Stellungnahme des Bundesrates

Le asserzioni dell'interpellante a proposito dell'articolo 5 LPers inducono il Consiglio federale a formulare le osservazioni introduttive che seguono. Dall'articolo 5 LPers non si può assolutamente inferire che i dipartimenti e gli Uffici federali siano autonomi in materia di personale. Detta disposizione prescrive piuttosto che il Consiglio federale coordina e dirige la politica del personale, e che esso è tenuto a presentare periodicamente alle commissioni parlamentari di vigilanza un rapporto sull'attuazione della politica del personale. Durante l'anno in corso, il Consiglio federale ha tenuto fede a quest'obbligo con un sistema di rapporti a due livelli. I datori di lavoro menzionati al capoverso 2 dell'articolo 5 LPers sono i datori di lavoro ai sensi dell'articolo 3 LPers, vale a dire il Consiglio federale, l'Assemblea federale per quanto riguarda i Servizi del Parlamento, la Posta, le FFS e il Tribunale federale. Il Consiglio federale è dunque chiamato a garantire che anche gli altri datori di lavoro sottopongano l'attuazione della politica del personale a un opportuno controlling. Secondo l'articolo 5 capoverso 3 LPers, inoltre, il Consiglio federale può delegare il coordinamento della politica del personale nell'Amministrazione federale a un servizio idoneo; l'esecutivo ha in parte colto quest'opportunità, delegando vari compiti di coordinamento all'Ufficio federale del personale (UFPER).

Il Consiglio federale non condivide interamente l'opinione dell'interpellante, secondo cui negli ultimi anni non si sarebbe raggiunta una stabilizzazione del numero di posti. Se si considera il numero complessivo di posti notificato periodicamente alle commissioni delle finanze e della gestione delle Camere federali con la documentazione supplementare del conto di Stato, emerge un quadro differenziato. Così, tra il 1996 e il 2003 si è registrato un aumento di 2'578 unità, vale a dire dell'8,1 per cento (passando da 31'751 a 34'329 unità). Se vengono analizzati invece i motivi dell'incremento ci si rende conto che il numero di posti fissi si è effettivamente stabilizzato. Infatti, l'aumento del numero di posti ha gravato le finanze federali soltanto per metà, in quanto i nuovi posti sono stati in parte compensati attraverso altri crediti, riducendo in tal modo le spese per il materiale o generando maggiori entrate. Bisogna inoltre tener conto dell'aumento consistente del numero di posti riscontrato in ambiti politici, aumento ascrivibile in ultima analisi a decreti delle Camere federali, ad esempio a quelli concernenti EffVor (660 posti), Esercito XXI (650), la privatizzazione e la conseguente delega di compiti pubblici della Posta, delle FFS e di Swisscom (370 posti), e ai 230 posti creati nei settori della lotta al riciclaggio di denaro, della vigilanza in materia finanziaria e del potenziamento del controllo fiscale. Se si considerano questi fattori, si constata che nel periodo considerato l'entità dell'organico è rimasta stabile.

Alle domande concrete il Consiglio federale prende posizione come segue:

1. L'assunzione di personale spetta essenzialmente ai singoli servizi (Uffici, segreterie generali). La creazione di nuovi posti e di conseguenza l'assunzione del personale deve mantenersi entro i limiti dei crediti stanziati dal Parlamento. Da quando, con il preventivo 2000, si è passati dalla gestione dei posti al controllo dei costi, è stato fissato un tetto massimo per i crediti per il personale1. In altri termini, riservato un eventuale rincaro, ci si deve attenere ai valori dell'anno precedente. Tuttavia, il Consiglio federale ammette scientemente i trasferimenti di crediti, e quindi il potenziamento di singoli ambiti politici, all'interno dei dipartimenti; bisogna però evitare ad ogni costo che l'importo totale dei crediti per il personale di un dipartimento venga superato.

A sua volta, da quando si è passati dalla gestione dei posti al controllo dei costi, il Parlamento impone al Consiglio federale innanzitutto il rispetto dei limiti di credito per il personale impiegato a carico dei crediti stanziati specialmente per i costi del personale (in precedenza: personale assoggettato al blocco dei posti); ci si avvale a tal fine della procedura descritta in precedenza. L'unica deroga riguarda le spese di personale finanziate mediante crediti approvati secondo altre modalità (crediti globali e crediti per l'infrastruttura). La competenza per l'impiego di detti crediti appartiene ai servizi responsabili della gestione dei crediti.

