Stellungnahme des Bundesrates

Dopo il rifiuto dell'accordo aereo da parte delle Camere federali (18 marzo 2003), la Germania ha immediatamente emanato una serie di severe norme unilaterali: il divieto di volo notturno è stato esteso alla fascia oraria dalle ore 21.00 alle ore 07.00, le quote di volo minime sopra il territorio della Germania del sud durante le ore di volo notturne e i fine settimana sono state innalzate e la clausola d'eccezione è stata inasprita con effetto a partire dal 10 luglio 2003. Mentre l'estensione del divieto di volo notturno e nei fine settimana e le nuove quote di volo minime, benché problematiche per l'esercizio dello scalo, possono essere compensate, l'inasprimento della clausola d'eccezione avrebbe messo in forse l'esistenza stessa dell'aeroporto di Zurigo e della compagnia Swiss. Quale conseguenza, a partire dal 10 luglio 2003, un gran numero di voli avrebbe dovuto essere annullato.

A giudizio del Consiglio federale, le misure disposte dalla Germania avrebbero compromesso in modo massiccio il traffico aereo da e verso lo scalo di Zurigo, violando nel contempo l'accordo sul trasporto aereo tra la Svizzera e l'Ue. Per questo motivo, il 10 giugno 2003 il Collegio ha presentato ricorso alla Commissione europea contro l'ordinanza tedesca che disciplina gli atterraggi e i decolli sopra lo spazio aereo tedesco. Per evitare gli svantaggi gravi e irreversibili derivanti dall'ordinanza tedesca, la Svizzera ha inoltre chiesto alla Commissione europea di disporre una serie di misure provvisorie.

La Germania tuttavia non era disposta a negoziare la sospensione o il rinvio delle misure unilaterali previste a partire dal 10 luglio 2003 finché non era chiaro entro quando sarebbero stati creati i presupposti per una valida soluzione alternativa agli atterraggi da nord.

L'aeroporto di Zurigo aveva già da tempo chiesto al DATEC l'autorizzazione di effettuare atterraggi da sud e da est, e di realizzare nel contempo le necessarie infrastrutture. Il 24 giugno 2003, l'Ufficio federale dell'aviazione civile (UFAC) ha rilasciato tali autorizzazioni a nome del DATEC.

In virtù di questa nuova situazione, sia le autorità federali che la compagnia Swiss, Unique e il governo del Cantone Zurigo erano del parere che non fosse il caso di attendere unicamente l'esito dei ricorsi pendenti in Germania e a Bruxelles ma che occorresse convincere le autorità tedesche a sospendere almeno temporaneamente le restrizioni previste.

Questi sforzi sono stati coronati da successo: il 26 giugno 2003, il Ministro dei trasporti tedesco Manfred Stolpe e il Consigliere federale Moritz Leuenberger hanno firmato una dichiarazione dalla quale risulta che la Germania avrebbe rinviato l'inasprimento della clausola d'eccezione, che la Svizzera avrebbe autorizzato gli atterraggi da sud sull'aeroporto di Zurigo a partire dal 30 ottobre 2003, adoperandosi inoltre per mettere gradualmente a punto nuove procedure di avvicinamento (per es. tramite il sistema di atterraggio strumentale ILS).

Detta dichiarazione è stata rilasciata su esplicita riserva dell'esito dei ricorsi pendenti a Bruxelles e Mannheim. In tal modo è garantito che, a prescindere dal contenuto della dichiarazione, l'ordinanza tedesca e le sue ricadute sullo scalo Unique, sulla compagnia Swiss e sulla popolazione saranno sottoposte a un approfondito esame da parte delle istituzioni citate.

La dichiarazione prevede inoltre l'elaborazione e la messa in atto coordinata di una strategia per il controllo della sicurezza aerea nelle regioni di frontiera sulla base di chiari principi legali. Tale strategia dovrà garantire la sicurezza del traffico aereo, una perfetta gestione dei flussi di traffico sul piano tecnico, tenendo conto degli sviluppi in atto a livello europeo. Con ogni probabilità, questi lavori richiederanno un certo tempo data la complessità della questione sia sul piano tecnico che giuridico.

