Stellungnahme des Bundesrates

Riconoscere in tempo ed analizzare le normative straniere che potrebbero rivelare applicazioni extraterritoriali rappresenta uno dei compiti principali della politica economica estera della Svizzera. Per quel che riguarda gli USA, quest'analisi viene effettuata regolarmente nell'ambito della fase di preparazione amministrativa e politica delle normative statunitensi durante la quale esistono varie occasioni in cui perorare il punto di vista svizzero. Durante questo processo ed in collaborazione con gli ambienti economici svizzeri che potrebbero essere interessati, l'ambasciata svizzera a Washington cerca di trovare vie concrete per evitare conflitti, continuando i suoi sforzi anche dopo l'entrata in vigore della legge statunitense in questione.

La nozione di extraterritorialità comprende situazioni in cui una legge tiene conto di fatti che avvengono ad di fuori del territorio dello Stato, ma che possono avervi ripercussioni. Il diritto internazionale lascia agli Stati una libertà relativamente ampia nel rilevare fatti esteri, tuttavia esige sempre che esista una relazione tra un fatto, una persona, una situazione e lo Stato che ha emanato la disposizione, perché una legge abbia effetti giuridici sul territorio di un altro Stato.

Il diritto internazionale ammette tre principi alternativi che possono giustificare un effetto extraterritoriale: il principio di territorialità, il principio di nazionalità ed il principio di protezione. È chiara la competenza legislativa dello Stato nei confronti di beni e persone che si trovano sul suo territorio. Inoltre allo Stato compete anche la regolamentazione giuridica di fattispecie che hanno conseguenze sul suo territorio anche se non vi hanno avuto luogo (principio della territorialità). Allo stesso modo, allo Stato compete la legiferazione nei confronti dei propri cittadini, indipendentemente dal loro luogo di soggiorno (principio di nazionalità). La competenza normativa extraterritoriale può trovare applicazione anche per fattispecie che minacciano direttamente l'esistenza o la sicurezza di uno Stato (principio di protezione). In proposito bisogna notare che gli USA danno un significato molto ampio al principio di protezione. Le ripercussioni delle legge statunitensi al di fuori del territorio nazionale vengono giustificate adducendo la protezione di interessi statali di importanza fondamentale. Questa prassi può causare divergenze con altri Stati nei casi in cui l'imposizione del diritto statunitense si contrappone al loro diritto nazionale.

Ne consegue che le normative che hanno effetti all'estero non possono essere giudicate per principio contrarie al diritto internazionale. È il caso invece di analizzare caso per caso se tra lo Stato che emana una norma e la fattispecie all'estero che vi è collegata sussiste un rapporto sufficientemente motivato, cioè se si applica uno dei tre principi menzionati.

È difficile valutare esattamente gli sviluppi della legislazione statunitense nei confronti delle conseguenze extraterritoriali poiché non si deve tener conto solo dei testi, ma anche della loro applicazione.

È tuttavia indiscutibile che a causa della crescente globalizzazione e convergenza dei mercati, il diritto economico statunitense esercita una notevole influenza a livello planetario su tutte le aziende che partecipano, direttamente o indirettamente, all'andamento del commercio negli USA. Questa tendenza si può osservare in vari settori (ad es. il diritto della concorrenza e dei cartelli, il regime delle sanzioni, i controlli delle esportazioni, la vigilanza finanziaria, il diritto ambientale, la normativa per i diritti umani, il traffico aereo, la lotta al terrorismo, ecc.).

In più, il processo legislativo rafforza questa tendenza. L'indipendenza di cui gode il Congresso statunitense al momento dell'adozione dei testi di legge può essere limitata da interessi stranieri o da regole internazionali solo fino ad un certo punto. In pratica, però, i conflitti giuridici di natura extraterritoriale possono essere ridotti in maniera significativa grazie ad un'applicazione moderata da parte degli organi esecutivi statunitensi.

