Stellungnahme des Bundesrates

1. L'accordo negoziato con la CE comprende tre settori parziali materialmente diversi:

- la prima parte concerne gli interessi dei capitali a risparmio e relativa introduzione di una ritenuta d'imposta da parte della Svizzera e dello scambio di informazioni in relazione al pagamento di questi interessi nei casi di frode fiscale o di comportamenti analoghi;

- la seconda parte verte sull'abbassamento dell'imposta alla fonte da parte degli Stati contraenti che grava i dividendi da partecipazioni importanti nonché il pagamento di interessi e canoni di licenza tra imprese associate;

- la terza parte, sotto forma di un "memorandum d'intesa" separato, prevede un miglioramento dell'assistenza amministrativa per i casi di frode fiscale o comportamenti analoghi nel quadro delle convenzioni di doppia imposizione conclusi dalla Svizzera con ogni Stato membro. Questa non si limita unicamente al settore della tassazione dei redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi.

Il memorandum d'intesa stabilisce che la concretizzazione dell'assistenza amministrativa avvenga tramite l'adozione di una clausola nelle rispettive convenzioni di doppia imposizione tra la Svizzera e ciascuno Stato membro, come quella convenuta con gli Stati Uniti. Nei casi di frode fiscale o comportamenti analoghi ("...the like"), questa clausola consente la trasmissione di documenti inclusa la documentazione bancaria.

Anche se l'espressione "the like" è stata integrata nel campo di applicazione dell'accordo, la sua concretizzazione deve espressamente avvenire nell'ambito dei negoziati CDI. L'accordo in materia dei redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi stabilisce comunque che con l'espressione "the like" si intendono unicamente le violazioni che presentano lo stesso livello di illiceità della frode fiscale conformemente al diritto svizzero. In tal modo il principio della doppia punibilità è materialmente garantito. Ai sensi del diritto svizzero, una semplice sottrazione d'imposta non può quindi, in nessun caso, essere classificata quale comportamento avente lo stesso livello di illiceità della frode fiscale. La garanzia dell'assistenza amministrativa nei casi di sottrazione d'imposta rimane pertanto esclusa.

Non appena saranno riviste le relative convenzioni di doppia imposizione - ovviamente previa approvazione del Parlamento - l'Amministrazione federale delle contribuzioni potrà, in adempimento a una domanda d'informazione, sequestrare e quindi trasmettere alle autorità fiscali estere documenti, in mano a terze persone, comprese documentazioni bancarie. La trasmissione dei documenti è statuita in una decisione formale, contro la quale è ammesso unicamente, ma pur sempre, il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

2. La convenzione del 19 giugno 1990 di applicazione dell'Accordo di Schengen (CAS; GU L 239 del 22 settembre 2000, pag. 19 segg.) concerne unicamente l'assistenza giudiziaria, ossia la cooperazione tra le autorità giudiziarie.

L'articolo 51 CAS prevede che uno Stato contraente possa avviare una rogatoria per l'esecuzione di misure coercitive (come una perquisizione domiciliare o un sequestro) attenendosi a condizioni particolari. Il fatto che ha dato luogo alla rogatoria deve essere punibile con pena privativa della libertà di più di sei mesi nei due Stati contraenti, oppure punibile in base al diritto di una delle due Parti contraenti con una sanzione equivalente e, in base al diritto dell'altra Parte contraente, perseguibile a titolo di infrazione a regolamenti da autorità amministrative la cui decisione può dar luogo a ricorso davanti ad una giurisdizione competente in particolare in materia penale. Nel corso dei negoziati, la Svizzera e l'UE hanno avuto per lungo tempo opinioni divergenti sull'interpretazione di questa disposizione. Dato che la CAS è applicabile all'assistenza giudiziaria nell'ambito delle imposte indirette (vedi art. 50 CAS) e sarà estesa in futuro anche alle imposte dirette (vedi art. 8 del Secondo Protocollo addizionale alla Convenzione UE di assistenza giudiziaria in materia penale del 2001, non ancora in vigore), questa problematica è stata comunque di grande importanza per la Svizzera.

