Wortlaut

Compte tenu, d'une part, de l'évolution de la situation en la matière depuis sa réponse donnée à l'interpellation Epiney 96.3032, "Subventions fédérales. Retard dans les paiements", du 6 mars 1996 et compte tenu, d'autre part, de l'amélioration remarquable et rapide des finances fédérales, le Conseil fédéral est interpellé sur sa volonté de lier ces questions et invité à répondre aux interrogations suivantes :

1. Ne doit-il pas admettre que les retards accumulés par la Confédération en matière d'aides et de subventions constituent un endettement de la Confédération dont celle-ci devrait se défaire en priorité, compte tenu du report des effets de ces retards sur les autres collectivités, cantonales, régionales et communales ?

2. Quels sont les retards accumulés par la Confédération à la fin du dernier exercice comptable (31 décembre 2000) en matière d'aides et de subventions (engagements et paiements exigibles, mais non encore exécutés)? Quels domaines et quels cantons, le cas échéant, sont principalement concernés par ces retards ?

3. À combien s'élèvent les demandes en suspens, soit celles qui ne peuvent pas ou pas immédiatement être satisfaites, faute de crédits d'engagement ? Quels domaines et quels cantons, le cas échéant, sont principalement concernés par ces demandes en suspens ?

4. Compte tenu des résultats de l'exercice financier 2000, le Conseil fédéral envisage-t-il de proposer déjà à cette occasion l'affectation d'une part de ce bénéfice au rattrapage des retards accumulés (ch. 1), respectivement à l'allocation de crédits d'engagements complémentaires nécessaires au respect par la Confédération des obligations qui sont les siennes en vertu des diverses dispositions légales prévoyant son intervention sous forme d'aide ou de subvention ?

5. Envisage-t-il d'autres mesures pour corriger la situation actuelle et éviter son prolongement ou sa répétition à l'avenir ?

Begründung

Ces dernières années, la Confédération a accumulé un retard certain dans le paiement des aides et subventions revenant à des tiers en application de diverses dispositions légales et budgétaires. Cet état de fait est d'autant moins bien accepté que la situation financière de la Confédération s'améliore (certes au prix de réformes, d'efforts et d'une discipline stricts), alors que certains cantons et certaines collectivités régionales et locales, lesquelles sont souvent les destinataires de ces aides et subventions, ont beaucoup plus de peine à trouver leur équilibre budgétaire, respectivement à faire face à leurs obligations. Le retard pris dans les projets de nouvelle péréquation financière, respectivement de réforme de la péréquation et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT, ex-NPF) n'est pas totalement étranger à cet état de fait, dans la mesure où ces projets sont un préalable qui conditionnera plusieurs réformes du même type dans les finances et les relations entre les cantons et leurs collectivités régionales et locales.

Ainsi, il ressort du message du 29 mars 2000 concernant le compte d'État de la Confédération suisse pour l'année 1999 (00.010, p. 277) que la Confédération accuse un retard de plus de 1 650 000 000 de francs (1,65 milliard de francs) dans le paiement des aides et subventions qu'elle doit, si l'on compare les crédits alloués, les montants engagés et les paiements en suspens en 1999. Les domaines concernés sont divers et variés : conservation des monuments (26,8 millions de francs), protection du patrimoine culturel (13 millions), constructions destinées à l'enseignement professionnel (75,2 millions), améliorations structurelles dans l'agriculture (112,1 millions), protection contre les inondations (178,4 millions), installations pour les eaux usées et pour les déchets (542 millions), protection contre les phénomènes naturels (227,3 millions), améliorations structurelles et installations d'équipement (64,2 millions), soins aux forêts et mesures de gestion (280 millions), établissements servant à l'exécution des peines et mesures et aux maisons d'éducation (49,8 millions de francs), mesures de construction (abris ; 18 millions), amélioration du logement en régions de montagne (22,6 millions de francs), etc.

Dans la plupart des cas, il s'agit de domaines où la Confédération a imposé des délais de mise en oeuvre et de réalisation relativement brefs, compte tenu de l'ampleur de la tâche, respectivement de domaines où l'aide fédérale octroyée a joué un rôle important quant au démarrage de ces réalisations, à l'incitation à démarrage rapide de ces réalisations. Le retard présentement accumulé apparaît d'autant plus pénalisant aux bénéficiaires de ces aides et subventions.

Pour ne prendre qu'un exemple, celui du canton de Fribourg, et un domaine seulement (les eaux usées), le retard représente aux dernières nouvelles 33,1 millions de francs pour les travaux de canalisation et d'épuration des eaux réalisés à fin 2000 (réponse du 20 février 2001 du Conseil d'État à une question d'un député au Grand Conseil) . De son côté, le canton n'a pas de retard dans le paiement de sa part de subventions, malgré ses difficultés financières. Or, cela représente en intérêts intercalaires, des montants exorbitants pour les communes ou associations de communes concernées. L'argent ainsi dépensé ne peut l'être à des investissements plus porteurs en matière de développement économique et de modifications structurelles.

