Wortlaut

Le cadre juridique permettant aux organisations d'exercer un droit de recours a été fixé dans la loi sur la protection de l'environnement et dans la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage. Sur la base de ces dispositions, une trentaine d'associations sont aujourd'hui habilitées à former un recours. Beaucoup d'entre elles ont un comportement qui donne difficilement matière à critique. D'autres, par contre - et on compte parmi elles plusieurs sections de l'ATE - non seulement font du militantisme, mais en outre interviennent apparemment avec des méthodes contestables contre tous les projets possibles et imaginables. Elles sont la cause première du blocage de projets de construction allant chercher dans les 20 à 25 milliards de francs. Beaucoup d'investisseurs, entre autres de grands groupes internationaux, optent de plus en plus pour des projets à l'étranger à cause de cette incertitude juridique, ce qui constitue un dommage durable pour l'attrait économique de la Suisse. Alors que le Conseil fédéral et tous les partis, de droite comme de gauche, considèrent que le principal objectif de la présente législature est d'atteindre une croissance économique durable, il est inadmissible qu'on abuse du droit de recours pour mener une politique d'obstruction. Des recherches ont fait ressortir que l'ATE en particulier travaille en étroite collaboration avec diverses autorités fédérales, notamment l'OFEFP. C'est pourquoi je demande au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. L'OFEFP et le Conseil fédéral savent-ils que certaines associations environnementales - notamment l'ATE - réclament un paiement de la part des investisseurs désireux de construire, en échange d'accords extra-judiciaires ou en contrepartie du retrait d'un recours ? Que pense-t-il de ces tentatives d'intimidation ?

2. Sait-il que le représentant de l'ATE a exigé 1 million de francs au représentant du consortium d'investisseurs en échange du retrait d'un recours de l'association contre le projet du siècle, Eurogate, au-dessus des rails de Zurich ? Est-il prêt à examiner plus attentivement ces cas de chantage flagrants et à faire quelque chose contre ces abus ?

3. Dans le cas de Tivona, à Oftringen, l'ATE a obligé l'investisseur à verser une peine conventionnelle de 50 francs par jour pour chaque place de parc dépassant le quota accordé. Cette amende n'est pas versée à la commune concernée ni à des projets d'utilité publique, mais va directement dans les caisses de l'ATE. Le Conseil fédéral considère-t-il aussi comme condamnable cette avidité de la part de l'ATE ? Pense-t-il également qu'elle jette une lumière crue sur cette organisation aux intentions si nobles ? Existe-t-il un cadre juridique qui autorise ces peines conventionnelles ? Le Conseil fédéral pense-t-il aussi que faire respecter des obligations de droit public relève des autorités, et non d'organisations de défense de l'environnement ?

4. Est-il d'accord avec moi sur le fait que ces paiements relèvent du chantage ? Est-il conscient que les investisseurs, qui, en ces temps où tout est éphémère, doivent construire au plus vite, sont totalement livrés à l'ATE et à ses conditions impitoyables s'ils ne veulent pas subir des retards de plusieurs années à cause des recours ?

5. Pense-t-il aussi que ces tractations, si tant est que l'on continue de les tolérer, devraient néanmoins se dérouler de manière ouverte et être soumises aux autorités d'approbation ? Voit-il un moyen de vérifier si les informations sur les paiements annoncés par l'ATE sont correctes et complètes ?

6. Sait-il que l'ATE essaie systématiquement, en Suisse alémanique, de bloquer les grands projets soumis à une EIE ? Ne ressent-il pas les pratiques de l'ATE comme clairement abusives ? Sait-il que, à cause des recours, toute la procédure d'autorisation dure au moins douze ans, voire davantage ? Quelle est son appréciation sur la situation juridique en Allemagne, où d'immenses centres commerciaux sans limitation de places de parc sont construits en très peu de temps tout près de la frontière (p. ex. à Constance)? Sait-il que c'est là un désavantage majeur pour les détaillants suisses de proximité ?

7. Le DETEC a récemment publié des recommandations servant en cas de négociations dans le cadre du droit de recours des organisations. Le Conseil fédéral est-il conscient que ces recommandations légitiment, voire renforcent une pratique intenable, qui contraint les investisseurs à composer avec l'ATE ?