Domanda 1

Nel Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica il Consiglio federale ha sottolineato il ruolo centrale svolto dall'aeroporto di Zurigo nell'ambito della politica dei trasporti svizzera. Fino a nuovo ordine, la politica della Confederazione mira a garantire che all'aeroporto di Zurigo le compagnie aeree possano gestire un hub in grado di offrire interessanti collegamenti europei e intercontinentali. Ciò deve comunque avvenire in modo rispettoso dell'ambiente. Il Consiglio federale si attiene a questi obiettivi di ordine superiore anche quando si tratta di dirimere la questione dei voli di avvicinamento e dei decolli attraverso lo spazio aereo tedesco.

Domanda 2

Il Consiglio federale mette in atto la volontà del Parlamento in modo coerente, sforzandosi di raggiungere una soluzione che convenga alla Svizzera. Il 10 giugno 2003 ha presentato alla Commissione europea un ricorso in cui si oppone a qualsiasi limitazione della possibilità di utilizzare lo spazio aereo della Germania meridionale. Nel contempo, grazie a intensi sforzi, ha potuto evitare che a Zurigo si giungesse, quest'estate, alla cancellazione di voli (cfr. introduzione).

Domanda 3

La strategia del Consiglio federale è quella di ottenere il risultato migliore per gli interessi della Svizzera. Si tratta di interessi diversi, come quelli delle imprese coinvolte, in particolare Swiss, Unique e Skyguide, quelli della popolazione del Cantone Zurigo direttamente colpita, degli interessi dei Cantoni confinanti, nonché di quelli della difesa nazionale e dell'economia. A breve termine, occorre assolutamente evitare interruzioni dell'esercizio all'aeroporto di Zurigo. Se si verificassero, i danni sarebbero irreparabili. A più lungo termine bisognerà individuare soluzioni che riducono al minimo gli effetti negativi del traffico aereo sull'ambiente. Inoltre è necessario salvaguardare gli interessi svizzeri in relazione al controllo del traffico aereo.

La dichiarazione comune del Consigliere federale Moritz Leuenberger e del Ministro dei trasporti tedesco Manfred Stolpe del 26 giugno 2003 rappresenta un importante passo nel perseguimento di tali obiettivi. Essa permette di evitare la cancellazione di voli e apre il dialogo in merito al controllo del traffico aereo. Nel contempo non interferisce nel procedimento in corso presso la Commissione europea.

In merito alle domande 4 e 5

Il 10 giugno 2003 il Collegio ha presentato ricorso alla Commissione europea contro l'ordinanza tedesca, chiedendo che ne sia verificata la legittimità. Questo passo era coordinato con le azioni legali intraprese da Swiss e Unique presso i tribunali tedeschi. La questione era inoltre all'ordine del giorno della riunione del 3 dicembre 2003 del comitato misto previsto dall'accordo sul trasporto aereo fra la Svizzera e l'Ue. Un'analisi approfondita di questo punto non ha tuttavia avuto luogo in quanto la decisione della Commissione era imminente. Tale decisione è effettivamente stata comunicata alla Svizzera il 5 dicembre 2003; essa prevede che l'ordinanza tedesca continui ad essere applicata. Il Consiglio federale ha allora deciso di impugnare la decisione davanti alla Corte di giustizia europea; il 13 febbraio 2004 ha presentato alla Corte un ricorso di annullamento, contestando nuovamente tutti i provvedimenti adottati dalla Germania.

Gli sforzi compiuti a livello negoziale sono stati illustrati nell'introduzione.

Domanda 6

L'esperienza insegna che nelle relazioni fra due Paesi amici le misure di ritorsione non contribuiscono alla soluzione dei problemi. Al contrario: esse portano ad un irrigidimento delle posizioni e a un'escalation del conflitto che travalica i confini degli ambiti direttamente interessati.