Il risultato dei negoziati è riassumibile come segue:

La Svizzera presta completa assistenza giudiziaria in materia di imposte indirette, in particolare nell'ambito dei dazi doganali e dell'imposta sul valore aggiunto. Per quanto riguarda l'imposta sul valore aggiunto, l'obbligo di prestare assistenza giudiziaria vale anche nel caso di fattispecie non transfrontaliere e dello scambio di beni o servizi. Questa assistenza giudiziaria può avvenire sia sulla base dell'"Accordo sull'associazione a Schengen", sia tramite l'accordo per lottare contro la frode concluso contemporaneamente. Nella prassi, l'assistenza giudiziaria in questo ambito dovrebbe piuttosto svolgersi tramite l'accordo per lottare contro la frode, in quanto esso è più vantaggioso per lo Stato richiedente (vedi più sotto).

Il settore delle imposte dirette non è per il momento contemplato dall'obbligo di prestare assistenza giudiziaria. Non appena il Protocollo addizionale alla Convenzione UE di assistenza giudiziaria in materia penale del 2001 entrerà in vigore, in base all'"Accordo sull'associazione a Schengen" la Svizzera dovrà adottare, anche nel settore delle imposte dirette, nel quadro delle rogatorie, misure coercitive secondo l'articolo 51 CAS, sempre che le condizioni siano adempiute. Ciò sarà il caso per i delitti che sono da qualificare come truffe in materia fiscale secondo il diritto svizzero. Nei casi di sottrazione d'imposta, le condizioni dell'articolo 51 CAS, indipendentemente dal risultato della controversa questione d'interpretazione della stessa disposizione, non sono soddisfatte (nessuna pena privativa della libertà di almeno sei mesi; i tribunali amministrativi non sono qualificati come "giurisdizione competente in particolare in materia penale").

Il principio di specialità inteso a vietare che le informazioni trasmesse vengano utilizzate nei casi in cui non verrebbe concessa l'assistenza giudiziaria è fatto salvo espressamente (vedi art. 50 par. 3 CAS nonché dichiarazione comune negli atti conclusivi dell'"Accordo sull'associazione a Schengen").

Per il caso in cui l'articolo 51 CAS fosse modificato o abrogato, la Svizzera ha negoziato con l'UE un opting out (vedi art. 7 par. 5 "Accordo sull'associazione a Schengen").

L'accordo per lottare contro la frode concluso contemporaneamente prevede ora tra l'altro una maggiore assistenza amministrativa e giudiziaria anche per i casi di sottrazione nel settore delle imposte indirette, in particolare nell'ambito dei dazi doganali e dell'imposta sul valore aggiunto su beni e servizi, indipendentemente dal fatto che si tratti di una fattispecie transfrontaliera o meno. In occasione delle domande di assistenza amministrativa o giudiziaria è prevista, per tutti i casi di sottrazione di tributi contemplati dall'accordo, una collaborazione, che comprende in particolare anche misure coercitive quali la soppressione del segreto bancario. In questo contesto le misure coercitive vengono applicate soltanto quando l'autorità richiedente dispone delle competenze necessarie alla loro applicazione oppure quando, in mancanza di tali competenze, essa si può rivolgere a un'autorità giudiziaria, che dispone di queste competenze (cosiddetto "trattamento nazionale").

Secondo l'accordo per lottare contro la frode, la collaborazione nel quadro di riciclaggio di denaro è peraltro possibile anche nei casi in cui l'azione compiuta nell'UE costituirebbe una truffa in materia fiscale secondo il diritto svizzero, qualora fosse stata commessa in Svizzera. Per le informazioni fornite all'UE sulla base di una simile procedura, vale tuttavia un particolare principio di specialità: le informazioni fornite possono essere usate nell'UE contro persone in Svizzera solo se queste ultime hanno fornito un contributo all'azione compiuta nell'UE. Contro le persone che hanno agito unicamente in Svizzera, le informazioni fornite dalla Svizzera non possono pertanto essere utilizzate in una procedura in materia di riciclaggio di denaro all'estero, nemmeno quando il denaro proviene da una truffa in materia fiscale o da un'attività di contrabbando professionale (vedi la dichiarazione comune concernente il riciclaggio di denaro negli atti conclusivi dell'accordo per lottare contro la frode).