Le leggi statunitensi menzionate qui di seguito assumono un'importanza particolare per la Svizzera:

uno degli scopi della "American Competitiveness Act 2002" è semplificare la normativa fiscale statunitense e formularla in conformità alle regole dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), dopo i ricorsi deposti dall'UE presso l'OMC contro la Foreign Sales Corporations (FSC). La legge contiene disposizioni che potrebbero discriminare le filiali di multinazionali stabilitesi da decenni negli USA, tra le quali quelle di alcune società svizzere. La legge è stata ritirata a causa delle massicce critiche degli ambienti economici statunitensi e stranieri, oltre che ai passi intrapresi dalla Svizzera e da altri Stati, ed è attualmente in corso di revisione.

Il "Sarbanes Oxley Act" firmato dal presidente statunitense in seguito al tracollo della Enron nel luglio 2002 ha lo scopo di migliorare la trasparenza ed il senso di responsabilità all'interno delle imprese. Anche questa legge viene seguita attentamente dalle cerchie interessate ed è già stata criticata in particolare dagli ambienti economici. Non si può escludere che debba essere profondamente rielaborata. La normativa contiene una serie di disposizioni in contraddizione soprattutto con il diritto svizzero delle società e delle obbligazioni, con il "Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance" e con le direttive SWX che riguardano le informazioni relative al Corporate Governance. Attualmente la US Securities Exchange Commission emana le disposizioni esecutive relative al Sarbanes Oxley Act, nonostante il margine di interpretazione in parte ridotto, mentre la Svizzera esamina in stretto accordo con le ditte elvetiche eventualmente interessate la possibilità di intervenire presso la Securities and Exchange Commission a Washington.

Le autorità svizzere seguono inoltre attentamente il "Gramm-Leach-Bliley Act", entrato in vigore a marzo 2000 al fine di ristrutturare le prestazioni finanziarie e permettere i prodotti di bancassicurazione. Nonostante il potenziale discriminatorio della legge, finora non si sono avute ripercussioni negative per la Svizzera. Il Consiglio federale intende seguirne con attenzione gli sviluppi.

Anche il "USA Patriot Act" emesso a ottobre 2001 per impedire il finanziamento del terrorismo potrebbe presentare ripercussioni discriminatorie. Soprattutto le misure più restrittive per quel che riguarda l'obbligo di conservare i dossier, di fornire informazioni, di consegnare i documenti e le disposizioni sul sequestro e la competenza giudiziaria che potrebbero riguardare direttamente o indirettamente gli istituti esteri con banche corrispondenti negli USA potrebbero avere effetti extraterritoriali. Soprattutto le disposizioni riguardanti l'obbligo di consegnare i documenti potrebbero contraddire la Convenzione dell'Aia sulla notifica e l'assunzione di prove all'estero. Inoltre, queste disposizioni sarebbero contrarie all'articolo 273 del codice penale svizzero e l'articolo 47 della legge federale sulle banche. Di conseguenza, gli sviluppi in questo settore devono essere controllati attentamente e si deve prevedere la possibilità di un intervento, se necessario.

Per completare il quadro è necessario soffermarsi anche sul diritto fiscale. Già nel "Technical and Miscellaneous Revenue Act" approvato nel 1988 gli USA hanno fissato esplicitamente che in caso di conflitto di convenzioni di lunga data con il diritto statunitense, dovrebbe prevalere quest'ultimo. Con la conclusione dell'accordo di doppia imposizione con gli USA nel 1996, la Svizzera ha potuto negoziare che, se si dovesse presentare un caso simile, i due Paesi si sarebbero consultati vicendevolmente.

Per finire, il Consiglio federale constata come sia inevitabile che in un mondo globalizzato ed interdipendente le normative nazionali possano produrre effetti extraterritoriali. Leggi di questo tipo sono ammissibili quando non violano il diritto internazionale. Il diritto statunitense esercita una notevole influenza a livello mondiale a causa della globalizzazione e del ruolo di leader assunto dagli Stati Uniti. Dunque il Consiglio federale ritiene importante seguire lo sviluppo della legislazione americana, in particolare quello delle norme di cui sopra, e non mancherà di intervenire in particolare presso le autorità statunitensi competenti, se questo passo dovesse rivelarsi necessario dal punto di vista svizzero.

Risposta del Consiglio federale.