Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di togliere il postulato di ruolo.

Stellungnahme des Bundesrates

Ad domanda 1

Già da lungo tempo il Consiglio federale persegue l'obiettivo di consolidare la collaborazione di polizia e giustizia con gli Stati membri della CE e dell'UE. L'UE vuole ora intavolare con la Svizzera nuovi negoziati bilaterali. Il Consiglio federale vuole ora porre sul tavolo dei negoziati anche le esigenze della Svizzera. Il 19 gennaio 2001 ha avuto luogo in proposito un primo colloquio ("approccio globale") tra i rappresentanti della Svizzera e quelli della Commissione europea a Bruxelles. Con lettera del 31 gennaio 2001 ai commissari Patten (relazioni con l'estero) e Vitorino (giustizia e affari interni) il Consiglio federale ha poi precisato le esigenze della Svizzera. Con risposta scritta del marzo 2001, la presidenza svedese dell'UE si è dichiarata disposta, in linea di principio, a prendere in considerazione (anche) il settore della collaborazione di polizia e giustizia, inclusi l'asilo e la migrazione, in vista di eventuali nuovi negoziati bilaterali. A tale scopo, si sono tenuti i primi colloqui per saggiare il terreno tra i rappresentanti della Svizzera e quelli della Commissione europea. In autunno del 2000 i Cantoni sono stati informati dal capo del DFGP in merito agli sforzi intrapresi nel senso di una rafforzata cooperazione di polizia e giudiziaria tra la Svizzera e gli Stati CE e UE. In diretto riferimento con la risposta della presidenza svedese all'UE, i Cantoni sono inoltre stati consultati in vista di futuri negoziati.

L'obiettivo dei negoziati è di far partecipare la Svizzera al Trattato di "Schengen/Dublino" e ai settori così registrati della cooperazione e di polizia e giudiziaria nonché in materia di asilo, visti e migrazione. Il Consiglio federale auspica in tal modo rilanciare la questione dopo che, nel settembre 1998, il Comitato esecutivo di Schengen aveva rifiutato alla Svizzera una partecipazione parziale a "Schengen".

Ad domanda 2

Già da tempo il Consiglio federale persegue un'ottimizzazione della sicurezza interna del nostro paese. Un mezzo in questo senso è di migliorare la collaborazione internazionale. In questo campo l'UE è già attiva da tempo e ha approntato strumenti per meglio combattere la criminalità organizzata e per controllare piú efficacemente la migrazione. Se la Svizzera rimane in margine di tali trattati corre il pericolo di venir esposta a un aumento della criminalità e a una pressione migratoria piú forte. Per fronteggiare tale rischio il consigliere federale Koller ha reso attenta l'UE già nel 1995 dell'interesse per la Svizzera di una collaborazione con il sistema di Schengen. Nel rapporto sull'integrazione del 1999 a tale ambito è stato dedicato un capitolo dettagliato. Nell'atto finale dell'accordo sulla libera circolazione delle persone la Svizzera ha affermato ancora una volta in una dichiarazione unilaterale l'interesse a partecipare alla politica in materia di asilo e di migrazione contemplata nel Trattato di Dublino. Nel rapporto sulla politica estera 2000 il Consiglio federale ha in definitiva descritto la partecipazione della Svizzera agli strumenti di Schengen come un'importante richiesta di politica estera nell'ottica di una garanzia ottimale della nostra politica interna.

La problematica di un controllo piú efficiente alle frontiere nonché la possibilità di un'eventuale partecipazione della Svizzera al sistema di Schengen son stati piú volte al centro di analisi interne. Dal 1999 è in corso il progetto di Esame del sistema di sicurezza interna della Svizzera (USIS), nel cui ambito sono elaborate proposte globali per migliorare la sicurezza interna; di queste fa parte anche - indipendentemente dal sistema "Schengen/Dublino" - l'analisi dei controlli di frontiera. Per ogni fase dei lavori di USIS i cantoni hanno un rappresentante.