Dans sa réponse du 2 décembre 1996 à l'interpellation Epiney 96.3032, "Subventions fédérales. Retard dans les paiements", du 6 mars 1996 le Conseil fédéral relevait la distinction qu'il y a lieu de faire entre le retard de paiement et les demandes en suspens, faute de crédits d'engagement. Le Conseil fédéral se targuait de ce qu'il n'existait alors pratiquement aucun retard de paiement au sens strict. La situation semble à cet égard déjà avoir changé. De plus, pour les bénéficiaires potentiels d'aides ou de subventions, le fait que la Confédération se retranche derrière le manque de crédits pour assumer ses obligations en matière d'aide et de subventions contribue à jeter le discrédit entre le politique et le citoyen, l'administré.

Enfin, le désendettement de la Confédération est appelé de leurs voeux tant par le Conseil fédéral que par nombre de parlementaires, groupes politiques et autres. Or, la problématique évoquée ci-dessus constitue un aspect du désendettement que doit entreprendre la Confédération, sans délai et avec tous les moyens disponibles. Dans la mesure où il concerne les collectivités cantonales et communales, on peut même y voir un aspect prioritaire du désendettement de la Confédération.

Stellungnahme des Bundesrates

Comme le Conseil fédéral l'a précédemment dit dans sa réponse du 2 décembre 1996 à l'interpellation Epiney 96.3032, "Subventions fédérales. Retards dans les paiements", du 6 mars 1996 il convient de bien distinguer les retards de paiement des demandes en suspens. Un office fédéral est en situation de retard de paiement lorsqu'il a contracté formellement des engagements, mais qu'il ne peut les honorer bien qu'ils soient exigibles. Dans un tel cas, les prescriptions légales ne sont pas respectées, et l'office concerné peut être contraint à verser des intérêts moratoires (art. 24 de la loi sur les subventions, LSu). Les prestations de la Confédération sont généralement liées à certaines conditions (p. ex. nécessité, pour les cantons bénéficiaires, de fournir des contre-prestations, respect de dispositions légales). Toutefois, toutes les demandes de subventions ne remplissent pas les conditions requises et ne peuvent donc pas être considérées comme des demandes en suspens. On parle de demandes en suspens lorsque des demandes de subventions conformes aux prescriptions légales, qui ont été déposées, ne peuvent pas ou pas immédiatement être honorées faute de crédits d'engagement. La LSu prévoit dans de tels cas l'établissement d'un ordre de priorité (art. 13 LSu). Si la subvention demandée est une indemnité au sens de la LSu, l'autorité compétente alloue une prestation à titre provisoire et fixe l'échéance à laquelle celle-ci doit être versée. L'allocation de la subvention a lieu ultérieurement, par voie de décision séparée (décision d'allocation définitive). Si la Confédération est engagée juridiquement dès le moment où la décision provisoire est rendue, elle n'est cependant tenue de payer que plus tard, une fois la décision définitive rendue, entrée en force et échue. L'autorité compétente rejette par voie de décision les demandes d'aides financières qui ne peuvent être acceptées dans un délai raisonnable en raison de l'ordre de priorité.

Réponses aux questions posées dans l'interpellation :

1./2. Les cas cités par l'auteur de l'interpellation dans le développement de celle-ci concernent non pas des retards de paiement, mais des engagements pris dans des domaines gérés par crédits annuels d'engagement, dont le paiement n'était pas encore échu à la fin de 1999. À la somme de 1,65 milliard de francs, il convient d'ajouter, pour des questions de transparence, les contributions fédérales promises, par décision provisoire, d'un montant d'environ 540 millions de francs dans le domaine des installations pour les eaux usées et pour les déchets (toutes les contributions destinées au domaine des installations pour les eaux usées et pour les déchets devraient avoir été versées d'ici à 2006). Dans la plupart des domaines subventionnés, le système de gestion par crédits d'engagement implique des engagements ouverts. Entre la prise d'un engagement et le paiement final de la somme promise, une à plusieurs années peuvent s'écouler, car les versements ne peuvent être effectués qu'en fonction de la progression du projet (art. 23 LSu). On ne peut donc pas parler de forte augmentation des retards.

Des retards de paiement, bien que faibles, peuvent effectivement être constatés, en particulier à la fin de l'année. Une enquête réalisée auprès des offices a mis en évidence des retards de paiement pour un montant total de 21,5 millions à fin 2000. Ces retards concernent les domaines suivants : mensuration cadastrale (10,2 millions de francs), amélioration des structures dans l'agriculture (9,2 millions) et aide aux universités (2,1 millions). Les cantons les plus touchés sont : Argovie (4,6 millions), Berne (2,9 millions), Grisons (2,7 millions), Vaud (1,8 million), Fribourg (1,3 million), Valais (1,1 million) et Saint-Gall (1,0 million). Les cantons d'Uri, de Nidwald, de Zoug, de Schaffhouse et d'Appenzell Rhodes-Intérieures n'ont en revanche pas été affectés par de tels retards. Pour ce qui est des retards concernant les autres cantons, leur montant est nettement inférieur à 1 million de francs.

