Stellungnahme des Bundesrates

Introduzione

Il Trattato di Amsterdam, entrato in vigore il 1°maggio 1999, prevede la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e diritto, nel quale possono circolare liberamente, oltre alle merci, alle prestazioni e al capitale, anche le persone. Un aspetto di tale evoluzione è l'unificazione del settore dell'asilo e dei rifugiati. Tale obiettivo impone, a sua volta, la creazione di una politica comune in tale ambito, finalizzata all'impedimento della migrazione in Europa di richiedenti l'asilo e rifugiati. Per raggiungere tale obiettivo, il Trattato di Amsterdam prevede un catalogo di misure che andava realizzato entro il 1°maggio 2004. Tuttavia, nella misura in cui la politica in materia d'asilo non è ancora stata unificata, essa resta una questione nazionale.

Una di queste misure, l'ordinanza Dublino II, che il 1° settembre 2003 è succeduta alla Convenzione di Dublino del 1990, contiene disposizioni che permettono di determinare lo Stato competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno Paese membro della CE. L'ordinanza Dublino II è quindi parte di quella collaborazione volta a creare uno spazio di libertà, sicurezza e diritto.

La sola ordinanza Dublino II non è tuttavia in grado di porre le basi per una politica comune in materia d'asilo. Affinché il sistema di Dublino possa funzionare, per quel che riguarda in particolare la procedura d'asilo e il riconoscimento dello statuto di rifugiato, ma anche in relazione all'ammissione di rifugiati e dei loro diritti minimi derivanti dal loro statuto, occorrono determinate norme unitarie che gli Stati membri sono tenuti a osservare. In tutti questi ambiti la CE ha emanato o emanerà normative minime (cfr. risposta alla domanda 3).

Gli Stati membri devono ora trasporre queste nomative minime nelle loro legislazioni nazionali, entro il termine fissato nelle direttive. La natura stessa delle normative minime permette però agli Stati membri di sviluppare le loro disposizioni nazionali in modo più favorevole alle persone interessate. In futuro, quindi, anche dopo la realizzazione di una politica comune in materia d'asilo vi saranno sempre delle differenze nelle pertinenti normative degli Stati membri. Non sarà tuttavia possibile restare al di sotto degli standard minimi. In tal modo si spera di mitigare gli effetti negativi di una corsa sfrenata verso legislazioni statali sempre più restrittive. Tuttavia, sarà fatta chiarezza soltanto attraverso la giurisprudenza e la trasposizione delle norme minime negli Stati membri.

Il 5 maggio 2004 la Commissione CE ha pubblicato un primo rapporto annuale sulla valutazione della funzione di Eurodac, la banca dati dell'UE relativa a Dublino, che raccoglie le impronte digitali dei richiedenti l'asilo e degli immigrati clandestini. L'entrata in funzione di tale sistema sembra essere riuscita: la percentuale complessiva di domande d'asilo presentate per la seconda volta, finora del 7 per cento, rispetta sostanzialmente le aspettative e dovrebbe continuare ad aumentare, almeno provvisoriamente. Secondo le aspettative della Commissione il trend dovrebbe tuttavia invertirsi, nella misura in cui ci si renderà conto che l'"asylum shopping" non paga. Come punto negativo va fatto notare che, in particolare per quanto attiene alle entrate illegali, sono state rilevate molte meno persone di quanto ci si aspettava.

Ad domanda 1

In Svizzera vi è un numero elevato di domande d'asilo immotivate o presentate abusivamente. Si può ipotizzare che una parte di questi richiedenti l'asilo abbia presentato in precedenza una domanda d'asilo in un altro Paese europeo. Gli Stati membri dell'UE hanno fatto in proposito esperienze analoghe. La cosiddetta collaborazione di Dublino ridurrà la migrazione secondaria e l'"asylum shopping" all'interno del territorio dell'UE.

