Wortlaut

Dans son rapport sur la politique de sécurité 2000, le Conseil fédéral constatait déjà, en 1999, que la délimitation entre la sécurité extérieure et la sûreté intérieure devenait de plus en plus floue, raison pour laquelle il était indispensable de coordonner efficacement, entre les organes concernés, les affaires relevant de la politique de sécurité.

Au niveau fédéral, il y a actuellement le DDPS, le DFJP et le DFF (par l'intermédiaire du Corps des gardes-frontière) qui sont chargés des questions de sécurité, le Conseil fédéral assurant la direction stratégique. Au niveau cantonal, la sûreté intérieure relève de la compétence des corps de police cantonaux.

De nombreux milieux veulent désormais créer un département de la sécurité où l'armée deviendrait un élément essentiel dans le domaine de la sûreté intérieure. On parle de transférer au DDPS non seulement l'Office fédéral de la police (y compris le Service d'analyse et de prévention, la Police judiciaire fédérale et le Service fédéral de sécurité), qui fait partie du DFJP, mais aussi le Corps des gardes-frontière, actuellement rattaché au DFF.

En agissant de la sorte, on ferait disparaître la distinction très claire qui existe entre les tâches civiles de nature policière et les tâches exclusivement militaires de l'armée de milice.

Eu égard au projet - aux contours déjà bien précis - consistant à créer un département de la sécurité au niveau fédéral, nous posons les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. La création d'un ministère de la sécurité n'aboutirait-elle pas à une concentration malsaine du pouvoir, laquelle pourrait, à plus ou moins long terme, restreindre l'autonomie des cantons et des communes dans le domaine de la sûreté intérieure ?

2. En cas de regroupement organisationnel des divers instruments de sécurité au niveau fédéral, comment pourrait-on garantir que, dans le domaine de la sécurité, les mandats fondamentaux bien définis - à certains égards très différents - du volet civil et du volet militaire resteront séparés à l'avenir, ce qui revêt une grande importance du point de vue de l'État et de la démocratie, car la militarisation de la sécurité est, on le sait, un élément qui caractérise les dictatures plutôt que les démocraties ?

3. La stratégie consistant à imposer durablement à l'armée de milice davantage de tâches de police n'est-elle pas une tentative plutôt désespérée visant à légitimer - d'une manière assez peu orthodoxe - l'existence de l'armée à une époque où cette dernière connaît une chute de popularité ?

4. Qu'en serait-il de la rentabilité d'une armée de milice qui remplirait davantage de tâches de police si on calculait les effets d'un tel transfert en fonction des critères stricts que sont la transparence des coûts et les coûts complets ?

5. Le Conseil fédéral n'est-il pas lui aussi d'avis qu'en voulant créer un département de la sécurité, on va toucher à des thèmes relevant de l'État et de la démocratie qui vont bien au-delà d'un simple cadre organisationnel et qui impliquent que le Parlement devra donner son aval à la création de ce département de la sécurité ?

6. La création d'un département de la sécurité ne reviendrait-elle pas à violer la volonté du peuple, qui s'est prononcé clairement contre une police fédérale de sécurité et pour une armée de milice moderne, pour une armée de milice axée avant tout sur la défense et sur la sauvegarde de la paix ?

Stellungnahme des Bundesrates

Depuis quelques années, la sécurité est de plus en plus menacée, non seulement de la part d'acteurs gouvernementaux, mais également d'organisations "para-gouvernementales" et non gouvernementales opérant sur le plan international. Les développements du terrorisme international, du crime organisé et en relation avec la diffusion d'armes de destruction massive, ont entraîné la disparition des limites entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure. Un besoin d'agir se manifeste à l'échelon de la Confédération dans le domaine de la coordination interdépartementale entre les éléments opérationnels, civils en militaires, de sécurité et d'engagement. Dans son rapport sur la politique de sécurité 2000, le Conseil fédéral a déjà attiré l'attention sur ce développement (notamment aux chapitres 1 et 2). Les analyses effectuées à la suite des importants engagements du Sommet du G8 et du Forum économique mondial ont également abouti à la même conclusion. Ainsi, il s'agit concrètement, d'une part, d'optimiser les processus entre les services de la Confédération concernés et, d'autre part, d'examiner si des adaptations structurelles sont nécessaires.