Porre dei limiti al transito in Svizzera degli autocarri tedeschi rappresenterebbe una violazione dell'Accordo sui trasporti terrestri con l'Ue, che è collegato agli altri sei accordi. La Svizzera trae grandi vantaggi da questi trattati, in particolare nel settore del trasporto aereo, ma anche in quello del finanziamento dei grandi progetti di infrastrutture ferroviarie attraverso la TTPCP. I diritti accordati all'Ue costituiscono la contropartita di questi vantaggi, e non possono essere soppressi per esercitare pressioni in relazione alle soluzione di altri problemi. Inoltre, anche gli autotrasportatori svizzeri devono poter transitare liberamente in Germania. In caso contrario, ne soffrirebbe l'intera economia elvetica. Particolarmente colpite sarebbero le piccole e medie imprese che non dispongono di propri centri di produzione presso il principale partner commerciale della Svizzera. Le trattative per gli accordi bilaterali II, del resto, non riguardano il settore dei trasporti. Non è oggi possibile estendere queste trattative a questioni concernenti il traffico aereo. A prescindere da ciò, integrare la problematica degli avvicinamenti all'aeroporto di Zurigo nelle trattative sugli accordi bilaterali II potrebbe rivelarsi controproducente e indebolire la già difficile posizione negoziale della Svizzera. Piuttosto è necessario adottare, a livello di Ue, le misure previste dallo stesso accordo sul trasporto aereo fra la Svizzera e l'Ue, vale a dire la possibilità di ricorso di cui si è servita la Svizzera.

D'altronde, nelle eventuali trattative che potrebbero fare seguito al procedimento legale, il Consiglio federale metterà in campo tutti gli argomenti ragionevolmente utilizzabili. Potranno senz'altro essere presi in considerazione anche argomenti concernenti altri settori, quali quello stradale e ferroviario.

Domanda 7

Il dettato costituzionale è chiaro: gli affari esteri competono alla Confederazione. Il Consiglio federale si occupa degli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale e gli interessi dei Cantoni. In questo quadro ne porta la responsabilità.

Domanda 8

Il dossier dei decolli e degli avvicinamenti da e verso l'aeroporto di Zurigo e quello del controllo del traffico aereo rientrano nell'ambito di competenza del DATEC. Non vi è alcun motivo di procedere a una nuova distribuzione delle competenze. Per ogni passo compiuto in relazione a questo dossier, il DATEC ha inoltre concordato la propria posizione con ilConsiglio federale, che la condivide pienamente.

Domanda 9

Come dimostrano le misure adottate dopo la mancata ratifica dell'accordo bilaterale, il Consiglio federale è perfettamente consapevole dell'urgenza delle questioni in oggetto. Il Dipartimento responsabile ha compiuto tutti i passi opportuni e possibili, sfruttando tempestivamente le possibilità d'intervento a sua disposizione. È così stata evitata la cancellazione di voli a Zurigo, è stato presentato un ricorso alla Commissione europea e sono in corso colloqui a livello tecnico sulle questioni del controllo del traffico aereo.

Secondo l'intenzione del Parlamento, eventuali nuove trattative incentrate sulla questione dei voli di avvicinamento provenienti dalla Germania del sud dovrebbero essere volte ad ottenere per la Svizzera una soluzione migliore rispetto a quella prevista nel respinto accordo bilaterale. Tanto il Cancelliere tedesco Schröder quanto il Ministro dei trasporti Stolpe hanno tuttavia lasciato intendere che una soluzione politica, pur essendo delineabile in un accordo bilaterale, dovrebbe tenere conto in misura ancora maggiore degli interessi tedeschi rispetto all'accordo respinto. A queste condizioni, un proseguimento delle trattative è opportuno e ipotizzabile soltanto in presenza di uno dei seguenti scenari: o la Germania è sollecitata, sulla base di sentenze giudiziarie, a riprendere le trattative con la Svizzera, o tra le collettività interessate nella Germania meridionale e in Svizzera (Cantone Zurigo, aeroporto Unique) è ricostituito un rapporto di fiducia reciproca tale da rendere possibile la ricerca di una soluzione comune.

In assenza di questo presupposto, non ha alcun senso istituire un nuovo team negoziale.

Risposta del Consiglio federale.