Wortlaut

Les rapports entre la Suisse et l'Union européenne souffrent à l'heure actuelle d'un certain climat de tension, quand bien même l'entrée en vigueur des accords bilatéraux et le début des négociations bilatérales bis devraient au contraire générer des relations constructives. De plus, les questions liées notamment à la fiscalité de l'épargne et aux accords de Schengen et de Dublin occupent aujourd'hui une place prioritaire dans nos préoccupations politiques intérieures. La question se pose dès lors de savoir comment favoriser la conduite la plus sereine possible des négociations bilatérales bis.

À cet égard, la possibilité de conclure avec l'UE un accord d'association pourrait être reconsidérée. En effet, bien que conçus à l'origine comme un mode de relations limité, les accords d'association ont joué un rôle fondmental dans les liens que la Communauté economique européenne et aujourd'hui l'UE ont pu tisser avec de nombreux États tiers. A bien des égards, ils ont constitué la base sur laquelle les Quinze ont pu élargir leurs relations d'échange avec leurs partenaires dans le monde entier. Basés sur l'article 238 du Traité de Rome (actuel art. 310 du Traité d'Amsterdam), les accords d'association reposent soit sur une zone de libre-échange, soit sur une union douanière, et permettent, grâce à l'institutionnalisation d'un dialogue régulier et continu entre les gouvernements, les hautes administrations et les Parlements, l'établissement d'interactions réciproques suivies entre l'UE et son partenaire. Un tel accord d'association aurait donc l'avantage de créer un cadre institutionnel cohérent et global au sein duquel les négociations sectorielles pourraient se dérouler plus harmonieusement.

Par ailleurs, l'ouverture d'une mission permanente de l'UE à Berne permettrait d'assurer le suivi d'un éventuel accord d'association et pourrait elle aussi améliorer le cadre dans lequel se déroulent les négociations des accords bilatéraux bis. Elle favoriserait des contacts plus suivis entre notre pays et l'UE, faciliterait la transmission des données et les relations que notre pays se doit de développer avec son principal partenaire historique, politique, économique et culturel.

Spécifiquement, le Conseil fédéral est invité à répondre aux questions suivantes :

1. Voit-il des avantages à la mise en place d'un accord d'association global avec l'UE et si oui lesquels ? Le cas échéant, quelles démarches pourrait-il entreprendre dans ce sens ?

2. Confirme-t-il que l'ouverture d'une mission permanente de l'UE à Berne pourrait influer favorablement sur le cours des négociations à venir ?

3. Même s'il est vrai qu'il appartient à la Commission européenne de formuler la demande d'accréditation, quelles sont les mesures incitatives que le Conseil fédéral pourrait prendre pour inciter l'UE à proposer la création d'une telle mission ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral, en accord avec l'avis exprimé dans l'interpellation, estime que l'entrée en vigueur des accords bilatéraux constitue un approfondissement sensible des relations entre la Suisse et l'UE et que cette évolution positive se poursuivra avec la conclusion de nouveaux accords. Cela étant, il est justifié de se demander quelles mesures additionnelles pourraient être prises pour optimiser la gestion de relations dont la complexité augmente.

Il existe actuellement en Suisse un large consensus - que relève également le rapport du 18 mars 2002 de la Commission de politique extérieure du Conseil des États - quant au fait que, à court et à moyen terme, les relations avec l'UE doivent être approfondies par la conclusion d'accords bilatéraux. C'est clairement dans ce contexte que le Conseil fédéral situe la proposition de conclure un accord d'association faisant l'objet de l'interpellation : il s'agit de savoir de quelle façon garantir que les accords bilatéraux existants et futurs s'inscrivent dans un concept d'ensemble cohérent et que, par des dispositions institutionnelles appropriées, un échange avec l'UE correspondant à l'intensité et à la qualité des relations mutuelles puisse avoir lieu. Pour le Conseil fédéral, la question de la conclusion éventuelle d'un accord d'association ne se pose donc pas en terme d'alternative à la voie bilatérale ou à l'adhésion à l'UE, mais en terme de complément à la voie bilatérale.

S'agissant des différentes questions posées :

1. La question de la conclusion d'un accord d'association en tant qu'accord-cadre pour le réseau contractuel existant entre la Suisse et l'UE n'a pas été abordée par les deux partenaires. Il n'est donc pas possible, au stade actuel, de se prononcer de façon détaillée sur la faisabilité d'un tel accord. L'opportunité d'un accord d'association dépendra essentiellement du besoin de coordination multisectorielle avec l'UE s'agissant de la mise en oeuvre des accords bilatéraux (Bilatérales I) et de l'extension du réseau contractuel (Bilatérales II).

Dans ce cas, la conclusion d'un accord-cadre entre la Suisse et l'UE se baserait, du côté de l'UE, sur l'article 310 du traité instituant la Communauté européenne (TCE). Cette disposition mentionne la création d'une "association caractérisée par des droits et obligations réciproques", sans préciser quelle pourrait être la teneur de cette association. (En se basant sur l'art. 310 TCE, l'UE a, par exemple, conclu les différents accords bilatéraux avec la Suisse, mais également le traité instituant l'union douanière avec la Turquie.)

La valeur ajoutée d'un tel accord pourrait consister à créer un cadre global pour les nombreux accords bilatéraux, dont la mise en oeuvre serait ainsi soumise à une coordination d'ensemble. Il existerait en outre une base pour le renforcement du dialogue entre les deux partenaires et pour un éventuel développement additionnel des relations contractuelles.

Une analyse approfondie de l'opportunité et de la faisabilité d'une telle approche sera effectuée par le Conseil fédéral à l'occasion de la conclusion des Bilatérales II.

2. Le Conseil fédéral est d'avis que, comme mentionné dans l'interpellation, l'ouverture d'une représentation de la Commission européenne aurait un impact positif sur le cadre dans lequel les relations entre la Suisse et l'UE se déroulent. Alors que la Commission européenne entretient plus de 120 délégations dans le monde, seuls les États membres de l'UE - et non la Commission elle-même - sont représentés en Suisse malgré l'intensité des relations bilatérales. La Commission européenne a bien une représentation à Genève, mais celle-ci est accréditée auprès des organisations internationales et non du gouvernement suisse. L'ouverture d'une représentation chargée spécifiquement des relations bilatérales avec la Suisse permettrait sans doute, outre des améliorations de nature pratique, une meilleure compréhension de certaines particularités propres à notre pays - dont les instruments de démocratie directe - et donc de la position suisse, qui doit précisément tenir compte de ces particularités.

Comme le Conseil fédéral, la Commission européenne estime que l'ouverture d'une représentation en Suisse est souhaitable. Cela ressort notamment de la réponse qu'elle a donnée le 3 septembre 2002 à la question écrite d'un membre du Parlement européen. Ce sont des raisons essentiellement budgétaires qui ont jusqu'à présent empêché une telle ouverture.

3. Le Conseil fédéral est effectivement d'avis qu'il appartient à la Commission européenne de formuler une demande d'accréditation auprès du gouvernement suisse. Ce n'est pas à la Suisse de susciter une telle demande. Comme le Conseil fédéral l'a relevé dans sa réponse à une motion déposée en 1998 (motion Suter 98.3038, "Représentation diplomatique de l'UE en Suisse"), la Commission européenne a connaissance du fait que, si elle demandait l'autorisation d'ouvrir une délégation accréditée auprès du gouvernement suisse, le Conseil fédéral réagirait favorablement.

Réponse du Conseil fédéral.