Dans ses avis concernant la motion de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national 01.3009, "Coordination dans le domaine de la sécurité", et celle du groupe de l'Union démocratique du Centre 02.3105, "Création d'un département de la sécurité", le Conseil fédéral a partagé les avis des auteurs selon lesquels les tâches du domaine de la sécurité doivent être réparties entre les départements fédéraux de manière aussi efficace que possible, et la coordination doit être renforcée aussi bien entre les différents organes de sécurité fédéraux qu'entre ceux-ci et les organes correspondants des cantons. Dans sa réponse à la motion du groupe de l'Union démocratique du Centre, le Conseil fédéral a en outre précisé que la question d'une éventuelle nouvelle subordination du Corps des gardes-frontière (Cgfr) ne se poserait pour lui qu'une fois prises les décisions en accord avec la CCDJP, sur les variantes USIS sur le thème des frontières. Cela devrait être le cas avant la fin de l'année.

Le 20 juin 2003, le Conseil national a accepté le postulat Vaudroz 02.3742, "Création d'un département de la sécurité". L'auteur propose de regrouper l'armée et le Service de renseignement stratégique (DDPS) avec tous les services de la Confédération ayant à traiter la sécurité intérieure (DFJP), les douanes avec la police aux frontières (DFF), et de les rattacher au DDPS. Ce dernier serait dénommé "Département de la sécurité"). Dans sa déclaration du 14 mai 2003, le Conseil fédéral s'est déclaré prêt à accepter le postulat Vaudroz proposant d'examiner le regroupement des services de la Confédération chargés de tâches de sécurité.

Dans le cadre du projet USIS (réexamen du système de sûreté intérieure de la Suisse), la question d'une meilleure coordination au niveau Confédération a été intensément discutée. Le 23 octobre 2002, en relation avec le rapport USIS III, le Conseil fédéral a décidé, dans la perspective d'une association planifiée Schengen/Dublin, de mandater le DFJP d'examiner, en accord avec la CCDJP, une éventuelle nouvelle subordination du Cgfr. L'arrêté du Conseil fédéral relatif à la note de discussion portant sur un choix de questions concernant le système de la sécurité intérieure a suivi le 6 novembre 2002. Cette note précisait qu'en cas d'adhésion à Schengen, le Cgfr (élément de la sécurité) serait détaché du DFF, mais qu'il y resterait rattaché d'ici là. Par ailleurs, le DFJP a été chargé d'analyser avec le DDPS les avantages et les inconvénients du transfert du Service fédéral de sécurité (SFS) du DFJP/OFP au DDPS et d'adresser un rapport au Conseil fédéral. Dans ce contexte, ce dernier a décidé, le 16 avril 2003, que les propositions concernant un éventuel transfert du SFS ou du Cgfr (en cas d'adhésion à Schengen) seraient présentées simultanément et en temps utile par les départements concernés. Le 24 mars 2004, dans le cadre de la décision du Conseil fédéral concernant USIS IV, le DFJP a été chargé, avec le DFF et le DDPS, d'adresser une proposition au Conseil fédéral au sujet du cas de politique structurelle en suspens en relation avec la décision du Conseil fédéral du 16 avril 2003. En outre, un calendrier doit être soumis au Conseil fédéral afin d'examiner la subordination du Cgfr et du SFS.

Le 8 septembre 2004, le Conseil fédéral a décidé, sur la base des développements actuels dans le domaine de la sécurité et des expériences tirées d'événements importants, de concevoir plus efficacement la conduite en matière de politique de sécurité sur le plan fédéral. À cet effet, le chef du DDPS a été nommé, jusqu'à nouvel avis, président de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité (Délséc). Par ailleurs, le Conseil fédéral a l'intention de créer un état-major supérieur de crise, subordonné à la Délséc. Le DDPS a été chargé, en collaboration avec le DFAE et le DFJP, de présenter au Conseil fédéral des propositions concrètes relatives aux tâches et à la composition de cet état-major avant la fin 2004. Simultanément, le Conseil fédéral a décidé de renoncer provisoirement à un transfert de structures et à la création d'un département de la sécurité. Cette question ne sera rediscutée que lorsque des enseignements seront tirés, d'une part, de l'état-major supérieur de crise et, d'autre part, des premières expériences réalisées avec le nouveau régime, après une éventuelle association de la Suisse aux accords de Schengen/Dublin.