8. Sait-il que l'avocat de l'ATE Zurich, dont la marque de fabrique se retrouve sur de nombreuses demandes de recours en Suisse alémanique, a pris une part active à la rédaction de ces recommandations ? En outre, il était impliqué dans le rapport Évaluation de l'EIE. Le Conseil fédéral est-il aussi d'avis que l'OFEFP et les associations de protection de l'environnement ont tissé des relations dangereusement étroites qui doivent être interrompues au plus vite ?

9. Est-il prêt à repenser sa politique laxiste par rapport au droit de recours des organisations, qui a suscité, non sans raison, une forte animosité dans le public ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral n'a pas connaissance du fait que certaines associations environnementales réclament un paiement de la part des investisseurs désireux de construire, en échange d'accords extra-judiciaires ou en contrepartie du retrait d'un recours. Il convient de refuser les paiements à fonds perdu à des associations environnementales réclamés ou offerts en contrepartie de la non-introduction ou du retrait d'oppositions ou de recours. Ces pratiques vont à l'encontre du droit de recours des associations, dont le but est de contribuer à ce que les dispositions concernant la protection de l'environnement soient appliquées correctement. Le DETEC l'a exprimé très clairement au chiffre 10 de ses recommandations concernant les négociations, publiées en avril 2004.

2. Un article de la "Sonntagszeitung" a signalé un désaccord au sujet du montant d'un versement "en faveur des transports publics" dans le cadre des négociations menées il y a trois ans entre l'ATE et les maîtres de l'ouvrage au sujet du projet Eurogate à Zurich. Selon cet article, l'ATE n'a pas accepté la somme de 2 millions de francs proposée par les maîtres de l'ouvrage et a exigé davantage. D'après les informations dont dispose le Conseil fédéral, cette exigence supplémentaire ne correspond pas à un paiement illicite à fonds perdu à une association environnementale au sens du chiffre 1. Pour savoir si cette exigence supplémentaire en faveur des transports publics est licite, il faut s'assurer qu'elle repose sur les dispositions légales applicables. Comme le projet de construction Eurogate au-dessus des rails de Zurich était soumis à la procédure cantonale d'octroi du permis de construire, le Conseil fédéral ne connaît pas les circonstances exactes du projet et ne peut donc les juger.

3. Si les négociations doivent effectivement permettre d'éviter de longues procédures juridiques, il est indispensable d'appliquer ce qui a été convenu entre les différentes parties.

Les projets ayant fait l'objet de négociations doivent toujours être approuvés par une autorité. Les différentes parties doivent donc veiller à transférer les résultats des négociations dans les autorisations officielles. C'est pourquoi les recommandations du DETEC concernant les négociations prévoient la consolidation des résultats de la négociation (ch. 13).

En revanche, infliger des peines conventionnelles pour s'assurer que le maître de l'ouvrage se conforme aux conditions convenues va à l'encontre du but du droit de recours des associations, qui vise uniquement à assurer la qualité des décisions officielles du point de vue du droit de l'environnement. Le chiffre 13 des recommandations du DETEC ne mentionne d'ailleurs pas les peines conventionnelles comme moyen de consolidation. Il serait encore plus choquant qu'une organisation soit elle-même bénéficiaire de telles peines conventionnelles.

4. Le Conseil fédéral refuse les paiements à fonds perdu à des organisations de protection de l'environnement et les mesures de compensation non prescrites par le droit, réclamés ou offerts en contrepartie du retrait d'une opposition ou d'un recours. Pour le reste, il renvoie aux réponses 1 à 3.

5. Lorsque les négociations conduisent à des modifications de la demande, celles-ci sont de toute façon transmises aux autorités compétentes. Dans le cas contraire, il n'est pas nécessaire de transmettre les résultats des négociations aux autorités, puisque ces résultats ne sont pas juridiquement contraignants pour les autorités. La publication des résultats n'est ainsi pas utile et doit donc être refusée. Comme une grande partie des projets qui font l'objet de négociations concernent des procédures cantonales, le Conseil fédéral ne dispose pas des détails nécessaires pour pouvoir vérifier si les informations sur les paiements invoqués dans l'interpellation sont complètes et exactes.

