance de l'Assemblée fédérale. Celui-ci serait chargé d'établir, à l'intention de la commission judiciaire, un rapport d'évaluation des candidatures déposées pour le tribunal pénal fédéral (et plus tard aussi pour le tribunal administratif fédéral). La nouvelle commission et l'organe consultatif seraient dotés d'un secrétariat commun. Le Conseil a approuvé ces propositions de la commission.

Le Conseil national a approuvé la création d'une commission parlementaire mais a refusé provisoirement d'entrer en matière sur la création d'un organe consultatif extraparlementaire. Il a souhaité que soit d'abord réglé le problème de la haute surveillance sur les tribunaux fédéraux, qui a été abordé dans un rapport soumis par la Commission de gestion du Conseil des États le 28 juin 2002. Suite à sa décision concernant l'organe consultatif, le Conseil a refusé d'entrer en matière sur l'ordonnance correspondante (projet 6).

Au Conseil des États, la question soumise à discussion portait sur la haute surveillance exercée sur les tribunaux fédéraux. La majorité de la commission a proposé de confier la haute surveillance à la commission judiciaire nouvellement créée. Se prévalant de considérations de principe, une minorité, représentée par Hansruedi Stadler (C, UR), entendait laisser cette fonction entre les mains de la Commission de gestion (CdG). Il s'agirait, à ses yeux, de séparer la préparation de l'élection des juges et la haute surveillance sur les tribunaux, donc de distinguer les questions relatives au personnel de celles qui touchent aux institutions. La Chambre s'est prononcée, par 19 voix contre 18, en faveur de la minorité. Quant à l'organe consultatif, le Conseil des États a cédé ; il a néanmoins retenu dans un article 54ter, sous forme de phrase potestative, que l'Assemblée fédérale pourrait créer un conseil consultatif par voie d'ordonnance. Quant au projet 6, s'alignant sur le Conseil national, le Conseil des États a décidé de ne pas entrer en matière.

Le Conseil national n'a pas rouvert le débat sur la haute surveillance ; il a rejeté la proposition - introduite par la Chambre haute - sur un organe consultatif.

Le Conseil des États s'est rallié à cette décision.

Projet 7

Les discussions concernant l'emplacement des deux nouveaux tribunaux ont été particulièrement vives. Dans son message additionnel du 28 septembre 2001 (voir ci-dessus), le Conseil fédéral s'était prononcé en faveur de Fribourg et d'Aarau pour accueillir respectivement le Tribunal fédéral administratif et le Tribunal pénal fédéral. La commission du Conseil des États s'est ralliée à cette décision. Cependant, le Conseil des États s'est opposé, contre toute attente, à ces propositions ; à l'issue de longues discussions, davantage axées sur le politique régionale et le fédéralisme que sur les conséquences financières de cette décision, la Chambre haute a opté pour St-Gall et Bellinzone. S'agissant du Tribunal pénal fédéral, le choix a été imposée par une minorité emmenée par Dick Marty (R, TI) avec un score de 26 voix contre 15. En ce qui concerne le siège du Tribunal administratif fédéral, ce sont les arguments défendus par la minorité Hermann Bürgi (V, TG) qui ont trouvé le plus grand écho. Le Conseil a finalement voté pour St-Gall par 26 voix contre 15.

Ces débats passionnés se sont poursuivis au Conseil national. À la demande d'une minorité Fabio Abate (R, TI), la Chambre basse a accordé le siège du Tribunal pénal fédéral au Tessin par le score sans appel de 123 voix contre 61. S'agissant du Tribunal administratif fédéral, la minorité plaidant en faveur de St-Gall n'a pas réussi à s'imposer : le vote s'étant soldé par une égalité (92 voix contre 92), la présidente Liliane Maury Pasquier (S, GE) a dû intervenir et s'est prononcée en faveur de Fribourg.

Cependant, le Conseil des États a continué à soutenir St Gall par 27 voix contre 16. À la suite de ce nouveau vote, le Conseil national a également approuvé ce choix, contre la volonté d'une forte minorité (95 voix contre 84).

Projet 8

Le Conseil des États a approuvé le projet déposé par la Commission des affaires juridiques (cf. rapport complémentaire du 23 mai 2002). Bien que du même avis, le Conseil national a biffé les articles 10 à 13 concernant le temps de travail, les vacances et les congés des juges. Le rapporteur de la commission Anita Thanei (S, ZH) a expliqué que la commission n'avait pas apprécié ces dispositions minutieuses, en particulier la fixation de la semaine de 42 heures. La commission du National a souhaité introduire des divergences afin que le Conseil des États puisse trouver une autre solution.

Le Conseil des États a encore proposé de nouvelles solutions, que le Conseil national a approuvées.

Projet 9

Le Conseil des États a adopté le projet sans débat.

Le Conseil national a introduit une petite divergence d'ordre rédactionnel à l'article 1.

Celle-ci a été adoptée sans discussion par le Conseil des États.

Projets 10, 11 et 12

Les deux Chambres ont adopté les trois projets sans discussion et sans opposition.