Stellungnahme des Bundesrates

ad.1 Con la decisione del 20 settembre 1999 sull'applicazione della condizionalità politica nelle relazioni estere, il Consiglio federale ha sancito la possibilità di interrompere totalmente o parzialmente la cooperazione con un Paese per ragioni politiche o a causa di gravi violazioni dei diritti umani. Più in dettaglio le ragioni possono essere: assenza di sforzi intesi ad applicare i principi di buon governo, gravi violazioni dei diritti umani, interruzione del processo di democratizzazione, gravi oltraggi alla pace e alla sicurezza, indisponibilità alla riammissione di propri cittadini. Questi aspetti vengono presi in esame non solo ai fini dell'interruzione delle relazioni con l'estero bensì anche quando si tratta di avviarle o di intensificarle. Affinché, inoltre, in casi estremi o quale "ultima ratio" sia possibile sospendere o abrogare un accordo bilaterale senza conseguenze di natura finanziaria, la decisione del Consiglio federale prevede l'introduzione di una doppia clausola di condizionalità in tutti i trattati internazionali, nei mandati e nelle convenzioni assimilabili ai mandati. Questa clausola obbliga le due parti a rispettare i principi democratici e i diritti umani (clause génerale) e autorizza, nel caso in cui tali principi non siano osservati, l'adozione di misure adeguate (clause de non-exécution).

L'introduzione delle due clausole di condizionalità ha tuttavia causato diversi problemi in sede di conclusione di accordi per cui, in alcuni casi, si è reso necessario derogare ad una loro rigorosa applicazione, modificarne il testo o addirittura stralciarne una o entrambe. Nel caso dell'accordo quadro concluso con la Cina per la concessione di finanziamenti misti si è infatti rinunciato all'introduzione di tali clausole. Questa applicazione puntuale (caso per caso) minaccia tuttavia di compromettere l'aspirata coerenza della nostra politica estera finendo per indebolire la stessa condizionalità politica. Per questo motivo, già nel febbraio 2001, è stato istituito un gruppo di lavoro interdipartimentale (con la partecipazione di tutti gli Uffici interessati) incaricato di esaminare l'applicazione delle clausole da parte dei vari Dipartimenti negli accordi bilaterali e, dove necessario, di uniformarla. Così, in relazione con la decisione riguardante l'accordo quadro con la Cina, il Consiglio federale ha incaricato il DFAE e il DFE di esaminare le clausole di condizionalità in seno al gruppo di lavoro esistente e di sottoporgli entro la fine del 2002 un'eventuale proposta di modifica.

ad 2/3 L'accordo quadro con la Cina, il cui obiettivo è continuare a garantirle finanziamenti misti per la realizzazione di progetti infrastrutturali in campo ambientale, si inserisce nel contesto della cooperazione economica della Svizzera con la Repubblica cinese. Il 29 maggio 2002 il Consiglio federale ha approvato la conclusione dell'accordo che è stato firmato a Pechino il 10 giugno 2002.

Durante tutti i negoziati si è fatto il possibile per introdurre nell'accordo le due clausole di condizionalità. In questa direzione si è mosso non soltanto il Segretariato di Stato dell'economia (seco), attraverso i suoi usuali contatti con il Ministero delle finanze, bensì anche la Divisione politica II (DP II) del DFAE che è intervenuta presso il Ministero degli Affari esteri cinese. Le autorità cinesi hanno tuttavia respinto categoricamente l'introduzione della clausola di condizionalità argomentando che una tale clausola non ha motivo di esistere in un accordo tecnico e che essa non è contemplata da alcun accordo simile con altri paesi donatori (compresa la Commissione europea e i membri dell'UE).

Il Consiglio federale si è dunque trovato di fronte alla seguente scelta: rinunciare all'accordo con la Cina o rinunciare all'esplicita menzione delle clausole di condizionalità. Esso ha scelto la seconda variante per i seguenti motivi: già dal 1991 il DFAE intrattiene con le autorità cinesi un dialogo aperto sui diritti umani. A scadenze regolari si discute di problemi riguardanti i diritti umani e le violazioni degli stessi. A differenza della minaccia di interrompere la cooperazione (obiettivo perseguito dalle clausole di condizionalità) si tratta qui di un approccio positivo che tenta di promuovere un dialogo duraturo sul tema del rispetto dei diritti umani ponendo l'accento su eventuali abusi ed offrendo sostegno per porvi fine. Va inoltre osservato che l'accordo in questione è un accordo che fissa semplicemente le condizioni quadro per il proseguimento della cooperazione. La decisione di concretizzare o meno i progetti di cooperazione è dunque lasciata alle parti. L'accordo contempla, inoltre, una clausola di denuncia che consente di interrompere la cooperazione e di denunciare l'accordo in qualsiasi momento se il Consiglio federale decide in questo senso. Non da ultimo ha giocato un ruolo decisivo anche il fatto che - stando agli accertamenti svolti - anche in accordi simili dell'UE e di altri paesi consultati con la Cina queste clausole di condizionalità non sono contenute.