Vu ce qui précède, le Conseil fédéral répond aux questions de l'interpellation comme suit :

1. Lors des discussions portant sur la sécurité, il s'agit d'examiner et d'optimiser les processus et les interfaces actuels. L'examen de gains de synergies en matière de politique de sécurité et de politique financière par le regroupement organisationnel de certaines autorités en fait également partie. Une telle adaptation structurelle ne limiterait pas les compétences des cantons dans le domaine de la sécurité intérieure. Le principe de la subsidiarité en relation avec les engagements de l'armée en faveur des autorités civiles ne serait pas modifié. Comme les décisions concernant les éléments d'engagement opérationnels de la Confédération relèvent toujours des autorités politiques, soit le Conseil fédéral ou le Parlement, et des cantons demandeurs, il ne faut pas s'attendre non plus à une concentration de pouvoir.

2. Le Conseil fédéral est conscient que la séparation organisationnelle entre les éléments d'engagement avec des tâches de sécurité civiles et l'armée devrait être garantie. Outre l'armée, le DDPS, qui est un département civil, dispose aujourd'hui déjà de structures civiles, telles que, par exemple, l'Office fédéral de la protection de la population, indépendant, dont font partie la Centrale nationale d'alarme et le Laboratoire de Spiez. La direction du DDPS est composée du chef du département, de cinq membres civils et du chef de l'armée.

3. Le rôle de l'armée dans la sécurité intérieure est clairement défini dans la Constitution fédérale et les lois. Ainsi, les engagements subsidiaires de l'armée en faveur des autorités civiles (services d'appui et aide militaire en cas de catastrophe) correspondent à une mission ordinaire de l'armée. Sur cette base et dans la mesure des conditions générales en matière de politique de sécurité et de politique financière, l'armée est tenue de fournir, selon les besoins, des contributions subsidiaires en faveur de la sécurité de la population et des institutions de la Suisse. L'augmentation des engagements en service d'appui en faveur de la police au cours de ces dernières années est une conséquence des modifications intervenues dans l'environnement de la politique de sécurité, des finances publiques restreintes, ainsi que des moyens limités des forces de police cantonales. Le Conseil fédéral a tenu compte de ces modifications dans sa décision du 26 mai 2004. Il propose au Parlement de prolonger, jusqu'au 31 décembre 2007, l'engagement de l'armée en service d'appui pour la protection des représentations étrangères, le renforcement du Cgfr et pour les mesures de sécurité dans le trafic aérien. En outre, le 8 septembre 2004, le Conseil fédéral a décidé un déplacement de l'effort principal pour les missions de l'armée. En raison de l'actuelle situation de la menace, une priorité plus élevée sera accordée, à l'avenir, à l'appui des autorités civiles. Le DDPS a été chargé de soumettre au Conseil fédéral et au Parlement les modifications législatives nécessaires pour la spécialisation qui s'impose pour l'armée.

4. Une comparaison des coûts complets entre les engagements de policiers et de militaires en service d'appui ne peut être établie qu'avec la plus grande réserve. Avant tout, il convient de préciser que les engagements en service d'appui sont effectués durant une période qui devrait être consacrée à un cours de répétition. Cela signifie que les militaires concernés ne sont pas recrutés par l'intermédiaire du marché du travail, comme c'est le cas pour l'engagement de forces de police, mais qu'ils accomplissent un mandat constitutionnel. Il faut mentionner que seuls les coûts relatifs au personnel recruté par l'intermédiaire du marché du travail peuvent être pleinement budgétisés. Si l'on considère le nombre de jours de service sur la base de l'obligation de servir comme accompli, la perte, qui résulterait de l'accomplissement réduit d'autres tâches de l'armée qui devraient être remplies, devrait être quantifiée. A titre de comparaison, il faut également tenir compte de l'efficacité obtenue lors de prestations de police à titre subsidiaire. Dans toute comparaison de rapport coûts/efficacité, il faut considérer que les périodes d'engagement hebdomadaires de militaires de milice doivent être calculées bien différemment par rapport aux périodes de travail de forces de sécurité engagées sur la base d'un contrat de travail.

