Stellungnahme des Bundesrates

È compito dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie assumere i costi delle prestazioni previste nella legge federale sull'assicurazione malattie (LAMal, RS 832.10), nel rispetto dei requisiti legali. Al contempo occorre tuttavia prestare attenzione al fatto che gli assicuratori-malattie rimborsano al massimo i costi generati effettivamente dalle prestazioni. I rimborsi per prestazioni non fornite o fornite solo in parte contravvengono alla legge. I provvedimenti contro tali abusi devono essere adottati nell'ambito dell'esecuzione del diritto vigente (in particolare nel quadro della vigilanza sugli assicuratori). D'altra parte si tiene conto di tali misure nelle previste revisioni legislative (cfr. punto 2).

La legge federale sui medicamenti e i dispositivi medici (legge sugli agenti terapeutici, LATer; RS 821.21) ha anche il compito di provvedere affinché si faccia un uso conforme allo scopo e moderato di medicamenti. La pubblicità per i medicamenti soggiace perciò a determinate limitazioni (cfr. art. 31 e 32 LATer nonché le disposizioni dell'ordinanza sulla pubblicità in materia di medicamenti, OPuM; RS 812.212.5). L'offerta di rimborsi in contanti o di premi di fedeltà per l'acquisto di medicamenti deve essere considerata come pubblicità solo se, con la concessione di questi vantaggi, si intende aumentare la vendita di uno o più medicamenti specifici, ossia quando si mira a fidelizzare un cliente all'uso di tali medicamenti. Ciò non è il caso quando si tratta solo di pubblicità per un canale di distribuzione (p.es. di una farmacia che pratica la vendita per corrispondenza).

Il Consiglio federale e l'Amministrazione federale sono a conoscenza delle pratiche evocate nella presente interrogazione (cfr. 04.5198 Domanda Vaudroz. Démarches commerciales illégales dans le domaine de la santé). Tuttavia, da un controllo effettuato sulla prassi delle catene di farmacie menzionate risulta che, di norma, si tratta di importi irrilevanti.

Ad 1: evidentemente vi è infrazione della legge se gli assicuratori che adottano le pratiche di cui si è accennato rimborsano prestazioni che non sono state fornite nella misura indicata. Occorre tuttavia precisare che secondo la LAMal solo gli sconti concessi a un fornitore di prestazioni da un altro fornitore di prestazioni o da un fornitore di medicamenti o di dispositivi medici (art. 56 cpv. 3 LAMal) sono soggetti all'obbligo di fare usufruire delle remunerazioni (dirette o indirette). La violazione di questa prescrizione è penalmente perseguibile (art. 92 lett. d LAMal).

Chi offre ai pazienti rimborsi o premi di fedeltà su determinati medicamenti contravviene alla legge sugli agenti terapeutici nel caso si tratti di rimborsi che riguardano medicamenti soggetti all'obbligo di prescrizione (art. 32 cpv. 2 lett. a LATer). Tali medicamenti non sono ripresi nell'elenco dei medicamenti ammessi dalle casse malati (elenco delle specialità) o sono da esso stralciati (cfr. art. 65 cpv. 6 e art. 68 cpv. 1 lett. d dell'ordinanza sull'assicurazione malattie, OAMal; RS 832.102).

Se invece i medicamenti non soggiacciono all'obbligo di prescrizione, deve essere ancora provato che l'offerta di restituzioni o di premi di fedeltà è suscettibile di indurre i pazienti a un uso eccessivo, abusivo o inappropriato del medicamento in questione. Anche in questo caso si tratta di pubblicità vietata.

Dev'essere anche prestata attenzione al divieto di consegnare buoni per medicamenti (art. 21 cpv. 1 lett. f OPuM). Nella sua applicazione e messa in esecuzione, sono considerati illeciti i buoni che danno diritto all'ottenimento gratuito di medicamenti (sia le confezioni originali che i campioni distribuiti al pubblico); è invece ammessa la consegna di buoni mediante i quali possono essere ritirati medicamenti a prezzi ridotti.