Ces retards de paiement ne sont que des différences minimes entre les crédits de paiement disponibles et les décomptes effectifs, dues à l'impossibilité de prévoir le moment exact de la transmission des décomptes de fin d'année. Au début de l'an 2001, tous les paiements ouverts ont été honorés.

3. À fin 2000, les demandes en suspens auprès de la Confédération s'élevaient, conformément aux indications des offices, à 516 millions de francs au total. Les domaines les plus affectés sont les suivants : enseignement et recherche (328 millions de francs, dont 308 millions pour l'aide aux universités), protection du paysage et conservation des monuments historiques (71 millions), installations pour les eaux usées et pour les déchets (66 millions), encouragement à la construction de logements (36 millions), énergie (10 millions) et agriculture (5 millions). Les cantons les plus touchés sont : Zurich (83,4 millions), Fribourg (58,3 millions), Berne (43,2 millions), Tessin (41,4 millions), Vaud (40,3 millions), Genève (30,8 millions) et Bâle-Ville (24,9 millions de francs). Les cantons d'Obwald, de Nidwald, de Zoug, de Bâle-Campagne et d'Appenzell Rhodes-Intérieures n'ont pas été touchés. Les demandes en suspens émanant d'autres cantons se montaient à quelques millions de francs seulement. Dans certains domaines, les demandes en suspens ne peuvent pas toujours être attribuées à des cantons particuliers (organisations internationales). Les demandes encore en suspens - tous domaines confondus - sont traitées selon la procédure exposée précédemment (classement selon l'ordre de priorité établi, décision provisoire dans le cas d'indemnités, rejet ou approbation dans le cas d'aides financières).

4. Pour le Conseil fédéral, la question des retards de paiement et des demandes en suspens ne nécessite pas une prise de mesures immédiate. En ce qui concerne les retards de paiement peu élevés enregistrés à fin 2000, il s'agit uniquement, comme cela est expliqué sous les chiffres 1 et 2, d'un problème de différences entre les crédits de paiement disponibles et les décomptes effectifs, dues à l'impossibilité de prévoir le moment exact de la transmission des décomptes de fin d'année. Pour ce qui est des demandes en suspens, la Confédération s'en tient également aux normes légales (LSu) prescrites par le Parlement.

Par ailleurs, il est vrai que la situation financière de la Confédération s'est améliorée ces dernières années. Toutefois, le compte financier 2000, qui a enregistré des résultats exceptionnels, ne peut servir de base pour l'avenir. En effet, l'amélioration inattendue des résultats du compte est due en majeure partie à des recettes supplémentaires de nature conjoncturelle et est donc insuffisante pour permettre de s'écarter des principes d'une politique budgétaire durable et d'une discipline stricte en matière de dépenses. Ces recettes supplémentaires ne doivent en aucun cas être utilisées comme motif pour de nouvelles dépenses supplémentaires. La tendance à la détérioration de l'équilibre du budget, dont le Conseil fédéral fait état dans son rapport complétant le message sur le frein à l'endettement du 10 janvier 2001, apparaît déjà dans les chiffres relatifs au budget et au plan financier de ces prochaines années. Les résultats du compte 2000, si bons qu'ils aient pu être, ne doivent donc pas inciter à dévier d'une politique budgétaire réfléchie.

5. Le Conseil fédéral comprend les préoccupations de l'auteur de l'interpellation. Toutefois, il n'envisage pas d'autres mesures pour l'instant, car les mesures prévues dans le cadre de la LSu doivent permettre d'empêcher des retards de paiement de la part de la Confédération. Les demandes de subventions encore en suspens ne justifient pas non plus la prise de mesures spécifiques, étant donné que la procédure à suivre pour le traitement de telles demandes est elle aussi clairement réglementée.

Le fait que les perspectives concernant l'évolution des finances fédérales pour les années à venir restent préoccupantes est un élément déterminant pour le Conseil fédéral. Le budget de la Confédération continue de présenter une surcharge structurelle et l'assainissement des finances fédérales n'est pas encore durablement assuré. C'est pourquoi il convient d'user de la plus grande prudence en matière de dépenses.

Des changements touchant le domaine des subventions sont prévus dans le cadre de la réforme de la péréquation et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). La réglementation actuelle relative aux subventions liées à l'objet présente des défauts et doit être remplacée par exemple par des conventions de programmes, des subventions forfaitaires et la prise en compte des mécanismes du marché (aides incitatives).

Réponse du Conseil fédéral.