Ausgangslage

Pendant plus d'un siècle, le prix des livres de langue allemande a été soumis à une réglementation. En septembre 1999, la Commission de la concurrence a déclaré illicite l'accord de branche existant en Suisse alémanique. La Fédération suisse alémanique des libraires et des éditeurs (Schweizerischer Buchhändler- und Verlegerverband, SBVV) a fait recours contre cette décision. Alors que ce recours était encore pendant, le conseiller national Jean-Philippe Maitre a déposé une initiative parlementaire le 7 mai 2004. Cette dernière visait à mettre en place dans les meilleurs délais les bases légales nécessaires à la réglementation du prix du livre en Suisse.

Les deux commissions de l'économie et des redevances (CER) ayant approuvé l'initiative parlementaire, la CER du Conseil national a élaboré le projet de loi sur le prix du livre, projet qu'elle a approuvé par 13 voix contre 10 et 1 abstention le 20 avril 2009 après avoir pris de connaissance et discuté des résultats de la procédure de consultation.

Dans les grandes lignes, le projet :

- introduit un prix du livre réglementé obligatoire ;

- repose sur un modèle de prix fixe qui permet des remises sur ce prix ;

- prévoit une durée minimum de la réglementation du prix ;

- confie à l'éditeur et à l'importateur le soin de fixer le prix des livres et accorde au Surveillant des prix le droit d'intervenir en cas de majoration de prix abusive.

Les avis divergent au sein de la commission quant à la nécessité de légiférer. La majorité est convaincue qu'une réglementation du prix du livre permettra de diversifier l'offre de livres et de densifier le réseau de librairies et qu'elle est indispensable à la promotion des auteurs suisses. En outre, selon elle, l'expérience a montré que, dans un système sans réglementation des prix, ces derniers ont tendance à augmenter. Au contraire, une minorité doute qu'une réglementation du prix du livre permette d'atteindre ces objectifs relatifs à la diversité culturelle.

Avis du Conseil fédéral :

En principe, seule une défaillance du marché justifie sa régulation. Le commerce du livre en Suisse n'est pas dans cette situation. Depuis la suppression du régime du Sammelrevers en 2007, rien n'atteste d'une quelconque défaillance du marché. Le commerce du livre n'est aujourd'hui pas une branche économique menacée au point de nécessiter l'intervention de l'État. De plus, compte tenu des expériences faites à l'étranger, il apparaît peu probable que le maintien du régime de prix libres conduise à une défaillance du marché. Le Conseil fédéral considère par conséquent injustifiée, sur le plan matériel, une intervention du législateur.

Le Conseil fédéral soutient par conséquent la proposition de la minorité de la CER-N de ne pas entrer en matière sur ce projet. (Sources : rapport de la commission et avis du Conseil fédéral)

Wortlaut

Conformément à l'art. 160, al. 1, de la Constitution et l'article 107 de la loi sur le Parlement, je demande, par la présente initiative parlementaire, que soient mises en place dans les meilleurs délais les bases juridiques nécessaires à la réglementation du prix du livre en Suisse.

Begründung

1. Le livre est beaucoup plus qu'un simple produit commercial ou objet de consommation. Il transmet le savoir et la pensée, exprime la réalité ou l'imagination, dit l'émotion, nourrit le rêve. Il diffuse la langue, facteur particulièrement important de l'identité. Bref, le livre est un véhicule essentiel de la culture.

2. En Suisse, le marché du livre est fragmenté. Il y a en réalité trois marchés assez indépendants les uns des autres, correspondant aux trois régions linguistiques de notre pays. Ils obéissent chacun à des règles et pratiques différentes :

- En Suisse romande, l'arrivée d'une grande chaîne française - qui, dans son pays d'origine, bénéficie de la loi Lang imposant le prix unique ... - suscite une large dérégulation du marché ; de nombreux libraires indépendants ont déjà disparu ; plusieurs sont menacés de ne pas survivre.

