Stellungnahme des Bundesrates

1. Le discussioni sulle rotte di avvicinamento all'aeroporto di Zurigo attraverso lo spazio aereo tedesco iniziarono negli anni Settanta, subito dopo l'entrata in servizio dell'attuale pista principale di atterraggio. Neanche la regolamentazione definita nel 1984 fra Svizzera e Germania ha potuto risolvere i problemi esistenti. Alla fine del 1998 sono state avviate trattative per un trattato bilaterale. La delegazione svizzera ha sempre puntato ad assicurare lo sviluppo dell'hub. A questo proposito si trattava soprattutto di garantire la possibilità di effettuare il controllo del traffico aereo nei cieli della Germania meridionale. Secondo la Svizzera, la Germania avrebbe dovuto assumersi anche in futuro una parte degli oneri derivanti dalla crescita del traffico aereo da e verso l'aeroporto, anche se la maggior parte di questo sarebbe stata sopportata dalla Svizzera. Durante le trattative, la Germania si è irrigidita su una limitazione del numero dei movimenti ad un livello notevolmente inferiore a quello del 1998, su un'estensione del divieto di volo notturno e su una limitazione dei sorvoli durante i fine settimana. Inoltre aveva annunciato che, se la Svizzera avesse rifiutato l'accordo, avrebbe preso unilateralmente misure per limitare ulteriormente l'uso dello spazio aereo tedesco per le manovre di avvicinamento e decollo da Zurigo, per eventualmente concederlo solamente nei casi in cui fossero tecnicamente impossibili altre soluzioni.

All'inizio del 2001 le due delegazioni annunciarono di aver esaurito il margine di manovra negoziale loro concesso e concordarono che la successiva tornata di trattative si sarebbe svolta a livello ministeriale.

1. In vista di queste trattative fra i due ministri, il Capo dell'ATEC ha informato il Consiglio federale, proponendo il seguente mandato negoziale:

* convincere la parte tedesca ad astenersi, per il momento, dal prendere misure contro i voli d'avvicinamento;

* presentare alla Germania un progetto di ripartizione equa tra i due Paesi dei rumori causati dal traffico aereo. Deve essere previsto un tetto massimo di sorvoli sulla Germania molto più basso rispetto alla quantità di traffico odierna;

* se non è possibile giungere ad una soluzione negoziale, proporre d'istituire un tribunale arbitrale incaricato di chiarire la situazione giuridica delle due parti e di trovare, se necessario, una soluzione secondo equità. In questo caso, verrebbero sospese le trattative a livello tecnico;

* se necessario offrire misure immediate, anche se in questo caso occorre dare priorità ad alleggerimenti nelle ore mattutine e serali e ad una temporanea fissazione al livello attuale del tetto massimo di sorvoli;

* se la Germania rifiuta di entrare in materia sulle proposte svizzere e se non è disposta a rinunciare a misure unilaterali, esaminare immediatamente l'avviamento della procedura di risoluzione delle controversie secondo la convenzione di Chicago;

In base al documento interlocutorio, il Consiglio federale ha deciso quanto segue:

"(1.) prende atto del documento interlocutorio e della procedura ulteriore prevista.

(2.) l'ATEC è incaricato di continuare i lavori preliminari per la conclusione dell'accordo secondo i punti di cui al n. 4 del documento interlocutorio; richiedere formalmente al Consiglio federale, al momento opportuno, il conferimento del mandato inerente alla conclusione dell'accordo o all'avviamento di una procedura arbitrale."

2.Non si può affermare che il risultato delle trattative sia molto più restrittivo della normativa tedesca o svizzera in materia di protezione ambientale. Né il diritto ambientale svizzero né quello tedesco danno in generale una risposta alla domanda se e in quale misura sia lecito convogliare sopra una determinata regione il traffico in avvicinamento ad un aeroporto, al fine di risparmiare altre zone. Se ci si riferisce ai valori limite tedeschi o svizzeri, occorre sottolineare che sul territorio tedesco, proprio nelle ore notturne, verrebbero superati i valori limite previsti dalla normativa svizzera.