2. Dalla primavera del 2000, il Consiglio federale non stanzia più automaticamente risorse supplementari in termini di personale ogni qualvolta la Confederazione assume nuovi compiti, tranne che per i grandi progetti quali la messa in atto della lotta al crimine organizzato (EffVor) o la realizzazione di Esercito XXI. L'esecutivo presume invece che i dipartimenti possano e debbano svincolare le risorse necessarie all'adempimento di nuovi compiti fissando un elenco delle priorità e pianificando le rinunce. Quando evade singole richieste di stanziamento di ulteriori risorse esso si limita pertanto a prenderne atto e rimanda a più tardi la decisione circa l'eventuale assegnazione di ulteriori posti e lo stanziamento di ulteriori crediti per il personale.

Nell'ambito di una valutazione complessiva delle risorse nel settore del personale, realizzata dall'UFPER, le domande di assegnazione di personale presentate dai dipartimenti vengono così sottoposte a un'analisi critica. La valutazione complessiva è volta a consentire un impiego per quanto possibile mirato della riserva relativamente esigua, vale a dire del margine di manovra, a disposizione del Consiglio federale (pari allo 0,1% delle spese di personale). La riserva è alimentata ormai da anni dai risparmi realizzati con i progetti di riorganizzazione connessi alla riforma del governo e dell'amministrazione (RGA), mentre nel 2004 sarà alimentata con i tagli lineari di credito previsti nell'ambito del programma di sgravio 2003.

La riserva, che consente al Consiglio federale di accogliere le richieste importanti presentate da singoli dipartimenti e dalla Cancelleria federale, rappresenta in un certo qual modo il margine di manovra a disposizione del Governo per reagire agli imprevisti che si verificano nel contesto nazionale o internazionale o per ridefinire le priorità mediante la cessione di risorse in determinati settori dell'amministrazione.

I dipartimenti che non ricevono contributi prelevati sulla riserva a disposizione del Consiglio federale sono costretti a coprire gli scoperti nel fabbisogno con residui di credito, con ridistribuzioni interne ai dipartimenti o agli Uffici e con la rinuncia forzata all'assunzione di determinati compiti.

3. La valutazione delle funzioni rappresenta l'ossatura del sistema salariale. Riunisce i requisiti e le prerogative riguardanti una determinata funzione. Contano i compiti che emergono dalla descrizione del posto. Questi, con la valutazione della funzione, consentono di assegnare una classe di stipendio. Questo modo di procedere garantisce una struttura salariale equa e decifrabile in tutta l'Amministrazione federale.

Secondo l'articolo 53 dell'ordinanza sul personale federale del 3 luglio 2001

(OPers) i dipartimenti sono competenti a valutare le funzioni corrispondenti alle classi di stipendio da 1 a 17, l'UFPER quelle corrispondenti alle classi da 18 a 27 e il Dipartimento federale delle finanze (DFF) quelle corrispondenti alle classi da 28 a 38.

Al momento dell'assunzione gli Uffici federali determinano gli stipendi che spettano ai singoli individui, entro i limiti della classe di stipendio e fondandosi sulle direttive dell'UFPER. Queste hanno valore di raccomandazione e riservano agli Uffici federali il margine di manovra di cui devono poter usufruire per derogare dalle cifre di riferimento in casi fondati.

All'interno della classe di stipendio corrispondente alla valutazione della funzione, il collaboratore raggiungerà il massimo della classe più o meno rapidamente a dipendenza dell'ammontare dello stipendio iniziale (che viene determinato tenendo conto tra l'altro delle qualifiche professionali ottenute in precedenza) e della prestazione individuale. Prima di raggiungere il massimo della classe, due collaboratori che pur soddisfando le stesse premesse (funzione valutata nella stessa classe, medesima età, esperienza e formazione ecc.) ma forniscono una diversa prestazione possono percepire stipendi essenzialmente diversi. Tali differenze sono il risultato di accurate valutazioni del personale fondate sulle concertazioni degli obiettivi stipulate in precedenza (cfr. punto 5).

4. L'UFPER e i dipartimenti forniscono agli Uffici federali gli strumenti appropriati per la gestione del personale. Tuttavia, gli Uffici federali non usufruiscono di un vero e proprio accompagnamento amministrativo.