L'accordo per lottare contro la frode contiene una clausola di non retroattività che prevede che le sue disposizioni sono applicabili alle domande relative alle attività illecite commesse almeno sei mesi dopo la data della sua firma.

3. L'articolo 6 CEDU (diritto a un processo equo) non è né una norma di assistenza amministrativa né una di assistenza giudiziaria. Esso garantisce diritti minimi processuali alle persone accusate di un reato e chiamate davanti a un'autorità giudiziaria di uno Stato che ha ratificato la CEDU. Tra questi diritti si annovera in particolare la presunta innocenza e il diritto a una procedura davanti a un tribunale indipendente e imparziale. Questa norma è applicata anche in procedure fiscali penali, qualora il contribuente sia punibile con una pena pecuniaria o con una pena privativa della libertà, come pure nel caso di una pena per inosservanza di prescrizioni d'ordine, ad esempio per violazione degli obblighi procedurali.

Gli accordi menzionati non contengono disposizioni che potrebbero sembrare problematiche in considerazione dell'articolo 6 CEDU. La questione dell'indipendenza e dell'imparzialità di un tribunale è da distinguere dalla questione dell'assistenza giudiziaria internazionale, sia in caso di un perseguimento a titolo di truffa in materia fiscale, sia in caso di perseguimento per un altro delitto.

4. L'autore dell'interpellanza chiede di spiegare le previste modifiche nel campo dell'assistenza amministrativa e giudiziaria con l'ausilio di esempi concreti per un contribuente obbligato a tenere la contabilità e per un contribuente non tenuto a questo obbligo.

Osservazione preliminare:

In questo contesto non è determinante la questione dell'obbligo a tenere la contabilità, ma la fattispecie che una persona che presenta una falsa contabilità con lo scopo di sottrarre delle imposte, commette un atto di frode fiscale anche quando non è sottoposta all'obbligo di tenere la contabilità previsto dalla legge.

Occorre precisare che nell'ambito delle infrazioni fiscali, e in particolare in materia di assistenza amministrativa e giudiziaria internazionale, esiste una tale complessità di casi, per cui è praticamente impossibile illustrare in modo soddisfacente e in dettaglio le ripercussioni sull'assistenza amministrativa e giudiziaria degli accordi con l'UE. Al riguardo è chiaro che, attraverso una modifica delle convenzioni di doppia imposizione in modo che l'Amministrazione federale delle contribuzioni riceva l'autorizzazione a trasmettere documenti (compresa la documentazione bancaria), si risolve in maniera efficiente tutta la problematica della riserva di specialità e della lunga durata della procedura. Diversamente dalla situazione attuale, in cui lo scambio di informazioni per frode fiscale può avvenire esclusivamente nel quadro dell'assistenza giudiziaria (eccezion fatta per gli Stati Uniti e recentemente per la Germania), le autorità fiscali potranno dunque utilizzare le informazioni ottenute sulla base delle CDI anche per scopi fiscali. In passato, le informazioni trasmesse nel quadro dell'assistenza giudiziaria potevano essere utilizzate solo a fini penali, ma non per la determinazione del ricupero d'imposta.

Con gli esempi seguenti il Consiglio federale intende rispondere, nel modo più esaustivo possibile, alle domande poste dall'autore dell'interpellanza:

- Esempio A: una società ha versato denaro in Svizzera tramite false fatture. Questo denaro le viene riversato senza relativa contabilizzazione. Una domanda d'informazione proveniente da uno Stato membro dell'UE potrebbe ora rifarsi alternativamente o cumulativamente alla convenzione di doppia imposizione riveduta (assistenza amministrativa), all'"Accordo sull'associazione a Schengen" o all'accordo per lottare contro la frode (assistenza amministrativa o giudiziaria), qualora in questo caso si tratti contempora-neamente di frode fiscale in ambito di imposte indirette, e - se esistono - anche ai trattati bilaterali di assistenza giudiziaria o alla legge federale sull'assistenza internazionale in materia penale (AIMP, RS 351.1). Nella prassi lo scambio di informazioni tra autorità fiscali potrà avvenire sulla base della relativa convenzione di doppia imposizione. L'Amministrazione federale delle contribuzioni potrà procurarsi e fornire i documenti, compresa la documentazione bancaria. La sua decisione sulla trassmissione delle informazioni potrebbe essere impugnata unicamente mediante ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

