Wortlaut

Je charge le Conseil fédéral de transférer, des autorités cantonales aux autorités fédérales (Office fédéral des réfugiés,ODR, et Commission suisse de recours en matière d'asile, CRA, bientôt aussi le Tribunal administratif fédéral), par des modifications de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) et de la loi sur l'asile (LAsi), la compétence d'ordonner la détention et d'examiner, au plan judiciaire, la légalité de la détention préparatoire et de la détention en vue du refoulement, dans la mesure où l'ordre de mise en détention concerne des étrangers ayant déposé une demande d'asile dans un centre d'enregistrement et remplissant les conditions de l'art. 32, al. 2, lettres a b et c LAsi en relation avec les articles 13a et/ou 13b LSEE.

Begründung

L'ODR entend, à partir de 2002, prendre 15 à 30 % des décisions en matière d'asile aux centres d'enregistrement à la frontière (Bâle, Kreuzlingen, Chiasso, Vallorbe). Cette volonté se situe dans le droit fil de ma question ordinaire du 6 juin 2000, moyennant quelques restrictions cependant. Il semble que l'ODR veuille se limiter au traitement de cas simples de non-entrée en matière (demandeurs d'asile ayant donné une fausse identité, demandes multiples, etc.).

Dans mon postulat 01.3286 du 7 juin 2001, j'ai par conséquent demandé au Conseil fédéral, afin de rationaliser et d'accélérer les décisions et leur exécution, d'examiner la possibilité d'instaurer des centres de procédure d'asile décentralisés dans les cantons abritant un centre d'enregistrement de l'ODR. Malheureusement, la réponse du Conseil fédéral à ce postulat ne m'a pas satisfait. Le Conseil fédéral se cantonne derrière l'argument selon lequel, avant de confier des tâches supplémentaires aux centres d'enregistrement, il faut s'assurer que les cantons abritant un tel centre soient en mesure de mettre en oeuvre les décisions de renvoi immédiatement exécutoires, ce qui toujours selon le Conseil fédéral n'est pas le cas aujourd'hui.

Selon le droit en vigueur, l'étranger qui refuse, dans une procédure d'asile, de décliner son identité, c'est-à-dire qui refuse, sans motifs valables, de présenter des papiers d'identité, peut être mis, pendant la préparation de la décision en matière d'asile, en détention "préparatoire" pour trois mois au maximum (art. 13a let. a LSEE); de ce fait, on ne comprend pas pourquoi le Conseil fédéral s'oppose à l'élargissement des compétences des centres d'enregistrement en invoquant l'argument des problèmes d'exécution. Une extension de la détention en vue du refoulement, telle qu'elle est prévue en rapport avec la révision totale de la LSEE et de la révision partielle de la LAsi, sans élargissement concomitant des compétences des centres d'enregistrement, n'aurait guère de sens et alourdirait encore la tâche des cantons dans le domaine de la détention.

L'article 31 chiffre 2 de la Convention relative au statut des réfugiés autorise, en cas de nécessité, une restriction de la "liberté de déplacement" des demandeurs d'asile entrés illégalement dans le pays. Selon le HCR, cette détention peut durer jusqu'à ce que l'identité des requérants d'asile entrés illégalement ait été établie et que la décision concernant l'admission à la procédure d'asile ordinaire ait été prise (cf. Ruprecht von Amin, L'Europe et les réfugiés à travers la perspective du HCR, Short English Version ; in : Hailbronner, éd., "Asyl- und Einwanderungsrecht im europäischen Vergleich, Schriftenreihe der Europäischen Rechtsakademie Trier", volume 1, Cologne 1992, p. 76).