3.Sì, il Consiglio federale ha certamente esaminato questa possibilità. Tuttavia, è perlomeno dubbio che la Svizzera, dalla convenzione del 7 dicembre 1944 relativa all'aviazione civile internazionale (convenzione di Chicago) e dell'accordo del 7 dicembre 1944 concernente il transito dei servizi aerei internazionali (accordo sul transito; RS 7.748.111.2) possa far discendere il diritto di utilizzare lo spazio aereo a sud della Germania per i voli da e per Zurigo nelle misure e nei modi da lei auspicati. Tre dei più importanti istituti mondiali esperti in diritto aeronautico (McGill a Montreal, Leiden, Köln) sono dell'opinione che la convenzione di Chicago e l'accordo sul transito non coprono le procedure d'avvicinamento e di decollo. Al contrario, danno alla Germania buone ragioni per regolare i sorvoli nel proprio spazio aereo tenendo conto di alcuni principi decisi, in linea di massima, liberamente.

Inoltre, occorre sottolineare che in entrambi i casi riguardanti i diritti di transito di cui si è occupato il Consiglio dell'ICAO non è riuscito a giungere a una decisione. Si trattava dei casi Pakistan contro India: il Pakistan vietava agli aerei indiani di sorvolare il proprio territorio; e Gran Bretagna contro Spagna: la Spagna rifiutava l'autorizzazione per le procedure di avvicinamento e di decollo da e verso l'aeroporto di Gibilterra, nonostante non vi fossero rotte alternative. Anche se in entrambi i casi era palese una violazione del diritto di transito, il Consiglio non è riuscito ad intervenire in modo determinante. E' perciò incerto se esso possa giungere ad una decisione nel presente caso, molto più complesso, visto che tra l'altro la Svizzera ha delle alternative per evitare di utilizzare lo spazio aereo tedesco.

Infine, va ribadito che anche nel caso in cui la Svizzera si opponesse con successo all'accordo, la Germania sarebbe autorizzata a revocare alla skyguide svizzera il diritto di controllare il traffico aereo sul suo territorio e ad affidare tale compito agli organi tedeschi competenti, a scapito dello scalo zurighese.

Il Consiglio federale ha ritenuto quindi che avviando una procedura presso il Consiglio dell'ICAO non avrebbe avuto alcuna possibilità di ottenere per l'aeroporto risultati migliori di quelli raggiungibili attraverso un accordo bilaterale.

4. Senza il consenso della Germania, la Svizzera non può esercitare il controllo del traffico aereo nei cieli tedeschi. Anche se per il diritto svizzero non è necessario a tal fine un trattato internazionale, la Germania è giunta alla conclusione che, secondo il suo diritto, questa decisione deve essere formalizzata attraverso un trattato internazionale. Se in tale contesto la Germania vincola la questione della delega del controllo del traffico aereo a questioni di carattere ambientale, la Svizzera non può far altro che accettarlo, perché ciò non viola il diritto internazionale. Il trattato internazionale rafforza inoltre la posizione giuridica di Skyguide; in particolare, ci si è ora accordati sul principio che i servizi forniti da Skyguide debbano essere remunerati.

5.Dal punto di vista giuridico, occorre stabilire in che misura la questione è regolata dal diritto internazionale. Se nel diritto internazionale non si riscontra alcuna base legale che obbliga la Germania ad accettare le richieste formulate dalla Svizzera, la Germania può stabilire unilateralmente i limiti di tolleranza dei sorvoli nel suo spazio aereo, fatte salve le disposizioni legali vigenti su suolo tedesco.

A livello internazionale, vengono considerati in primo luogo il diritto dell'UE e la legislazione aeronautica internazionale, eventualmente può essere applicato il diritto internazionale sull'ambiente.

Per quanto riguarda il diritto internazionale dell'aviazione, si rimanda alla risposta alla domanda 3.

