Stellungnahme des Bundesrates

Già da tempo il Consiglio federale persegue un'ottimizzazione della sicurezza interna del nostro paese. Un mezzo in questo senso è di migliorare la collaborazione internazionale. In questo campo l'UE è già attiva da tempo e ha approntato strumenti per meglio combattere la criminalità organizzata e per controllare più efficacemente la migrazione. Se la Svizzera rimane in margine di tali trattati corre il pericolo di essere esposta a un aumento della criminalità e a una pressione migratoria più forte. Per fronteggiare tale rischio il consigliere federale Koller ha reso attenta l'UE già nel 1995 dell'interesse per la Svizzera di una collaborazione con il sistema di Schengen. Nel rapporto sull'integrazione del 1999 a tale ambito è stato dedicato un capitolo dettagliato. Nell'atto finale dell'accordo sulla libera circolazione delle persone la Svizzera ha affermato ancora una volta in una dichiarazione unilaterale l'interesse a partecipare alla politica in materia di asilo e di migrazione contemplata nel trattato di Dublino. Nel rapporto sulla politica estera 2000 il Consiglio federale ha in definitiva descritto la partecipazione della Svizzera agli strumenti di Schengen come un'importante richiesta di politica estera nell'ottica di una garanzia ottimale della nostra politica interna.

La problematica di un controllo più efficiente alle frontiere nonché la possibilità di un'eventuale partecipazione della Svizzera al sistema di Schengen sono stati più volte al centro di analisi interne. Dal 1999 è in corso il progetto di Esame del sistema di sicurezza interna della Svizzera (USIS), nel cui ambito sono elaborate proposte globali per migliorare la sicurezza interna; di queste fa parte anche - indipendentemente dal sistema "Schengen/Dublino" - l'analisi dei controlli di frontiera. Per ogni fase dei lavori di USIS i cantoni hanno un rappresentante.

Parallelamente all'esame generale della sicurezza interna della Svizzera, il gruppo di progetto PESEUS (strategia DFGP Svizzera-UE) si occupa in modo approfondito delle possibilità di cooperazione rafforzata in materia di polizia e di giustizia, dell'asilo e della migrazione tra la CE e gli Stati membri dell'UE da una parte, e la Svizzera dall'altra. Tale gruppo può usufruire delle ricerche e degli accertamenti di diversi precedenti gruppi di lavoro e commissioni peritali (ad es. la commissione peritale "Controlli di persone in materia di polizia di frontiera", presieduta dal consigliere nazionale Leuba, rapporto finale 1993). Queste analisi interne costituiscono la base di una valutazione globale nell'ottica dei trattati con l'UE. Vista la situazione attuale il Consiglio federale raccomanda la partecipazione della Svizzera al sistema "Schengen/Dublino" poiché per la Svizzera prevalgono i vantaggi. Alcuni settori necessitano ancora di approfonditi chiarimenti. Sarà possibile giungere a una valutazione conclusiva soltanto dopo la conclusione delle trattative. Per il resto il Consiglio federale ritiene che anche l'UE e i suoi Paesi membri possono avere un certo interesse all'inclusione della Svizzera nel sistema "Schengen/Dublino".

1. Contesto internazionale

I Trattati di Schengen e Dublino mirano a sostenere con misure accompagnatorie l'ordinamento liberale perseguito dalla Comunità europea di un mercato interno europeo in cui persone, merci, capitali e servizi possono circolare liberamente. La conclusione di accordi settoriali nell'ambito della libera circolazione delle persone tra la Svizzera e la Comunità europea e i suoi Paesi membri rappresenta un'ulteriore condizione politica per poter partecipare al sistema "Schengen/Dublino". Del resto nell'applicazione del Trattato di Schengen si dovrà tenere conto dei vantaggi della libera circolazione delle persone.

Le misure accompagnatorie alla soppressione dei controlli delle persone alle frontiere interne previste dal sistema "Schengen/Dublino" sono tra l'altro una più stretta collaborazione nell'ambito della sicurezza interna e della polizia. Tenendo conto dell'aumento della criminalità, segnatamente nel contesto internazionale, il Consiglio federale ritiene vivamente auspicabile un'intensificazione della collaborazione internazionale esistente nei settori di giustizia e polizia per garantire la sicurezza interna nel nostro Paese. Una partecipazione al sistema "Schengen/Dublino" offrirebbe alla Svizzera l'opportunità ideale per consolidare ulteriormente la collaborazione esistente in tale ambito con l'Europa, tanto più che attualmente le possibilità di cooperazione bilaterale e multilaterale in tale ambito sono ampiamente sfruttate.