Parallelamente all'esame generale della sicurezza interna della Svizzera, il gruppo di progetto PESEUS (strategia DFGP Svizzera-UE) si occupa in modo approfondito delle possibilità di cooperazione rafforzata in materia di polizia e di giustizia, dell'asilo e della migrazione tra la CE e gli Stati membri dell'UE da una parte, e la Svizzera dall'altra. Tale gruppo può usufruire delle ricerche e degli accertamenti di diversi precedenti gruppi di lavoro e commissioni peritali (ad es. la commissione peritale "Controlli di persone in materia di polizia di frontiera", presieduta dal consigliere nazionale Leuba, rapporto finale 1993). Queste analisi interne costituiscono la base di una valutazione globale nell'ottica dei trattati con l'UE. Vista la situazione attuale il Consiglio federale raccomanda la partecipazione della Svizzera al sistema "Schengen/Dublino" poiché per la Svizzera prevalgono i vantaggi. Alcuni settori necessitano ancora di approfonditi chiarimenti. Sarà possibile giungere a una valutazione conclusiva soltanto dopo la conclusione delle trattative. Per il resto il Consiglio federale ritiene che anche l'UE e i suoi Paesi membri possono avere un certo interesse all'inclusione della Svizzera nel sistema "Schengen/Dublino".

I trattati di Schengen e Dublino hanno lo scopo di sostenere l'ordinamento liberale, perseguito dalla comunità europea, di un mercato interno europeo, in cui persone, merci, capitali e servizi possano liberamente circolare. La conclusione di trattati settoriali nel settore della libertà di circolazione delle persone tra la Svizzera e la Comunità europea o i suoi Stati membri costituisce una condizione politica supplementare per poter partecipare al sistema "Schengen/Dublino". Per l'attuazione del trattato di Schengen si dovrà inoltre prendere in considerazione l'indicazione della libertà di circolazione delle persone.

Fatte queste premesse, una partecipazione della Svizzera al sistema "Schengen/Dublino" avrebbe specialmente gli effetti seguenti:

* riduzione del controllo delle persone alle frontiere svizzere e trasferimento dei controlli alle frontiere esterne all'UE (il controllo delle merci sarebbe invece mantenuto);

* emanazione di misure di polizia supplementari per coprire una lacuna nella sicurezza eventualmente risultante dalla riduzione dei controlli alla frontiera.

* consolidamento della collaborazione di polizia con gli Stati membri dell'UE nella lotta alla criminalità nazionale e internazionale, e in particolare partecipazione al sistema d'informazione Schengen SIS (intensificazione dello scambio di informazioni su persone ricercate o indesiderate noché su oggetti ricercati; miglioramento dell'inseguimento e dell'osservazione);

* potenziamento dell'assistenza reciproca, in particolare in materia di tassa sul valore aggiunto, tasse di consumo ed eventualmente nel campo doganale;

* armonizzazione delle prescrizioni in materia di visti (le relative disposizioni dell'UE sono già oggi ampiamente applicate in modo autonomo);

* partecipazione alle disposizioni di Schengen e di Dublino relative alla competenza per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno Stato contraente.

La trasposizione delle disposizioni di "Schengen/Dublino" nel diritto svizzero comporteranno modifiche delle leggi e delle ordinanze svizzere nei settori interessati. Un'analisi dettagliata delle modifiche legali necessarie che va oltre la rilevazione delle principali modifiche non è però ancora possibile. I cambiamenti istituzionali derivanti dal sistema di "Schengen/Dublino" per il settore di polizia svizzero e per il Corpo delle guardie di confine (Cgcf) sono attualmente allo studio nell'ambito del progetto USIS, al quale partecipano sia i rappresentanti della Confederazione sia i Cantoni. Per novembre 2001 è prevista la presentazione da parte dell'USIS di possibili concezioni relative al futuro impiego del Cgcf nel caso di una partecipazione della Svizzera al sistema di "Schengen".

Ad domanda 3

Gli "acquis di Schengen" comprendono:

- l'Accordo di Schengen del 14 giugno 1985;

- l'Accordo di applicazione di Schengen del 19 giugno 1990;

- i diversi protocolli e convenzioni di adesione all'Accordo di Schengen del 1985 e all'Accordo di applicazione di Schengen del 1990 (Italia: 27 novembre 1990, Spagna e Portogallo: 25 giugno 1991, Grecia: 6 novembre 1992, Austria: 28 aprile 1995, Danimarca, Finlandia e Svezia: 19 dicembre 1996, Norvegia e Islanda: 19 dicembre 1996);

- una serie di decisioni e di dichiarazioni del Comitato esecutivo creato sulla base dell'Accordo di applicazione di Schengen nonché alcuni atti legislativi emanati da organi con poteri decisionali nell'ambito della concretizzazione dell'Accordo di applicazione di Schengen.