L'attuazione del nuovo sistema salariale implica indirettamente un controllo dei costi: la valutazione delle prestazioni (cfr. punto 5) presuppone innanzitutto una distribuzione normale (distribuzione gaussiana o curva di Gauss). Le valutazioni di livello A+ non dovrebbero superare una percentuale situata tra il 10 e il 25 per cento e quelle di livello B dovrebbero situarsi tra il 5 e il 15 per cento; le valutazioni di livello A++ non dovrebbero superare il 5 per cento e quelli di livello C il 3 per cento. I dipartimenti sono tenuti a rispettare i valori di questi margini di fluttuazione. Il controlling del personale garantisce annualmente il rispetto dei valori indicativi.

Inoltre, i dipartimenti o gli Uffici possono decidere entro un certo margine, a dipendenza delle risorse finanziarie di cui dispongono e della proporzione di valutazioni di livello A+ e A++, l'esatto ammontare degli aumenti salariali concessi ai collaboratori valutati ai livelli A+ (aumento compreso tra il 3,1 e il 4%) e A++ (aumento compreso tra il 4,1 e il 6%) o l'entità dei premi di riconoscimento che intendono eventualmente versare ai collaboratori che hanno già raggiunto il massimo della classe. Così, si passa dal precedente sistema della parità di trattamento estesa a tutta la Confederazione alla giustizia salariale all'interno degli singoli Uffici (sistema che consente di ovviare alle frequenti ingiustizie generate dal metodo precedente).

5. La politica del personale condotta nell'Amministrazione federale è incentrata in particolare sulla gestione mediante obiettivi e sul dialogo tra collaboratori e superiori. Nell'ambito dei colloqui previsti, collaboratore e superiore fanno il punto della situazione, discutono della situazione lavorativa e della conduzione ed esaminano l'eventualità di adottare delle misure per la promozione del singolo. Contemporaneamente, si accordano sugli obiettivi in materia di prestazioni e di comportamento validi per il prossimo ciclo di valutazione.

Gli obiettivi sulle prestazioni hanno un'importanza determinante per una impostazione chiara del lavoro, incentrata sugli obiettivi e sul risultato. Fissando gli obiettivi da raggiungere, superiori e collaboratori stabiliscono quali sono i risultati del lavoro o gli obiettivi di progetto che si debbono conseguire. Può trattarsi di un determinato progetto, oppure di elementi del ventaglio di compiti permanente che nell'anno considerato assumono un'importanza particolare.

Gli obiettivi di comportamento si riferiscono invece alle caratteristiche della persona e al modo di lavorare. Descrivono i presupposti del successo aggiungendo agli obiettivi sulle prestazioni importanti criteri di accompagnamento. Gli interessati possono scegliere una o più caratteristiche tra le seguenti: competenza specialistica (conoscenze e capacità), competenza personale (sistema di lavoro, evoluzione personale), competenza sociale (collaborazione e comunicazione) e competenza dirigenziale[BC1] (conduzione degli affari e delle persone). Infine, vi è una caratteristica libera, la quale consente in caso di necessità di definire un ulteriore obiettivo di comportamento specifico.

Gli obiettivi sulle prestazioni e gli obiettivi di comportamento corrispondono a due campi d'osservazione distinti. Per ogni singolo aspetto di un obiettivo, superiore e collaboratore possono convenire una determina ponderazione. Gli obiettivi sulle prestazioni e di comportamento rappresentano le premesse del colloquio di valutazione che si svolge verso la fine dell'anno.

Per la valutazione degli obiettivi sulle prestazioni e di comportamento raggiunti dai collaboratori sono a disposizione cinque diversi livelli di valutazione (il livello A++ è assegnato per prestazioni che superano ampiamente le esigenze, il livello A+ per prestazioni che superano chiaramente le esigenze, il livello A per prestazioni che soddisfano pienamente le esigenze, il livello B per prestazioni che soddisfano parzialmente le esigenze e infine il livello C per prestazioni che non soddisfano le esigenze).

6. La promozione dello spirito di collaborazione tra i collaboratori è innanzitutto un compito dirigenziale. La collaborazione nell'ambito ad esempio di gruppi di progetto intersettoriali può rafforzare la capacità dei collaboratori di collaborare in modo promettente. Inoltre, il nuovo sistema salariale offre ai responsabili della conduzione gli strumenti necessari per creare, attraverso la concertazione degli obiettivi e il conferimento di ricompense (ad es. premi per prestazioni a gruppi di progetto), gli opportuni stimoli per una collaborazione proficua e la promozione del lavoro di gruppo.