2. Diritti di collaborazione, sviluppo ulteriore degli "acquis" di Schengen e democrazia diretta

Realisticamente la Svizzera, in caso di un'associazione al sistema "Schengen/Dublino", non può aspettarsi nessuna forma di collaborazione in sostanza superiore a quella stabilita nel Trattato di associazione "Schengen/Dublino" tra l'UE e i Paesi terzi Norvegia e Islanda. In seguito la Svizzera potrebbe collaborare ai preparativi di un ulteriore sviluppo degli "acquis" di Schengen, senza tuttavia avere facoltà di codecisione. In tal modo la Svizzera otterrebbe una soluzione simile al SEE. Gli ulteriori sviluppi degli "acquis" di Schengen dovrebbero in linea di massima essere seguiti anche dalla Svizzera. In caso contrario, analogamente ai trattati di associazione con Norvegia e Islanda, come ultima ratio dovrebbe essere prevista la denunzia. Il tipo e le modalità di collaborazione dovrebbero essere concordate e stabilite in dettaglio nell'ambito dei negoziati di associazione.

3. Abbandono dei controlli alle frontiere

Il sistema "Schengen/Dublino" non significa apertura delle frontiere, bensì un cambiamento del modo di concepire il controllo. È vero che un'accettazione del sistema "Schengen/Dublino" porterebbe a un abbandono formale in Svizzera dei controlli permanenti delle persone alle frontiere del Paese, tuttavia, l'eventuale deficit nella sicurezza da essa derivante potrebbe e dovrebbe essere colmato all'interno del Paese mediante le cosiddette misure d'accompagnamento poiché in seno all'attuale regime di sicurezza della Svizzera i controlli delle persone da parte della polizia di frontiera svolgono un'importante funzione che non può venire stralciata senz'essere sostituita. Al riguardo, il sistema "Schengen/Dublino" prevede come misure sostitutive una combinazione di provvedimenti in materia di polizia, di ricerca, d'asilo e di migrazione. Tra questi figurano il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne dei Paesi aderenti al sistema di Schengen, la sorveglianza e l'inseguimento transfrontalieri, l'invio reciproco di funzionari di collegamento, l'introduzione di un coordinamento tra le amministrazioni per la sorveglianza delle frontiere (funzionario di collegamento, formazione del personale), il consolidamento della collaborazione delle autorità giudiziarie nonché l'allestimento del sistema d'informazione Schengen (SIS). Attualmente si sta cercando di chiarire internamente quale potrebbe essere il tipo di misure accompagnatorie supplementari nazionali per la Svizzera. Il sistema "Schengen/Dublino lascia ampia libertà ai Paesi membri nell'organizzare autonomamente le misure accompagnatorie. In primo piano vi è la sostituzione dei controlli statici, prevedibili alle frontiere con controlli mobili, non prevedibili all'interno del Paese, benché simili controlli di persona non necessariamente fondati su sospetti non siano totalmente accettati. Il corpo delle guardie di confine li pratica in parte già attualmente e con successo. Del resto, indipendentemente dagli ulteriori sviluppi dei negoziati con l'UE, attualmente anche il progetto USIS si occupa della problematica dei controlli alla frontiera.

Senza anticipare i risultati dei chiarimenti interni e del progetto USIS, si può far notare già a questo punto che i tradizionali controlli alla frontiera, con una media attuale di 700'000 attraversamenti nonché il passaggio di 320'000 veicoli e 150'000 persone, oggi non è più in grado di fornire quel cordone di sicurezza che da essi ci si aspetta. Anch'essi negli ultimi tempi si limitano a controlli mirati che comprendono soltanto una piccola percentuale degli attraversamenti della frontiera. L'anno scorso il Cgcf ha dovuto tuttavia intervenire circa 270'000 volte. Cosí, tra l'altro, 110'000 persone sono state respinte alla frontiera e quasi 30'000 delinquenti consegnati alla polizia e scoperte 3'650 contravvenzioni alla legge federale sugli stupefacenti. Del resto, per la Svizzera i controlli delle merci sono mantenuti anche nel sistema "Schengen/Dublino". È cosí possibile continuare con i controlli delle persone in relazione con quelli delle merci con lo scopo, per esempio, di identificare e stabilire correlazioni fra le merci trasportate.