Anche per quel che concerne l'applicabilità del diritto comunitario, sussistono diverse interpretazioni giuridiche contrastanti che verranno presentate nell'ambito del messaggio relativo all'accordo. In questo campo, sebbene esista un'unità di vedute sugli aspetti giuridici da prendere in considerazione, le differenze vengono riscontrate soprattutto sui fatti di base (ripercussioni causate dalla restrizione del numero di voli sull'esercizio dell'aeroporto) ai quali fanno riferimento le diverse interpretazioni. Questo, rappresenta pure un motivo importante che spiega come mai le perizie commissionate da Swissair e dall'aeroporto non abbiano in pratica rafforzato la posizione della delegazione svizzera. Inoltre, queste perizie non hanno fornito alcuna risposta alle questioni che scaturirebbero qualora la Germania decidesse di assumersi il controllo dei voli.

Diversamente dalle ipotesi formulate dalle perizie sopraccitate, il Consiglio federale parte dal presupposto che l'accesso così come la capacità dell'aeroporto di Zurigo non vengano limitati dall'accordo. Per questo motivo, non si può nemmeno parlare di una discriminazione nei confronti delle compagnie aeree. Vi è inoltre da osservare che il fatto, secondo il quale l'aeroporto di Zurigo sarebbe discriminato rispetto agli aeroporti tedeschi, manca di qualsiasi fondamento legale. In Germania vigono regolamentazioni diverse per gli aeroporti e a parte ciò il diritto internazionale non prevede un principio generale di parità di trattamento per tutti i soggetti di diritto, nemmeno per gli aeroporti. Di conseguenza, non sussiste alcun obbligo di parità di trattamento fra gli abitanti tedeschi e svizzeri vicini all'aeroporto.

La Svizzera ha appena già la Commissione europea a verificare la compatibilità dell'accordo con l'accordo bilaterale sul trasporto aereo e con il diritto comunitario applicabile. La Commissione ha dichiarato che si procederà all'esame dopo l'entrata in vigore degli accordi bilaterali. In questo caso, poco importa se l'esame verte su un accordo tra la Svizzera e la Germania o su una ordinanza unilaterale tedesca. Appare dunque chiaro che la posizione giuridica della Svizzera non verrà indebolita dalla firma dell'accordo.

Del resto, le vie legali da percorrere risultano per la Svizzera limitate. Un tribunale arbitrale potrebbe essere adito solo con il consenso della Germania e una procedura presso il Consiglio dell'ICAO, il quale rappresenta un organo politico e non un'autorità giudiziaria, deve essere classificata come molto insicura. Lo stesso vale anche per procedure legali presso un tribunale tedesco ad opera dell'aeroporto o di una compagnia aerea interessata.

6. L'accesso all'aeroporto di Zurigo e la sua competitività non sono minacciati né dalla limitazione degli orari di sorvolo del territorio tedesco per i velivoli in avvicinamento o in decollo, né dalla limitazione del numero di movimenti. L'accordo non sfavorisce neanche le compagnie aeree. Per la Svizzera l'obiettivo prioritario durante le trattative è stato sempre quello di fare in modo che nessun volo da e per lo scalo di Zurigo risultasse impedito.

Nel frattempo, sono stati effettuate le prime analisi per il processo di coordinamento in base al Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA) sulle possibili varianti di esercizio. Anch'esse dimostrano che l'accordo bilaterale non limita l'esercizio dell'aeroporto. Sono possibili strategie di gestione alternative. Determinate varianti comporterebbero costi inferiori e un minor numero di persone esposte a rumori superiori ai valori limite.

7. Per quel che concerne il carico fonico, la questione non si può ridurre così facilmente in percentuali. Oltretutto si legge, e si sente spesso dire, che in Germania si produrrà solo il

5 - 10% del carico fonico. Se queste affermazioni dovessero effettivamente rispecchiare la realtà, si confermerebbe il fatto che la Svizzera dovrebbe sopportare solo alcuni punti percentuali dell'intero volume dei rumori causato a seguito dell'accordo con la Germania. Ma come si è appena spiegato, determinate varianti d'esercizio, compatibili con l'accordo, permetterebbero alla Svizzera di diminuire sensibilmente il numero di persone costrette a subire i rumori dell'aviazione.

Non sussiste nessuna base legale internazionale che permetterebbe alla Svizzera di esigere una limitazione dell'esercizio soltanto sulla base di valori limite di rumore. Nel corso delle trattative con la Germania si è cercato tuttavia ripetutamente di accordarsi su un valore limite di rumore anziché su un numero massimo di movimenti.