Une détention préparatoire ou une détention en vue du refoulement ne serait pas non plus contraire à l'article 5 chiffre 1 lettre f CEDH. Tant la détention préparatoire (art. 13a LSEE) que la détention en vue du refoulement (art. 13b LSEE) visent à garantir l'exécution du renvoi. Un demandeur d'asile entré en Suisse illégalement, qui refuse de décliner son identité, à savoir qui prétend ne pas avoir de papiers d'identité et ne peut le justifier, doit pouvoir être mis en détention préparatoire parce qu'il manque à son devoir de collaboration (art. 13a let. a LSEE). On peut considérer que de tels demandeurs d'asile font l'objet d'une "procédure d'expulsion" au sens de l'article 5 chiffre 1 letttre f CEDH, ce qui justifie la détention (voir aussi la réponse du Conseil fédéral à ma question ordinaire 01.1004 du 15 mars 2001, Jurisprudence discutable de la Commission de recours en matière d'asile, deuxième page). En règle générale les requérants d'asile n'ont pas de papiers d'identité, ou ceux qu'ils ont sont insuffisants. Le champ d'application d'une telle réglementation serait donc large, d'autant plus que, selon l'art. 32, al. 2, let. a, LAsi, il n'est pas entré en matière sur une demande d'asile si le requérant ne remet pas aux autorités, dans un délai de 48 heures après le dépôt de sa demande d'asile, ses documents de voyage ou d'autres documents permettant de l'identifier. Comme raisons valables justifiant la non-remise de ces documents on entend, par exemple, le fait de provenir d'un pays qui, de notoriété publique, confisque les papiers des requérants (comme cela s'est passé au Kosovo en 1999). Des indices permettant de supposer que la personne fait l'objet de persécutions au sens de la dernière phrase de l'art. 32, al. 2, let. a, LAsi, qui obligeraient les autorités, malgré l'absence de papiers, à entrer en matière, sont faciles à détecter par le centre d'enregistrement à l'aide d'une technique d'interrogation bien précise, qui tient aussi compte des réalités des pays de provenance. En règle générale, les motifs que les prétendus sans-papiers avancent à l'appui de leur exode sont toujours les mêmes, loin de la réalité et donc peu crédibles. La non-remise de papiers d'identité est donc un indice qui donne tout lieu de supposer que la personne a inventé une histoire pour justifier le fait qu'elle a quitté son pays. Pour les autres motifs de non-entrée en matière selon l'art. 32, al. 2, lettres b (tromperie sur l'identité) et c (violation de l'obligation de collaborer), il convient de procéder de façon analogue.

Il faudra donc modifier la LSEE et la LAsi afin que la compétence requise pour ordonner la détention et examiner la légalité de la détention soit transférée des autorités cantonales aux autorités fédérales (ODR et CRA, bientôt Tribunal administratif fédéral) lorsqu'il s'agit d'étrangers qui devraient faire l'objet d'une détention préparatoire ou d'une détention en vue du refoulement dans les centres d'enregistrement. Ainsi, il sera possible de regrouper toutes les étapes de la procédure - procédure d'asile et de renvoi et procédure de détention en cours, y compris l'examen au plan judiciaire -, au sein de la même instance, ce qui sera aussi dans l'intérêt de la sécurité du droit. En outre, le Tribunal fédéral et les organes judiciaires cantonaux seront déchargés du contrôle de la décision de mise en détention. Comme le nombre de dossiers en suspens a tendance à diminuer, la CRA disposera des capacités suffisantes pour assumer de nouvelles tâches. Pendant la procédure, les demandeurs d'asile sans papiers d'identité seront en général en détention. A Bâle-Ville, par exemple, il y a un centre de détention en vue du refoulement juste à côté du centre d'enregistrement, qui pourrait accueillir ces personnes. L'ODR devrait encore développer les capacités de décision du centre d'enregistrement de Bâle. Il faudrait prévoir la même procédure pour tous les cantons disposant d'un centre d'enregistrement. Une fois la décision entrée en force, le canton concerné n'aurait plus qu'à organiser le départ de l'étranger avec l'aide de la division "Rapatriements" de l'ODR. Les cantons, quant à eux, verraient leur tâche sensiblement allégée dans le domaine de la détention si tous les centres d'enregistrement étaient organisés de la sorte.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