4. Protezione dei dati

Il sistema d'informazione Schengen (SIS) solleva necessariamente interrogativi relativi alla protezione dei dati. Per questo il sistema di Schengen impone anche una protezione dei dati ampliata di conseguenza con disciplinamenti molto dettagliati. L'UE verifica di volta in volta se la protezione dei dati dei Paesi aderenti soddisfa i requisiti di Schengen. Nell'ottica di un possibile collegamento della Svizzera con il sistema Europol, l'UE ha già proceduto una volta all'analisi del diritto svizzero in materia di protezione dei dati e l'ha ritenuto sufficiente. Dato che Europol richiede lo standard di Schengen nell'ambito della protezione dei dati, in base ai nostri chiarimenti attuali, la protezione dei dati operata dalla Svizzera dovrebbe essere sufficiente anche per il SIS. A sua volta la Svizzera verificherà se lo standard di Schengen è compatibile con le disposizioni svizzere; e secondo le nozioni attuali la risposta è affermativa.

5. Lotta alla criminalità

Gli "acquis" di Schengen comprendono tra l'altro il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne, un miglioramento della collaborazione transfrontaliera di polizia, un consolidamento della cooperazione delle autorità giudiziarie nonché uno scambio di informazioni concernente persone ricercate o indesiderate e oggetti ricercati relativi al "sistema d'informazione Schengen" (SIS).

Secondo le nozioni attuali, una ripresa degli "acquis" di Schengen nell'ambito della lotta alla criminalità comporterebbe i seguenti vantaggi per la Svizzera:

* Secondo quanto riportato da precedenti rapporti e in base all'analisi della situazione da parte di USIS va rilevato che la Svizzera dipende da una cooperazione consolidata con l'UE nel settore giustizia e polizia se intende affrontare in modo ottimale le questioni relative alla sicurezza che si pongono nel contesto internazionale e se non vuole diventare un'isola per le attività criminali in Europa. Le possibilità organizzative bilaterali e multilaterali con i nostri vicini nell'ambito della cooperazione transfrontaliera nei settori giustizia e polizia al di fuori della collaborazione di Schengen sono limitate. Anche se le forme di collaborazione esistenti costituiscono un presupposto importante per il miglioramento della sicurezza interna del nostro Paese, non possono tuttavia compensare gli svantaggi di una non partecipazione al sistema di sicurezza di Schengen e quindi non sono in grado di garantire in modo ottimale la sicurezza interna.

* Inoltre, sullo sfondo della crescente criminalità transfrontaliera, l'attuale limitato scambio di informazioni tra la Svizzera e i Paesi membri dell'UE rappresenta un deficit considerevole per il nostro Paese. Il sistema d'informazione Schengen (SIS) consente una ricerca transfrontaliera in tutta Europa di persone e oggetti grazie a banche dati elettroniche e al collegamento dei computer nazionali con il computer centrale a Strasburgo. Le autorità di polizia, di frontiera e quelle preposte all'immigrazione possono richiamare i singoli dati direttamente dalla loro postazione di lavoro. Il SIS è definito dagli esperti un enorme progresso nella lotta contro la criminalità nazionale e internazionale in seno agli Stati membri dell'UE. Anche i competenti servizi di polizia criminale svizzeri sostengono apertamente l'accesso al SIS.

L'entrata del nostro Paese nel dispositivo di sicurezza di Schengen eviterebbe in tal modo il pericolo che la Svizzera diventi la piattaforma della criminalità organizzata transfrontaliera e del terrorismo internazionale. Inoltre, garantirebbe una vasta partecipazione della Svizzera a un sistema moderno, accessibile in rete, di lotta contro il crimine e al suo sviluppo futuro. Pertanto, in un'ottica globale, la partecipazione al sistema "Schengen/Dublino" è senza dubbio nell'interesse della Svizzera.

Quanto costerà esattamente alla Svizzera la partecipazione al sistema "Schengen/Dublino" non è possibile al momento attuale darne una valutazione. Di sicuro c'è che in singoli settori vi sarà un dispendio finanziario maggiore (per es. nella separazione tra controlli di persona e controlli di merci). Ma l'integrazione della collaborazione istituzionale in seno all'UE permetterebbe pure notevoli risparmi (per es. nel campo dell'asilo con l'abolizione della cosiddetta "seconda domanda" in Svizzera).

Risposta del Consiglio federale.