Le DDPS budgétise les coûts directs qu'il assume par jour pour un militaire à raison d'une somme moyenne de 80 francs. Il s'agit des engagements en service d'appui et des cours de répétition ordinaires. Ne sont pas compris dans ces dépenses, les paiements pour l'allocation pour perte de gain selon le régime des allocations pour perte de gain (APG). Ce système de compensation paye aux personnes astreintes au service la perte de salaire qu'elles subissent durant leur absence du lieu de travail. Quant aux employeurs qui continuent de verser le salaire en l'absence de leurs employés, ils reçoivent les allocations en compensation du salaire qu'ils versent. Les prestations des APG ne couvrent qu'une partie du salaire, en règle générale 65 % du dernier revenu (prestation limitée à 140 francs au plus), complétée par des prestations complémentaires telles que les indemnités pour enfants, les indemnités d'assistance et les indemnités d'exploitation. Il s'agit du salaire versé à un employé en moyenne statistique par jour (selon les statistiques du marché du travail, environ 200 francs par jour dans les catégories d'âge concernées). La perte globale de la valeur ajoutée, au lieu de travail civil, peut se révéler plus élevée. En effet, durant la période d'absence au service militaire, les machines et les locaux sont inutilisés ou les chances du marché demeurent inexploitées. En revanche, il faut également constater que les pertes qui interviennent au lieu de travail, avant et après le service, sont en partie compensées.

La perte de la valeur ajoutée au lieu de travail doit être opposée à l'utilité du service militaire en matière de politique de sécurité. Dans le cas d'un engagement en service d'appui, cette utilité peut être quantifiée dans la mesure où l'engagement permet de combler une lacune manifeste de sécurité, qui représenterait sinon un risque en la matière ou qui devrait être compensée par divers investissements.

5. Dans sa décision du 8 septembre 2004, le Conseil fédéral ne s'est pas prononcé au sujet de l'opportunité ou de la structure d'un éventuel département de la sécurité. Par conséquent, il n'est actuellement pas possible de répondre à la question des auteurs de l'interpellation. Selon la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA), le Conseil fédéral est compétent en matière d'organisation de l'administration fédérale (art. 8 al. 1 LOGA).

6. Le sujet concernant le "Département de la sécurité" n'est aucunement en rapport avec celui de la "Police fédérale de sécurité". Le projet dit de la "Police fédérale de sécurité" date des années 1970 et prévoyait que les cantons mettent des forces de police à la disposition de la Confédération, forces qui auraient été utilisées pour remplir les tâches de police de sécurité de cette dernière. La Confédération aurait fixé les contingents nécessaires que les cantons auraient alors convoqués. Elle aurait décidé de leur engagement et désigné le commandant. Cette situation aurait signifié un transfert de compétence dans le domaine de la police, des cantons à la Confédération. Le 3 septembre 1978, le projet a échoué en votation populaire, principalement en raison de considérations fédéralistes de la part des cantons. En revanche, la discussion au sujet de la création d'un éventuel département de la sécurité ne concerne pas le transfert de compétences des cantons à la Confédération. Il s'agit uniquement d'examiner des adaptations de structures de la Confédération qui ne portent pas atteinte aux compétences des cantons.

L'armée de milice moderne, acceptée à une grande majorité par le peuple et les cantons, le 18 mai 2003, ne se concentre pas seulement sur la défense et la sauvegarde de la paix. Elle est également chargée du mandat constitutionnel qui consiste à appuyer les autorités civiles pour écarter les graves événements qui menacent la sécurité intérieure et pour maîtriser d'autres situations extraordinaires. De tels engagements ont lieu sans exception à la demande et sous la direction des autorités civiles.

Réponse du Conseil fédéral.