Wortlaut

Le Conseil fédéral est invité à présenter une modification de la loi, notamment de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA), visant à rationaliser le traitement des recours en matière d'assurance-maladie afin que le délai de quatre ou huit mois prévu à l'art. 53, al. 3, de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal) puisse être respecté.

Begründung

La durée actuelle du traitement des recours en matière d'assurance-maladie par le Conseil fédéral dépasse régulièrement le délai de quatre mois - prorogeable d'une durée identique - prévu par l'art. 53, al. 3, LAMal. Conséquence de ces retards : nombreux sont les cantons et les hôpitaux cantonaux qui n'ont pas encore pu ni clôturer en bonne et due forme leur compte annuel 2000-2002, ni prévoir sérieusement leur budget pour l'année 2004. Cette situation est intenable, d'autant plus que l'introduction du système TarMed risque de donner lieu à des recours supplémentaires. Il est donc nécessaire de procéder à une rationalisation de la procédure par la voie légale. Rappelons que l'allongement de la procédure est en partie dû au fait que, selon la PA, lorsque tous les délais prévus par la loi ou par les autorités sont échus, la phase d'instruction dure à elle seule 110 jours (3,6 mois) dans le meilleur des cas, mais très souvent 200 jours (6,6 mois), voire plus.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Situation actuelle

Comme partiellement relevé dans la présente motion, il s'avère que la procédure de recours au Conseil fédéral est, s'agissant des cas LAMal, soumise à des règles formelles issues principalement de la Constitution fédérale (cst.), de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) et de la LAMal. Dès lors que le législateur a décidé de soumettre les recours LAMal, dans des cas bien particuliers, à la juridiction unique du Conseil fédéral en application de la PA (art. 53 al. 1er et 2 LAMal), cette autorité se voit non seulement contrainte d'en suivre les règles, mais elle doit encore tenir compte du fait que les litiges dont elle est saisie n'ont pas fait l'objet d'un premier examen par une autre autorité de recours et que ses propres décisions ne pourront être remises en question auprès d'une autorité de recours supérieure. En résumé, le Conseil fédéral constitue une instance de recours unique dont les décisions sont définitives, du moins sur le plan national. Il résulte de cet état de fait qu'il est, dans son rôle de juridiction de recours, tenu de statuer avec un plein pouvoir de cognition (en fait et en droit), afin de respecter les règles constitutionnelles de garantie générale de procédure, par exemple, du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 cst. et art. 29 PA). Le Conseil fédéral a ainsi l'obligation d'établir l'état de fait dans le cadre de litiges pour lesquels il doit se prononcer de manière réformatoire, en particulier dans les affaires concernant la fixation de tarifs qui comprennent la production d'une masse de données allant en s'accroissant, ce qui implique un rallongement notable de la procédure. Il va par conséquent de soi que ces contraintes procédurales ne sont pas sans effet sur la durée des procédures. En effet et comme le relève à juste titre la motion, la PA prévoit notamment des opérations pour l'instruction du litige (art. 12, 50, 52s., 57 PA) uniquement, dont la durée minimale correspond à quelques jours près au délai de quatre mois institué par l'art. 53, al. 3, LAMal dont dispose le Conseil fédéral pour statuer définitivement. Compte tenu du fait qu'une procédure, une fois instruite, fait l'objet de la rédaction d'un projet de décision, que ce projet est soumis à l'ensemble des départements et que, finalement, le projet définitif doit être agendé à l'une des séances du Conseil fédéral, les délais imposés par la LAMal ne peuvent, dans la plupart des cas, être respectés. Ce bilan confirme aussi les craintes exprimées par le Conseil fédéral lors des débats parlementaires portant sur l'article 53 LAMal, que le respect du délai maximal prévu par cette disposition s'avère illusoire dans la pratique (cf. BO 1993 E 1079s. et BO 1993 N 1864), ce d'autant plus que les parties elles-mêmes, se réclamant du droit d'être entendues, font largement usage de la faculté de demander des prolongations de délai qui, malgré la retenue observée à cet égard, sont difficiles à refuser, compte tenu de la complexité de la matière et de la nécessité de proposer au Conseil fédéral des projets de décision fondés sur des dossiers les plus complets possibles.