La Svizzera ha quindi un interesse a ridurre il numero delle domande d'asilo e si impegna a partecipare al sistema che permette di determinare la competenza per l'esame di domande d'asilo all'interno dell'UE (così come in Norvegia e in Islanda). Un'armonizzazione all'interno dell'UE non risolverà certo il problema, ma frenerà il processo di inasprimento legislativo in corso attualmente in Europa. Le conseguenze per la Svizzera sono ancora difficili da prevedere.

Come in Svizzera, anche il diritto d'asilo in seno all'UE si orienta alle regole internazionali vigenti in tale ambito (ad es. Convenzione di Ginevra sui rifugiati, CEDU, Patto II delle Nazioni Unite, Convenzione contro la tortura).

Ad domanda 2

In quanto non membro dell'UE la Svizzera non partecipa alla definizione di norme minime e di altri atti legislativi nel settore dell'asilo e non viene neppure consultata dall'UE. La Svizzera non è tuttavia neppure tenuta ad attenersi a tali norme. In ogni caso, tra la Svizzera e gli Stati UE confinanti è mantenuto un vivace scambio di opinioni.

Ad domanda 3

Oltre alle normative di Dublino concernenti la questione della competenza per il trattamento di domande d'asilo e alle relative prescrizioni concernenti la banca dati delle impronte digitali Eurodac, l'UE ha licenziato i seguenti atti legislativi riguardanti la politica in materia d'asilo e di rifugiati:

- Decisione del Consiglio, del 28 settembre 2000, che istituisce un Fondo europeo per i rifugiati (2000/596/CE).

Il fondo intende sostenere gli Stati membri che forniscono prestazioni nell'ambito dell'accoglienza di rifugiati e sfollati.

- Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi.

- Direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri.

- È soltanto alla fine di aprile 2004 che il Consiglio "Giustizia e affari interni" dell'UE ha adottato la direttiva concernente le norme minime per la qualifica di rifugiato o di persona bisognosa di protezione internazionale a cittadini di Stati terzi o apolidi, nell'ambito dell'armonizzazione del diritto in materia d'asilo nell UE.

Non è ancora stata formalmente licenziata la direttiva sulle norme minime nella procedura d'asilo.

Già oggi una buona parte delle disposizioni svizzere nel settore dell'asilo sono in sintonia con le norme minime dell'UE già licenziate o ancora in fase di progetto, senza che si fosse resa necessaria una loro trasposizione autonoma nel diritto federale. Nel caso di un'associazione a Dublino, la Svizzera non sarebbe del resto obbligata a riprendere queste norme minime, poiché le relative direttive non sono parte dell'assetto di Dublino.

Nel quadro di un'associazione a Dublino occorrerebbe invece riprendere l'ordinanza di Dublino II, l'ordinanza per l'istituzione di Eurodac, le due ordinanze d'esecuzione nonché singole disposizioni della CE relative alla protezione dei dati. Le modifiche necessarie per l'attuazione di Dublino saranno presentate al Parlamento insieme al messaggio relativo alla conclusione dell'accordo di associazione.

Ad domanda 4

La Svizzera è attiva in diversi gruppi internazionali che si occupano di questioni legate alla politica d'asilo. Nessuno di questi gruppi mira però ad unificare il diritto d'asilo in Europa.

Il maggior influsso da parte svizzera è possibile in seno al Consiglio d'Europa che presenta regolarmente raccomandazioni anche per quanto riguarda il settore dell'asilo. Occorre in ogni caso valutare costantemente in che misura tali raccomandazioni vadano effettivamente trasposte.

La cosiddetta "Agenda for Protection" (un programma d'azione per migliorare la protezione dei rifugiati) licenziata dagli Stati membri del comitato esecutivo dell'Alto Commissariato per i rifugiati delle Nazioni Unite (ACNUR) e a cui stesura la Svizzera ha partecipato in modo essenziale, è uno strumento di validità globale. Anche gli Stati membri dell'UE si devono rifare a tale programma e alle direttive emanate dall'ACNUR nell'ambito della loro politica e prassi in materia d'asilo.

Risposta del Consiglio federale.