6. Les retards dans les projets d'installations à forte fréquentation telles que centres commerciaux, marchés spécialisés ou grandes installations sportives ne sont pas seulement dus au droit de recours des associations, mais aussi aux problèmes suivants :

- Ces installations sont le plus souvent situées dans des régions densément peuplées et très fréquentées. Il est donc évident que les nouveaux projets de grande envergure provoquent de nombreux conflits d'utilisation et touchent directement des particuliers et des collectivités publiques qui essaient de faire valoir leurs intérêts grâce aux procédures prévues.

- Pour de nombreux grands projets, le site est déterminé dans les plans directeurs et les plans d'affectation sans tenir suffisamment compte des exigences du droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Ce manque de coordination provoque des conflits qui allongent la procédure d'autorisation. L'OFEFP et l'ARE ont donc élaboré une recommandation destinée à résoudre ces conflits lors de la planification des installations à forte fréquentation. Cette recommandation est actuellement en consultation.

- La durée des procédures de décision et de recours est un problème qu'il convient de résoudre. Il serait toutefois déloyal de mettre cela à charge des seules organisations de protection de l'environnement. La loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de décision, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, a constitué une étape importante dans l'accélération des procédures fédérales. En outre, la réforme actuelle de la justice vise en particulier l'accélération des procédures de recours au niveau fédéral. Toutefois, comme un grand nombre de projets concernés par le droit de recours des associations relèvent de la compétence cantonale, les cantons ont aussi des efforts à fournir dans ce domaine.

En ce qui concerne le problème des régions frontalières, le Conseil fédéral renvoie à sa réponse à l'interpellation Germann (04.4136, Distorsions de concurrence et tourisme de consommation dans les régions frontalières).

7. En raison précisément de la longueur des procédures de recours, il est judicieux que les maîtres de l'ouvrage entament suffisamment tôt des négociations avec les organisations de protection de l'environnement. C'est dans cette optique qu'ont été élaborées les recommandations du DETEC concernant les négociations, sur mandat du Parlement (postulat de la Commission des affaires juridiques du Conseil national ; 00.3188, Droit de recours des organisations. Charte de concertation). Dans la mesure où les décisions prises dans le cadre des négociations sont conformes aux dispositions applicables du droit de l'environnement, cette démarche n'est pas critiquable.

8. Le mandat pour le projet de recommandations concernant les négociations a été attribué par l'OFEFP à l'Institut de hautes études en administration publique à Lausanne et à l'Institut de médiation à Berne. Ce dernier a fait appel pour ses travaux à un avocat (et médiateur) zurichois qui travaille également pour l'ATE. Ce mandat a été accompagné par un groupe de suivi interne à l'administration, composé de représentants de l'ARE, du SG-DETEC et de l'OFEFP. En outre, l'OFEFP n'a pas repris tel quel le premier projet de recommandations pour la négociation ; il l'a remanié avant la procédure de consultation et a évalué les résultats de cette procédure en toute indépendance.

Par la suite, le mandat pour l'évaluation de l'étude de l'impact sur l'environnement a été attribué par l'OFEFP à un groupement de trois bureaux indépendants spécialisés dans l'évaluation politique (Vatter, à Berne ; Synergo, à Zurich ; Infras, à Zurich). Ce mandat a été accompagné par un groupe de suivi externe, chargé exclusivement de tâches de conseil, dont faisaient partie des représentants des différents groupes d'intérêt concernés par l'EIE. L'avocat mentionné dans l'interpellation y représentait les intérêts des organisations de protection de l'environnement ; les onze autres membres représentaient les intérêts des requérants, d'autres offices fédéraux et des services cantonaux de la protection de l'environnement. Le groupe de suivi comptait également une experte en évaluation issue du milieu universitaire.

Ces explications montrent que, dans les deux cas, c'est l'OFEFP qui a clairement assumé la responsabilité générale. L'avocat mentionné dans l'interpellation n'a pas bénéficié d'une position dépassant les fonctions normales d'un expert-conseil. Le Conseil fédéral ne considère donc pas qu'il s'agisse de relations dangereusement étroites.

9. Le droit de recours des organisations est un instrument important qui contribue à l'application correcte des dispositions concernant la protection de l'environnement. Le Conseil fédéral encourage toutefois les améliorations appropriées de cet instrument. Le traitement de l'initiative parlementaire Hofmann (02.436, Simplification de l'examen d'impact sur l'environnement et prévention d'abus grâce à une définition plus précise du droit de recours des organisations) devra définir quelles sont les améliorations appropriées.

Réponse du Conseil fédéral.