2. Mesures légales possibles

2.1 PA

La PA constitue une législation générale contenant des règles de procédure applicables à toute autorité fédérale appelée à statuer en vertu du droit administratif. En plus des règles générales de procédure, elle contient, en son chapitre III, les dispositions traitant plus particulièrement de la procédure de recours, interjetés non seulement auprès du Conseil fédéral, mais encore auprès des multiples commissions fédérales de recours. Il en résulte qu'il pourrait s'avérer particulièrement délicat d'opter pour une modification légale traitant uniquement de la procédure de recours au Conseil fédéral en matière de LAMal, puisque, selon les mesures envisagées, une telle entreprise nécessiterait la modification de plusieurs dispositions avec la création d'exceptions complexes ne s'appliquant qu'à cette autorité. Ce faisant, le législateur ne manquerait pas de compliquer une loi qui se doit d'être simple et d'application générale, puisqu'elle sert de base à l'activité administrative de nombreuses autorités. Il serait par contre envisageable de créer, à l'exemple des lois de procédure civile, une section instituant une procédure de recours "sommaire" ou "simplifiée", avec par exemple la compression des délais de recours, la limitation du nombre des échanges d'écriture et des prolongations de délai. Cette solution aurait pour avantage d'être applicable, par l'intermédiaire d'un simple renvoi à cette section, non seulement au Conseil fédéral, mais encore à toute autre autorité de recours dont la durée du traitement des procédures devrait être restreinte. Une telle solution présente cependant certains inconvénients en ce sens que la qualité des décisions rendues pourrait en être affectée.

2.2 LAMal

L'introduction de normes de procédure dans la LAMal semble la solution la plus adéquate pour parvenir à restreindre la durée des litiges devant le Conseil fédéral. Dans ce sens, on peut imaginer l'introduction d'une procédure simplifiée faisant suite aux articles 85ss. LAMal, avec les mesures décrites au point 2.1 ci-dessus s'agissant des propositions développées dans le cadre de la PA. À ce titre, la procédure particulière mise en place pour la Commission suisse de recours en matière d'asile peut servir d'exemple (cf. art. 104ss. de la loi sur l'asile). Comme pour les autres procédures de recours LAMal, il est également envisageable de transmettre la compétence à connaître des litiges selon l'art. 53, al. 1er, LAMal aux cantons, qui statueraient en une instance, avec recours au Conseil fédéral. Ce mode de procéder aurait pour avantage de limiter la cognition du Conseil fédéral, en ce sens que celui-ci n'aurait plus qu'à statuer en droit, sans instruction complémentaire sur les faits. L'institution d'une instance intermédiaire aurait toutefois pour effet de rallonger la procédure dans son ensemble.

3. Conclusion

Les modifications suivantes de la PA ou de la LAMal sont susceptibles de faire l'objet d'un examen en vue de parvenir aux buts poursuivis par la motion :

- réduction du délai de recours ;

- limitation de l'échange d'écriture ;

- restriction de la consultation d'autres autorités dans le cadre des procédures (notamment OFAS, SPrix et OFS);

- limitation du nombre de prolongations de délai par partie ;

- restriction du pouvoir de cognition du Conseil fédéral en matière de LAMal.

Les mesures impliquent cependant un examen approfondi de la compatibilité des décisions définitives sur recours LAMal avec la cst., l'ensemble du droit interne et vraisemblablement la Convention européenne des droits de l'homme. Un examen de telles restrictions doit toutefois aussi être effectué dans le cadre du rôle confié par le législateur au Conseil fédéral lors de la promulgation de la LAMal. En effet, dès lors que le Conseil fédéral a été désigné comme instance unique et définitive de recours, celui-ci assure non seulement la fonction de coordination de l'application de la loi, mais également la fonction de contrôle et de surveillance de la mise en oeuvre de la LAMal. Une modification de ces fonctions ne pourra vraisemblablement qu'affaiblir l'autorité de recours dans le rôle précité, qui lui a été attribué par le Parlement et le peuple.

Les modifications de procédure devront également être instituées avec le souci de ne pas affecter la qualité des décisions du Conseil fédéral dans le cadre de son activité d'autorité de recours LAMal. En effet, il serait particulièrement regrettable que la sécurité juridique, établie par le biais des décisions du Conseil fédéral, soit remise en question. À ce titre, il sied de relever que, grâce à la pratique constante et cohérente du Conseil fédéral, les justiciables disposent non seulement de méthodes de calcul standardisées s'agissant des tarifs, mais encore de critères unitaires pour la planification cantonale dans le cadre des listes hospitalières. Considérant l'évolution du nombre de cas dans cette dernière matière (64 cas en 1999 et 10 cas en 2003), il apparaît que les décisions rendues au fil des années ont manifestement permis de réduire considérablement le nombre des litiges.

Finalement, il y a lieu de rappeler qu'il est prévu que l'ensemble des compétences du Conseil fédéral en matière de LAMal soit transféré, dès 2007, au futur Tribunal administratif fédéral. Dans cette optique et compte tenu des modifications légales qui seront effectuées dans le cadre de ce transfert, on peut se demander s'il est opportun, aujourd'hui déjà, de modifier en profondeur la procédure de recours concernée. À ce titre, il sied de relever que, depuis l'entrée en vigueur de la LAMal en 1996 (soit depuis bientôt huit ans), plus de 90 % des causes ont été liquidées. Il sied enfin d'ajouter que de nouvelles règles de procédure n'ont, en règle générale, d'effet qu'à moyen et à long terme et que, par conséquent, elles ne pourront guère être appliquées aux litiges actuellement pendants devant le Conseil fédéral.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.