ad 4 La disponibilità di un Paese a riammettere propri cittadini è uno dei criteri citati dal Consiglio federale nella sua decisione del 20 settembre 1999; essa è pertanto già presa in considerazione nel contesto della valutazione della condizionalità politica. Con decisione del 5 giugno 2001, inoltre, il Consiglio federale ha creato un meccanismo teso a garantire che della problematica della riammissione si tenga debitamente conto nel quadro della conclusione di un accordo bilaterale. Tale meccanismo prevede che, sulla base di un apposito elenco stilato dall'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) nel quale figurano i Paesi con i quali sarebbe auspicabile concludere un accordo di riammissione, vengano regolarmente rilevati gli accordi che in tutta l'Amministrazione federale si prevede di concludere con tali Paesi. In questo modo sarà possibile tenere conto delle esigenze dell'UFR già in fase di preparazione dell'accordo e, laddove necessario, si potrà prevedere l'introduzione della clausola di riammissione. In alternativa a questa clausola o ad un accordo di rimpatrio, la decisione del 5 giugno prevede la possibilità di redigere dei promemoria ("aide-mémoires"), di stilare protocolli, di procedere a scambi di note o, più in generale, di condurre un dialogo sul tema dei flussi migratori. La procedura, rispettivamente lo strumento più adatto sarà deciso caso per caso, una flessibilità questa che il Consiglio federale continua a ritenere opportuna. Per le ragioni anzidette, l'ampliamento della condizionalità mediante una clausola per la riammissione dei richiedenti l'asilo espulsi risulta superflua.

ad 5 Nel maggio 2001 la Commissione europea ha presentato una nuova strategia per la difesa dei diritti dell'uomo e il sostegno alla democrazia. Tale strategia che pone l'accento sugli aiuti piuttosto che sulle sanzioni, punta al dialogo e alla cooperazione partenariale affinché ne conseguano mutamenti duraturi e gettino le basi per Stati democratici e di diritto. Dal 1992, la CE ha inserito in tutti gli accordi bilaterali con i Paesi terzi una clausola secondo cui il rispetto dei diritti umani e della democrazia sono elementi essenziali delle relazioni con l'UE. I nuovi accordi contemplano altresì una clausola in virtù della quale la violazione di questi "elementi essenziali" può comportare misure quali la sospensione dei contatti sul piano politico nonché - in casi estremi - l'interruzione parziale o totale dei programmi di cooperazione. Questo concetto è stato ulteriormente sviluppato nell'accordo di partenariato firmato a Cotonou (Benin) con le ex colonie europee in Africa, nei Caraibi e nel Pacifico (Paesi ACP) e verrà esteso anche ad altre regioni in modo da garantire una linea di condotta coerente. Al vertice straordinario di Tampere, nell'ottobre 1999, il Consiglio europeo ha invitato la CE ad inserire negli accordi di cooperazione e di associazione con Stati terzi una clausola di riammissione che impegni gli Stati a riammettere i propri cittadini e quindi a facilitare il rimpatrio delle persone che soggiornano illegalmente nei Paesi dell'Unione europea. Proprio in seno agli accordi bilaterali con i Paesi summenzionati, tuttavia, l'applicazione di questa decisione si è finora dimostrata piuttosto difficile. Se nell'accordo di associazione con l'Algeria e il Marocco, ad esempio, clausole di questo tipo hanno potuto essere inserite, non è stato possibile fare lo stesso nell'accordo con il Pakistan.

ad 6 L'esame del rispetto della clausola di condizionalità ai fini dell'intensificazione delle relazioni internazionali nonché la possibilità di interrompere tali relazioni, e in particolare la cooperazione, nel caso di violazioni gravi, sono necessari se non addirittura indispensabili. In questo senso, l'introduzione della clausola di condizionalità negli accordi quadro favorisce indubbiamente la presa di coscienza e non può quindi che essere fruttuosa. Va però sottolineato che la minaccia di sanzioni - mossa da un paese come la Svizzera la cui influenza è comparativamente modesta - si preferiscono misure positive fra cui il promovimento mirato del dialogo, della democrazia e dello Stato di diritto. Per promuovere la democrazia e i diritti umani, anche la Svizzera punta dunque in primo luogo sul partenariato e sugli aiuti e solo in un secondo momento sulle minacce o sull'applicazione di sanzioni. Come già menzionato, il Consiglio federale sta attualmente esaminando la questione delle clausole di condizionalità ed è disposto, come già dimostrato con l'approvazione del postulato Leuthard del 3 ottobre 2002 (n. 02.3591), ad informare il Parlamento circa l'applicazione della condizionalità ovvero delle clausole di condizionalità.

Risposta del Consiglio federale.