La collaborazione e la comunicazione possono essere promosse grazie a una gamma di misure formative, ad esempio sotto forma di corsi sulla gestione di progetto o di scuole per dirigenti. Dovrebbero contribuire alla sensibilizzazione e fornire appoggio anche strumenti come le "Domande in materia di gestione per l'Amministrazione federale", pubblicate nel marzo 2002.

Nell'ambito dell'informazione e della comunicazione interna (riguardo alla conduzione), le direzioni degli Uffici sono chiamate a svolgere un ruolo di tutto rilievo. Anche il nuovo sistema salariale concorre a promuovere la comunicazione: infatti, senza un sistema di riscontro differenziato e una comunicazione permanente tra superiori e collaboratori è praticamente impossibile impostare l'attività lavorativa sul conseguimento degli obiettivi e sull'efficienza.

L'attuazione della nuova politica del personale attribuisce la massima importanza a un'informazione e comunicazione interna incentrata sugli obiettivi, rispettosa dei cicli e delle gerarchie; l'importanza di questo aspetto si rispecchia non da ultimo anche nel fatto che sia addirittura ancorato nella legislazione. L'articolo 14 OPers esige che superiori e collaboratori si scambino tempestivamente ed esaustivamente le informazioni in merito a tutte le questioni rilevanti per il lavoro. La legislazione attribuisce compiti nel campo dell'informazione anche all'UFPER, per quanto riguarda le questioni rilevanti dal profilo della politica del personale, e ai dipartimenti. L'Amministrazione federale dispone di un manuale concernente la gestione e il personale MGP, moderno strumento elettronico d'informazione in cui sono a disposizione informazioni su soggetti e questioni di rilievo della politica del personale. Con la creazione del previsto "portale HR", voluto per rendere facilmente accessibili informazioni su soggetti che interessano l'intera Amministrazione federale, ma anche per condividere documenti interni ai dipartimenti o ai singoli Uffici attraverso un'unica piattaforma, si potrà tener conto in misura ancora maggiore della necessità di fornire al personale federale un'informazione coordinata, tempestiva e rispettosa delle gerarchie.

7. La legge sul personale federale, in vigore dal 1° gennaio 2002, prevede una delegazione alquanto estesa delle competenze. Con la nuova legge e le pertinenti disposizioni esecutive, molte questioni di dettaglio della politica del personale -- specialmente in campo operativo -- non sono più disciplinate a livello centralizzato: le rispettive decisioni rientrano ormai nella sfera di competenza decisionale e organizzativa dei dipartimenti, della Cancelleria federale e degli Uffici federali, consentendo in tal modo alle singole unità amministrative e ai responsabili della linea di adottare -- sempre entro i limiti del vigente diritto del personale -- soluzioni adatte alla situazione e alle caratteristiche individuali. La nuova legislazione in materia di personale consente dunque di tener conto anche delle differenze che si riscontrano all'interno dell'Amministrazione federale.

Il principio che sta alla base tanto della LPers quanto delle pertinenti disposizioni esecutive prevede da un canto la definizione per quanto possibile centralizzata dei sistemi e processi applicabili alla politica del personale, e dall'altro delega alla linea la responsabilità delle decisioni operative. Di conseguenza, le unità amministrative dell'Amministrazione federale sono responsabili dell'attuazione della politica del personale ma non dell'impostazione a livello di contenuti.

8. Grazie alla descritta ripartizione di compiti e competenze l'UFPER può consacrarsi, in quanto organo centrale specializzato in materia di politica del personale all'interno dell'Amministrazione federale, a compiti strategici importanti dal profilo della politica del personale, dal profilo finanziario e dal profilo culturale, quali la gestione del sistema, la gestione globale del personale, l'offerta di informazioni e di qualificazione a livello sovradipartimentale proposta al personale e in particolare ai dirigenti.

Il successo dei programmi di sgravio esige una certa ricentralizzazione della politica del personale, ad esempio per promuovere lo scambio di personale tra i dipartimenti e per coordinare l'adozione di misure per l'evoluzione del personale. Occorre inoltre istituire un sistema significativo di monitoraggio e di controlling da utilizzare quale strumento di manovra centralizzato.

Risposta del Consiglio federale.