Wortlaut

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

Est-il d'avis :

1. que les fournisseurs de services de télécommunication devraient être indemnisés au moins jusqu'à concurrence des frais effectifs imputables à la surveillance des télécommunications ?

2. que, dans ce même ordre d'idées, ils devraient aussi être indemnisés pour les coûts des équipements qu'ils doivent acquérir à titre de prestation préalable ?

3. que les frais de la poursuite pénale - laquelle incombe à l'État - ne doivent pas être payés par le secteur économique et par les particuliers qui utilisent le téléphone, car cela reviendrait à subventionner la surveillance ?

4. que l'obligation en vigueur selon laquelle il faut fournir à l'État des prestations gratuites, viole la liberté économique des fournisseurs ?

5. que l'on pourrait aboutir, en fin de compte, à une situation où l'on récompenserait l'inefficacité, au cas où l'on continuerait à ne pas dédommager les fournisseurs pour leurs frais d'investissements, car les fournisseurs seraient tentés de ne plus investir et, à la place, de fournir leurs prestations au moyen de méthodes non économiques nécessitant beaucoup de travail ?

6. que les mesures de surveillance bon marché pour les autorités pourraient déboucher sur une plus grande restriction des libertés des citoyens ?

Begründung

- Les fournisseurs de services de télécommunication sont tenus, de par la loi - en l'occurrence la loi fédérale sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication (LSCPT) -, de procéder aux surveillances de la correspondance par télécommunication ordonnées par les autorités compétentes.

- La mise en oeuvre des mesures de surveillance toujours plus nombreuses et toujours plus coûteuses exige, de la part des fournisseurs, de très lourds investissements et une organisation très coûteuse de leur travail (mise sur pied de permanences).

- L'article 16 de la LSCPT, qui en constitue la section 5, intitulée "Émoluments et indemnités", a la teneur suivante :

1. Les équipements nécessaires à la mise en oeuvre de la surveillance sont à la charge des fournisseurs de services postaux et de télécommunication. Dans chaque cas, ceux-ci reçoivent de l'autorité qui a ordonné la surveillance une indemnité équitable pour les frais occasionnés.

2. Le Conseil fédéral règle les indemnités et fixe les émoluments pour les prestations du service.

- Les possibilités de surveillance sont presque illimitées. Les technologies de l'information rendent presque tout possible. La question est cependant de savoir qui doit payer les frais considérables qu'engendrent les surveillances. La solution consisterait à appliquer le principe de causalité : qui requiert une surveillance doit en assumer les conséquences (notamment financières).

- À l'heure actuelle, les indemnités versées pour les prestations de surveillance en vertu de la réglementation précitée ne couvrent pas les frais occasionnés. Qui plus est, de nombreux fournisseurs de services de télécommunication doivent consentir des investissements très lourds pour pouvoir répondre aux exigences très strictes figurant dans la LSCPT. Or, ces coûts augmentent au rythme des avancées technologiques.

- Si les frais ne sont pas payés par ceux qui les ont engendrés, les fournisseurs de services de télécommunication doivent les répercuter sur les factures des ménages privés et des entreprises, ce qui entraîne une distorsion de la concurrence tout à fait injustifiée.

- Les autorités de poursuite pénale critiquent le caractère trop élevé des émoluments, certains de leurs représentants exigeant même, à titre de provocation, que les données soient fournies dans leur intégralité, immédiatement et gratuitement car, en fin de compte, selon eux, le marché de la téléphonie est bien aux mains des fournisseurs de services téléphoniques.

- La révision de la réglementation régissant les émoluments et les indemnités sera opérée cette année sous la houlette du DETEC ; les autorités de poursuite pénale et les fournisseurs de services de télécommunication seront consultés.

- Dans le domaine des télécommunications, mais aussi dans celui des technologies de l'information, les possibilités de surveillance au moyen d'infrastructures techniques sont quasiment illimitées. On peut, par exemple, mettre sur écoute un téléphone mobile, mais tout aussi bien déterminer avec précision l'endroit d'où émanait un appel. Il est techniquement possible de procéder à la surveillance quasiment permanente d'un individu, ce qui constitue une nouveauté et une conséquence de l'évolution technologique fulgurante, notamment dans le cas d'Internet. L'interconnexion des banques de données et l'installation d'ordinateurs et de logiciels ultramodernes permettent de percer tous les secrets de l'individu. À cet égard, de nombreux résultats positifs ont été enregistrés dans la lutte contre la criminalité, notamment l'arrestation de nombreux internautes grâce à l'enregistrement de leurs connexions. Néanmoins, la question de la proportionnalité de ces mesures se pose de manière toujours plus aiguë.