Data la sua mole imponente, l'"aquis" di Schengen non può essere interamente pubblicato come vorrebbe la postulante. Il Servizio diritto comunitario/DFGP ha tuttavia allestito una documentazione chiara raccogliendo i documenti più importanti relativi all'"aquis" di Schengen. L'intera documentazione comprende circa 1600 pagine ed è ottenibile, su richiesta, presso il Servizio diritto comunitario.

Ad domanda 4

Verosimilmente la Svizzera, in caso di un'associazione al sistema "Schengen/Dublino", non può aspettarsi nessuna forma di collaborazione in sostanza superiore a quella stabilita nel Trattato di associazione "Schengen/Dublino" tra l'UE e i Paesi terzi Norvegia e Islanda. In seguito la Svizzera potrebbe collaborare ai preparativi di un ulteriore sviluppo degli "acquis" di Schengen, senza tuttavia avere facoltà di codecisione. In tal modo la Svizzera otterrebbe una soluzione simile al SEE. Gli ulteriori sviluppi degli "acquis" di Schengen dovrebbero in linea di massima essere seguiti anche dalla Svizzera. In caso contrario, analogamente ai trattati di associazione con Norvegia e Islanda, come ultima ratio dovrebbe essere prevista la denunzia. Il tipo e le modalità di collaborazione dovrebbero essere concordate e stabilite in dettaglio nell'ambito dei negoziati di associazione.

Ad domanda 5

Gli "acquis" di Schengen comprendono tra l'altro il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne, un miglioramento della collaborazione transfrontaliera di polizia, un consolidamento della cooperazione delle autorità giudiziarie nonché uno scambio di informazioni concernente persone ricercate o indesiderate e oggetti ricercati relativi al "sistema d'informazione Schengen" (SIS).

Secondo le nozioni attuali, una ripresa di questi "acquis" comporterebbe per la Svizzera primariamente lo svantaggio che le sia sí attribuito come Stato non membro un diritto di codecisione, ma non formale, e di conseguenza ne nascerebbe un disequilibrio istituzionale. Da parte della Svizzera si tratterebbe di un cosciente abbandono della sovranità. Tale abbandono sarebbe però compensato dai seguenti importanti vantaggi:

* Secondo quanto riportato da precedenti rapporti e in base all'analisi della situazione da parte di USIS va rilevato che la Svizzera dipende da una cooperazione consolidata con l'UE nel settore giustizia e polizia se intende affrontare in modo ottimale le questioni relative alla sicurezza che si pongono nel contesto internazionale e se non vuole diventare un'isola per le attività criminali in Europa. Le possibilità organizzative bilaterali e multilaterali con i nostri vicini nell'ambito della cooperazione transfrontaliera nei settori di giustizia e polizia al di fuori della collaborazione di Schengen sono limitate. Anche se le forme di collaborazione esistenti costituiscono un presupposto importante per il miglioramento della sicurezza interna del nostro Paese, non possono tuttavia compensare gli svantaggi di una non partecipazione al sistema di sicurezza di Schengen e quindi non sono in grado di garantire in modo ottimale la sicurezza interna.

* Inoltre, sullo sfondo della crescente criminalità transfrontaliera, l'attuale limitato scambio di informazioni tra la Svizzera e i Paesi membri dell'UE rappresenta un deficit considerevole per il nostro Paese. Il sistema d'informazione Schengen (SIS) consente una ricerca transfrontaliera in tutta Europa di persone e oggetti grazie a banche dati elettroniche, grazie al collegamento dei computer nazionali con il computer centrale a Strasburgo. Le autorità di polizia, di frontiera e quelle preposte all'immigrazione possono richiamare i singoli dati direttamente dalla loro postazione di lavoro. Il SIS è definito dagli esperti un enorme progresso nella lotta contro la criminalità nazionale e internazionale. Anche i servizi di polizia criminale responsabili in Svizzera sostengono apertamente l'accesso al SIS.