L'Office fédéral des réfugiés se propose d'adjoindre des sections de procédure aux centres d'enregistrement, à partir de juillet 2002, dans le cadre du projet DUO. Dans certains cas de figure, cette mesure doit permettre de mettre en oeuvre une procédure accélérée en l'espace de quelques jours. Son succès dépendra, entre autres, du nombre de renvois qui pourront être exécutés suite à une procédure accélérée au centre d'enregistrement. À cet égard, il est indispensable qu'une coopération étroite unisse les centres d'enregistrement et les autorités responsables de l'exécution des décisions dans les cantons où sont implantés ces centres, notamment pour ce qui est de l'application de la détention "mineure" en vue du refoulement (art. 112 al. 3 LAsi). L'optimalisation de cette coopération, partie intégrante du projet DUO, intervient dans le cadre des bases juridiques existantes.

Une première évaluation du projet DUO indiquera, d'ailleurs, si les objectifs visés peuvent être atteints à l'aide des bases légales et des moyens actuels. Si, à l'issue de cet examen, l'on devait conclure que des mesures supplémentaires s'imposent, le Conseil fédéral devrait alors examiner toutes les possibilités. À cet égard, la solution préconisée par l'auteur de la motion ne serait qu'une des options concevables. Il faudrait aborder, dans un cadre plus large, la compétence d'ordonner la détention. L'analyse à laquelle on procéderait éventuellement devrait impérativement inclure l'aménagement de la procédure accélérée dans les centres d'enregistrement, notamment le renvoi dans des États tiers, une procédure de recours alternative et de nouveaux motifs autorisant la mise en détention en vue du refoulement à la clôture de la procédure à l'aéroport ou au centre d'enregistrement. Le Conseil fédéral est disposé, dans ces conditions, à accepter la motion en tant que postulat.

Il convient d'apporter les commentaires suivants à la requête concrète de l'auteur de la motion. La loi fait aux cantons l'obligation d'exécuter les décisions de renvoi rendues par les autorités fédérales compétentes. À cet égard, il peut être déterminant de placer une personne en détention en vue de son refoulement. Ordonner la détention administrative, et l'exécuter, sont des tâches qui relèvent, en principe, des compétences que la constitution attribue aux cantons.

Si elle venait à être adoptée, la motion aurait les conséquences suivantes :

1. Deux autorités seraient habilitées à ordonner la détention en vue du refoulement. Les autorités cantonales auraient ce pouvoir dans le domaine des étrangers et dans la plupart des cas de figure se présentant dans le domaine de l'asile ; de leur côté, les autorités fédérales auraient cette compétence dans celui de l'asile, certaines décisions de non-entrée en matière étant rendues au cours de la procédure d'asile. Cette séparation des compétences est inadéquate.

2. Il résulte de ce qui précède qu'il y aurait alors deux autorités de recours différentes, à savoir, d'une part, le juge cantonal d'application des peines, puis le Tribunal fédéral, dans les cas actuels et, d'autre part, la Commission suisse de recours en matière d'asile dans les cas retenus par l'auteur de la motion. À cet égard, il se peut que des divergences, que l'on ne saurait exclure, entre la jurisprudence de ces organes nuisent à la sécurité du droit.

3. Quand bien même la détention serait ordonnée par une autorité fédérale, ce seraient les policiers cantonaux qui devraient procéder à l'arrestation et au transfert des intéressés dans un établissement pénitentiaire cantonal. La détention devrait être mise en oeuvre dans une institution cantonale puisqu'il n'en existe pas de fédérale. La question de la répartition des coûts se poserait alors ; elle pourrait conduire à une augmentation des charges supportées par la Confédération.

En résumé, force est de constater que les autorités fédérales peuvent ordonner, avec promptitude, la détention sans que l'exécution du renvoi se trouve accélérée pour cette seule raison.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.