- La réglementation actuelle qui régit les indemnités ne fixe pratiquement aucune limite financière aux autorités habilitées à ordonner une surveillance. A y regarder de plus près, on se rend compte qu'on donne ainsi la possibilité aux autorités d'ordonner des surveillances presque illimitées : vu l'augmentation incessante des possibilités de surveillance, les exigences et les requêtes des autorités vis-à-vis des fournisseurs de services de télécommunication ne font que croître. Par conséquent, les coûts à la charge des fournisseurs et, en fin de compte, des clients, augmentent à leur tour. Or, indépendamment des mutations technologiques, les indemnités versées à l'heure actuelle sont les mêmes qu'il y a cinq ans. Conséquence : on prend un nombre proportionnellement trop élevé de mesures de surveillance étendues pour un prix proportionnellement trop bas.

- Il faut réagir pour écarter le danger latent constitué par une surveillance disproportionnée des citoyens de ce pays par le biais de systèmes électroniques. Aujourd'hui, les autorités de poursuite pénale imposent des prestations de surveillance à des prix trop bas, qui n'ont plus rien à voir avec la réalité des coûts, ce qui les incite à ordonner des surveillances sans restrictions. Il y a une solution simple pour y remédier : appliquer le principe de causalité, qui veut que celui qui sollicite une prestation en assume les coûts. Ce n'est qu'ainsi que l'on pourra modérer l'avidité des autorités et continuer de protéger la sphère privée du citoyen. Par la même occasion, on mettra en lumière le coût réel du recours aux technologies modernes, et on lancera le débat sur la proportionnalité des mesures de surveillance sur de bonnes bases.

Stellungnahme des Bundesrates

Le législateur a réglé les principes de l'indemnisation dans la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication (LSCPT ; RS 780.1). En vertu de l'art. 16, al. 1, LSCPT, les équipements nécessaires à la mise en oeuvre de la surveillance sont à la charge des fournisseurs de services de télécommunication (FST). Dans chaque cas, ceux-ci reçoivent de l'autorité qui a ordonné la surveillance une indemnité équitable pour les frais occasionnés. Le Conseil fédéral règle les modalités (al. 2).

Le 7 avril 2004, le Conseil fédéral a approuvé la nouvelle ordonnance sur les émoluments et les indemnités liés à la surveillance des télécommunications, en fixant l'entrée en vigueur au 1er mai 2004. Cette ordonnance respecte les critères précités. Elle se fonde sur la structure des coûts des FST qui ont été recensés par un institut externe et indépendant en collaboration avec un groupe représentatif de FST (grands, moyens et petits fournisseurs de services de téléphonie et d'Internet). Ces travaux ont permis de déterminer les frais moyens engendrés par certaines mesures de surveillance énumérées de manière restrictive dans la loi et l'ordonnance.

1. L'indemnisation de l'intégralité des coûts des FST est contraire à la loi actuelle. Si le législateur avait voulu rembourser l'intégralité des coûts des FST, il aurait formulé autrement l'article 16. En employant la notion d'"indemnité équitable", il a délibérément renoncé à une indemnisation totale.

Le terme d'"équitable" pour qualifier une prestation en argent apparaît dans plusieurs domaines juridiques (dans le droit de la famille, en rapport avec l'entretien de l'épouse après le divorce ; dans la prévoyance professionnelle, en relation avec le montant des prestations de rente, etc.). Toutes les circonstances déterminantes doivent être prises en compte pour définir une prestation équitable. Il faut en l'occurrence prendre en considération notamment l'intérêt général des mesures de surveillance en matière de télécommunication pour la poursuite pénale ainsi que les avantages financiers des fournisseurs à proposer des prestations très variées. En outre, il faut aussi prendre en compte la structure de leurs coûts. À ce titre, il convient de relever que ce ne sont pas des entraves organisationnelles, techniques ou financières qui limitent de fait la portée du principe de surveillance des télécommunications.