- Creando uno spazio della libertà, della sicurezza e del diritto l?unione Europea vincolerebbe in definitiva le disposizioni unificate sull'asilo, i visti e la dimora con i corpi di polizia collegati fra loro e - soprattutto - con i sistemi centralizzati d'informazione. Vista la situazione geografica del nostro Paese, la Svizzera - a prescindere dal Liechtenstein - è interamente circondata da Stati del sistema "Schengen/Dublino". Una partecipazione della Svizzera alla politica di asilo e di migrazione dell'EU impedirebbe che il nostro Paese diventi il paese di ripiego della migrazione illegale. La partecipazione alle disposizioni unitarie circa i visti e la dimora comporterebbe inoltre vantaggi nel campo dell'industria alberghiera e del turismo.

L'entrata del nostro Paese nel dispositivo di sicurezza di Schengen eviterebbe in tal modo il pericolo che la Svizzera diventi la piattaforma della criminalità organizzata transfrontaliera e del terrorismo internazionale. Inoltre, garantirebbe una vasta partecipazione della Svizzera a un sistema moderno di collegamenti in rete per lottare contro il crimine e i suoi futuri sviluppi. Pertanto, in un'ottica globale, la partecipazione al sistema "Schengen/Dublino" è senza dubbio nell'interesse della Svizzera.

Se gli "acquis di Schengen" saranno accettati, si prevede un notevole aumento dell'efficienza derivante dalla partecipazione al sistema d'informazione Schengen (SIS), soprattutto in materia di collaborazione di polizia, nonostante un parziale aumento del dispendio di lavoro.

Un notevole aumento dell'efficienza sarebbe raggiungibile anche attraverso la trasposizione del sistema di "Dublino", incluso Eurodac. Certo, questa volta non verrà chiesto un contributo irrilevante all'onere comune ("burdensharing"). L'adesione della Svizzera alla collaborazione istituzionale con gli Stati membri dell'UE in materia di asilo e migrazione, avrebbe come conseguenza che una domanda d'asilo respinta in uno Stato membro dell'UE non potrebbe più essere presentata una seconda volta in Svizzera. Ciò comporterebbe una netta diminuzione delle domande d'asilo in Svizzera e ovviamente anche una massiccia riduzione dei costi. Inoltre, anche la collaborazione in materia di rilascio comune dei visti (ad es. turismo o viaggi di servizio) permetterebbe di sgravare considerevolmente i servizi preposti al rilascio dei visti.

I rapporti annuali aggiornati del Comitato esecutivo di Schengen e dei suoi gruppi subordinati, possono inoltre essere ottenuti presso il Servizio diritto comunitario/DFGP. La pubblicazione di tali documenti nell'ambito della trattazione del presente postulato non è purtroppo possibile.

Ad domanda 6

Il sistema di informazione Schengen (SIS) è un sistema di ricerca esteso a tutta l'Europa e facente capo a una banca dati. Il SIS registra in particolare i dati personali di autori di reati ricercati. Oltre a ciò contiene però anche i dati personali di altre categorie di persone, come ad esempio bambini scomparsi o cittadini di Stati terzi espulsi o che rappresentano una minaccia per l'ordine e la sicurezza pubblici. Il SIS gestisce infine anche dati relativi a oggetti ricercati, come ad esempio veicoli rubati. Si spiega in tal modo perché soltanto un'infima percentuale di tutti i dati registrati in SIS si riferiscono all'arresto o all'espulsione di autori di reati segnalati.

Conclusione

Per motivi legati all'attualità abbiamo eccezionalmente preso posizione in modo diretto e circostanziato sulle questioni formulate nel postulato. Il Consiglio federale ritiene che il postulato sia così fondamentalmente realizzato. Per quanto attiene alle misure concrete di trasposizione e alla loro valutazione, un giudizio definitivo potrà essere espresso soltanto quando saranno disponibili i risultati dei negoziati. Ciò avverrà nell'ambito del messaggio relativo a un eventuale accordo di adesione.

Il Consiglio federale propone di togliere il postulato di ruolo.