Ad 2: l'UFAS, che fino alla fine del 2003 era competente per l'assicurazione malattia sociale, già nel mese di luglio 2001 ha emanato una circolare destinata alle casse malati sul tema "Vantaggi pecuniari che i fornitori di prestazioni concedono agli assicurati nell'ambito delle prestazioni dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie; computo nell'ambito del rimborso da parte degli assicuratori". Gli assicuratori devono quindi provvedere affinché non paghino per le prestazioni ottenute dagli assicurati un prezzo superiore ai costi effettivi di tali prestazioni. Il controllo concreto della messa in atto e dell'applicazione della LAMal nonché della circolare summenzionata da parte degli assicuratori avviene mediante i cosiddetti audit. L'Ufficio federale della sanità pubblica, competente dal 2004, controlla sul posto se il conteggio delle prestazioni dell'assicuratore tiene conto degli sconti menzionati. La verifica non è quindi effettuata presso il fornitore di prestazioni bensì presso l'assicuratore-malattie.

Sul piano legislativo, il Consiglio federale affronta questa problematica (impedire di far usufruire della remunerazione di sconti) nel quadro della prevista revisione parziale della LAMal. Si tratta dei progetti "Libertà contrattuale" (nel 1° pacchetto di revisione) e "Managed care" (nel 2° pacchetto). Il Collegio di governo propone l'estensione del catalogo delle sanzioni contro i fornitori di prestazioni e, di conseguenza, la concessione di un maggior margine decisionale ai tribunali arbitrali e alle istanze di ricorso cantonali. Alle associazioni degli assicuratori dovrebbe essere assegnato un ruolo più importante in ambito procedurale. Inoltre, gli sconti che non possono essere concessi ai singoli assicurati dovrebbero poter essere attribuiti all'istituzione comune LAMal. I messaggi relativi ai pacchetti summenzionati sono stati adottati dal Consiglio federale rispettivamente nella primavera e nell'autunno 2004. Ora spetta al Parlamento esaminare queste proposte ed eventualmente apportare dei cambiamenti.

Laddove l'esecuzione della legge sugli agenti terapeutici è assegnata alla Confederazione, la competenza spetta all'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici (qui di seguito Swissmedic). Ad esempio, le violazioni delle disposizioni concernenti la pubblicità per medicamenti sono perseguite da Swissmedic sia mediante provvedimenti amministrativi sia penalmente.

Ad 3: a usufruire degli sconti concessi da fornitori di prestazioni deve essere l'insieme degli assicurati e non solo alcuni beneficiari di prestazioni. L'obbligo di fare usufruire di sconti, sancito dall'articolo 56 capoverso 3 LAMal, mira proprio a questo scopo.

Come già accennato nell'introduzione, dal punto di vista del diritto in materia di agenti terapeutici i rimborsi sono illeciti quando si limitano a determinati medicamenti soggetti all'obbligo di prescrizione, e in questo modo mirano all'incremento del volume d'affari di tali medicamenti.

Ad 4: un perseguimento penale è pensabile solo nel caso in cui la pubblicità ha lo scopo di spingere gli assicurati a farsi rimborsare importi troppo elevati dagli assicuratori, incitando in questo modo gli assicurati a comportarsi in modo contrario alla legge. In linea di principio non vi è invece nulla da obiettare se una pubblicità incoraggia gli assicurati a risparmiare sull'acquisto di medicamenti.

Anche gli assicuratori-malattie (o i loro organi responsabili e impiegati) possono essere perseguiti penalmente, alle condizioni succitate, per violazione delle disposizioni sulla pubblicità della legge sugli agenti terapeutici (art. da 31 a 33 in combinato disposto con l'art. 87 cpv. 1 lett. b LATer), anche quando il loro contributo è secondario (cfr. art. 87 cpv. 4 LATer).

Risposta del Consiglio federale.