2. La loi stipule clairement que les équipements sont à la charge des fournisseurs de services de télécommunication. L'indemnisation des coûts de chaque mesure ne peut donc se fonder que sur les coûts d'exploitation. Pour 2002, les FST ont reçu environ 10 millions de francs pour leurs prestations en rapport avec les mesures de surveillance et les renseignements relatifs aux raccordements téléphoniques.

3. La poursuite pénale est une tâche de l'État prévue par la loi et les mesures de surveillance mentionnées par l'auteur de l'interpellation facilitent le travail des autorités de poursuite pénale. L'État assume en principe aussi les coûts des mesures de surveillance. Étant donné que les FST sont libres de proposer des prestations toujours plus récentes et intéressantes, il s'ensuit également une hausse des moyens à mettre en oeuvre (finances et personnel) pour surveiller les différents modes de communication. C'est pourquoi le fait que la poursuite pénale soit une tâche de l'État n'exclut pas que les citoyens et les entreprises prennent en charge de manière indirecte une partie de ces coûts.

Du reste, il incombe aussi au citoyen de remplir ses obligations dans le cadre de procédures pénales, sans pour autant être pleinement indemnisé. L'indemnité au témoin versée au citoyen cité à comparaître à ce titre en est un exemple : l'indemnité n'est pas calculée en fonction de principes d'économie d'entreprise et ne couvre généralement pas les coûts effectifs (perte de gain, temps de déplacement, etc.) Soit le témoin, soit son employeur prennent indirectement ces coûts en charge. Les extraits de comptes bancaires d'un accusé exigés par les autorités pénales lors d'une procédure en sont un autre exemple : ils sont fournis gratuitement par les banques.

4. L'obligation pour les FST de fournir, moyennant une indemnité équitable, des prestations en faveur des autorités pénales ne représente pas une atteinte inadmissible à leur liberté économique. D'une part, tous les FST actifs en Suisse y sont soumis dans la même mesure, de l'autre, l'obligation prévue par le droit public de surveiller les télécommunications est conforme aux exigences de l'article 36 de la Constitution concernant la restriction des droits fondamentaux. Cette obligation repose sur une loi formelle (art. 15 LSCPT), relève de l'intérêt général (notamment pour la poursuite pénale) et est proportionnelle. Aucune base constitutionnelle n'oblige l'État à indemniser intégralement les atteintes à la liberté économique, contrairement à ce qui prévaut concernant la garantie de la propriété. On ne saurait donc parler d'une violation de la liberté économique.

5. Comme expliqué au chiffre 1, le montant de l'indemnité versée aux FST pour une mesure de surveillance dépend de plusieurs critères, dont notamment la structure de leurs coûts. Si un FST renonce à certains investissements, il doit employer plus de personnel, d'où une baisse du taux de couverture des frais d'exploitation dans certains cas. Au contraire, s'il investit, il peut réduire ses frais d'exploitation et améliorer sa rentabilité. Par ailleurs, sur la base de l'article 33 de l'ordonnance du 31 octobre 2001 sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication (OSCPT ; RS 780.11), le DETEC a, en collaboration avec les FST, édicté des instructions administratives et techniques. Celles-ci définissent les procédures administratives entre les FST et le Service des tâches spéciales (STS) et déterminent les interfaces techniques (p. ex. configuration des données) entre le système du STS et ceux des FST. Ainsi, un certain cadre est fixé concernant les investissements exigés des FST.

6. La nature et l'étendue des mesures de surveillance dans le secteur des télécommunications relèvent, d'une part, de la LSCPT et de son ordonnance d'exécution et, de l'autre, des codes de procédure pénale cantonaux et fédéraux. Il n'est tout simplement pas possible d'atteindre le résultat spécifiquement visé par une mesure de surveillance en recourant à d'autres moyens techniques. Lorsqu'une mesure de surveillance est inévitable et que les conditions légales sont remplies, cette procédure est aussi le seul moyen d'obtenir des résultats dans le cadre des enquêtes. Partant, il convient de rédiger l'ordonnance sur les émoluments en tenant compte du cadre légal, sans pour autant autoriser n'importe quelle mesure ou faire échouer celles qui sont nécessaires, ceci en raison de coûts prohibitifs. Cependant, au vu des statistiques des dernières années, rien ne permet d'étayer les craintes de l'auteur de l'interpellation.

Réponse du Conseil fédéral.