La Germania ha rifiutato un contingentamento del rumore, temendo che la Svizzera sfruttasse la situazione per effettuare un massimo di movimenti aerei. Essa ha insistito su una distribuzione chiara e quantificabile del rumore causato dal traffico aereo dell'aeroporto di Zurigo sullo spazio aereo dei due Paesi. Per questo motivo la Germania non è stata disposta ad accettare altri criteri all'infuori del numero di movimenti.

Infine, non è vero che il contingentamento del rumore, se applicato soltanto agli avvicinamenti, inciti i costruttori di aerei a produrre materiale di volo meno rumoroso. Infatti, gli sforzi in tal senso hanno praticamente ripercussioni soltanto nel momento del decollo, fase in cui i motori sono al massimo della loro potenza. Nell'ambito dell'avvicinamento il rumore deriva principalmente dalla resistenza dell'aria. Fenomeno inevitabile, visto che anche aerei moderni e aerodinamici durante l'operazione di avvicinamento sono frenati attraverso la resistenza dell'aria, causando inesorabilmente rumore.

8.Gli accordi settoriali tra la Svizzera e l'UE sono stati stipulati negli ambiti nei quali l'UE possiede le sue relative competenze. Per la questione dei sorvoli del territorio nazionale tedesco, la competenza non spetta all'UE, almeno fin tanto che non subentri una limitazione all'esercizio dei diritti che spettano alla Svizzera, agli Stati membri e ai loro soggetti giuridici sulla base dell'accordo sul traffico aereo e del diritto comunitario applicabile. Per questo motivo, la tematica dei voli da e per Zurigo non è potuta essere oggetto delle trattative bilaterali con l'UE.

Inoltre, gli accordi settoriali costituiscono nel suo insieme un pacchetto generale equilibrato che è stato votato come tale sia dall'UE sia dalla Svizzera. Oggi, non sarebbe più possibile ritornare a trattare su determinati punti degli accordi settoriali, senza rimettere in discussione gli accordi nel suo insieme.

9.Per gli altri aeroporti della Svizzera, non vi è da temere alcuna conseguenza. Basilea, Gine-vra, Lugano e Altenrhein utilizzano pure loro lo spazio estero per le procedure di decollo e di avvicinamento, ma per tutti questi casi ben difficilmente è possibile trovare un'alternativa alla forma di esercizio odierna. La situazione è stata infatti migliorata nel senso che le rotte di avvicinamento e di decollo sono dettate da fattori oggettivi quali la posizione delle piste e la topografia.

In ogni caso, un paragone con l'aeroporto di Zurigo risulta improponibile anche perché le controversie sull'utilizzo dello spazio aereo nei territori della Germania meridionale si protraggono da oramai più di 20 anni.

È improbabile che questo accordo possa avere l'effetto di un segnale per altri aeroporti esteri. Una situazione paragonabile a quella di Zurigo non si riscontra in nessun altro Paese europeo.

Il risultato dei negoziati con la Germania non è in contraddizione con gli sforzi tesi ad assicurare un sistema europeo di controllo del traffico aereo più efficiente e rispettoso dell'ambiente. Come già detto, esistono alternative all'attuale piano d'esercizio che sono altrettanto efficienti ed ecocompatibili.

10.Nella parte generale del Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA), approvato il 18 ottobre 2000, il Consiglio federale ha formulato gli obiettivi per l'aeroporto di Zurigo. Essi prevedono che questo aeroporto continui a svolgere la sua funzione di importante nodo europeo del trasporto aereo internazionale. A questo riguardo, l'accordo con la Germania non comporta nessun cambiamento.

11.La Confederazione persegue una politica dei trasporti sostenibile. Ciò vale anche per il trasporto aereo. In questo settore, il PSIA formula gli obiettivi e fornisce gli strumenti per attuarli in modo coordinato, con la partecipazione di tutte le parti in causa. La politica dei trasporti aerei della Confederazione tiene conto già oggi delle problematiche legate all'inquinamento fonico, alla protezione dell'ambiente e alla pianificazione del territorio.

Risposta del Consiglio federale.