- Esempio B: una persona fisica che non sottostà all'obbligo di tenere la contabilità e che ha presentato la sua contabilità su base non volontaria, istituisce una serie di società, le quali senza emettere false fatture, ma approfittando perfidamente delle lacune dei vari sistemi fiscali, cercano di ottenere una restituzione ingiustificata dell'IVA. Ciò non concerne le imposte dirette. In futuro, una domanda di assistenza giudiziaria di uno Stato membro dell'UE potrà rifarsi all'"Accordo sull'associazione a Schengen" (le premesse della rogatoria secondo l'articolo 51 CAS sono soddisfatte), all'accordo per lottare contro la frode, agli altri trattati bilaterali di assistenza giudiziaria, sempre che esistano, e all'AIMP. Nella prassi l'assistenza giudiziaria avverrà molto probabilmente sulla base dell'accordo per lottare contro la frode e l'Amministrazione federale delle dogane potrà procedere o disporre le necessarie misure per ordinare il sequestro nonché la conseguente trasmissione di documenti, inclusa la documentazione bancaria.

- Esempio C: una persona fisica che non sottostà all'obbligo di tenere la contabilità e che ha presentato la sua contabilità su base non volontaria possiede conti bancari con averi non dichiarati anche in Svizzera. Nel corso di una procedura d'inchiesta condotta da un'autorità fiscale del suo Stato di domicilio, risulta che vi è sottrazione d'imposta. La persona accusata firma una dichiarazione all'attenzione delle autorità fiscali con la quale si impegna a dichiarare a posteriori tutti i suoi proventi. Di conseguenza le autorità fiscali rinunciano ad avviare la procedura penale e la multa è ridotta massicciamente. Dopo questa procedura e dopo la dichiarazione a posteriori vengono tuttavia a galla ulteriori proventi non dichiarati. Questo caso particolare non è come tale disciplinato nel diritto svizzero, ma va comunque oltre la semplice non dichiarazione di proventi. Nel quadro di una procedura, volta a eliminare una divergenza e in particolare per la consapevolezza delle conseguenze positive di una dichiarazione a posteriori (nessuna procedura penale, notevole riduzione della multa), il contribuente induce intenzionalmente l'autorità fiscale in errore. Dal punto di vista dell'illiceità, questo caso equivale a una frode fiscale secondo il diritto svizzero dato che viene sfruttato un rapporto di fiducia per ingannare il fisco. Nella prassi la domanda d'informazione di uno Stato membro dell'UE dovrà fondarsi sulla convenzione di doppia imposizione riveduta e in particolare a titolo di frode fiscale o di comportamento analogo. Anche in questo caso l'Amministrazione federale delle contribuzioni potrà procurarsi e trasmettere i documenti, compresa la documentazione bancaria e la sua decisione può essere impugnata unicamente mediante ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.

- Esempio D: una persona fisica possiede del denaro ereditato non dichiarato su conti bancari anche in Svizzera. Una domanda d'informazione viene presentata all'Amministrazione federale delle contribuzioni. Dato che nella fattispecie si tratta di sottrazione d'imposta, la cooperazione internazionale non può fondarsi sulle rivedute convenzioni di doppia imposizione svizzere, sugli accordi sulle imposte indirette o sui trattati bilaterali di assistenza giudiziaria

(compresa la AIMP).

- Esempio E: una persona fisica commette un'infrazione doganale punibile con multa. In pratica l'assistenza amministrativa e/o giudiziaria verrà effettuata molto verosimilmente in applicazione all'accordo per lottare contro la frode, anche se l'assistenza giudiziaria è possibile secondo l'Accordo sull'associazione a Schengen. Le autorità svizzere possono trasmettere do-cumenti in loro possesso, sequestrare documenti o procedere a una perquisi-zione domiciliare. Esse possono anche trasmettere queste informazioni, a condizione che l'importo sottratto superi 25'000 Euro o, in caso di infrazione dei divieti, il valore della merce superi 100'000 Euro (art. 3 dell'accordo per lot-tare contro la frode).

Risposta del Consiglio federale.