- En Suisse italienne, le marché du livre est devenu précaire, alors que l'Italie a adopté en 2001 une loi fixant le prix unique.

- En Suisse allemande, le prix imposé, garanti depuis 1993 par l'accord "Sammelrevers", est remis en cause par une décision de la Comco. Cette décision n'est cependant pas définitive puisque le Tribunal fédéral a accordé un effet suspensif, sans avoir encore statué sur le fond.

3. La situation suisse est nettement paradoxale :

- Alors que l'article 69 de la Constitution donne à la Confédération des possibilités d'agir en matière de politique culturelle, la décision de la Comco - dont l'indépendance doit être respectée - peut avoir pour effet d'appauvrir gravement la diversité et la qualité de la distribution des oeuvres littéraires.

- Notre pays pourrait à terme devenir un marché du livre totalement déréglementé alors que les pays qui nous entourent, et qui sont en relation de connexité de fait avec nos différentes régions linguistiques, ont adopté sur le plan législatif des dispositifs réglementant le prix du livre.

4. À la suite du postulat Widmer 99.3484 du 30 septembre 1999, adopté par notre conseil le 24 mars 2000, le Conseil fédéral s'est engagé à établir un rapport concernant l'accord sur le prix des livres. C'est dans ce sens que le Département fédéral de l'intérieur (Office fédéral de la culture) et le Département fédéral de l'économie (SECO) ont chargé l'institut Prognos d'examiner la question. Le rapport final de Prognos a été déposé en septembre 2001. Il arrive à la conclusion résumée suivante :

"Prognos arrive à la conclusion que les désavantages d'un abandon du système du prix imposé (augmentation de prix pour la majorité des titres, accélération de la concentration dans le commerce de détail du livre, diminution des prestations de services chez les grossistes, détérioration des conditions de développement pour la création littéraire, contournement des systèmes de prix imposé en Allemagne et en Autriche) sont supérieurs aux avantages de la suppression (baisse du prix des best-sellers, animation de la concurrence)." (Cf. rapport Prognos, Bâle, septembre 2001, p. 10).

Cette conclusion très claire, qui résulte d'une étude fouillée, conduit à admettre que la Suisse se trouvera rapidement face à une situation particulièrement préoccupante, si elle ne met pas en place dans des délais rapides les bases de sa propre "exception culturelle", comme l'ont fait les pays limitrophes.

5. La présente initiative parlementaire est délibérément rédigée en termes larges, laissant le choix entre différentes variantes :

- En vertu de l'article 8 de la loi sur les cartels, le Conseil fédéral peut autoriser un accord sur les prix si, à titre exceptionnel, un tel accord est nécessaire à la sauvegarde d'intérêts publics prépondérants. Il est clair que la culture - et en l'occurrence la culture littéraire - constitue un intérêt public prépondérant. La mise en oeuvre de l'article 8 de la loi sur les cartels implique cependant l'intervention à cet effet des organisations professionnelles concernées.

- Sur la base de l'article 69 de la Constitution, une loi fédérale pourrait être édictée, réglementant le prix du livre, en tenant compte des régions linguistiques et, le cas échéant, des accords adoptés par la branche concernée.

Quelle que soit la variante choisie, il convient d'agir vite.

Verhandlungen

Contre l'avis du Conseil fédéral, le Conseil national a suivi la majorité de sa commission en acceptant par 106 voix contre 78 l'entrée en matière et en refusant, par 105 voix contre 80, une proposition de renvoi préconisée par le Conseil fédéral. La définition de l'UNESCO avancée par le rapporteur de langue française, Dominique de Buman (Ceg, FR), selon laquelle le livre est un bien économique et culturel qui mérite certaines dérogations aux règles du marché, a convaincu une majorité de parlementaires. Les arguments économiques et juridiques des opposants à une réglementation n'ont pas trouvé grâce auprès de la majorité du Parlement. Lors de la discussion par articles, la droite a été battue sur toutes ses propositions visant à rendre la loi moins restrictive. Par contre, le Conseil a adopté, par 90 voix contre 82, une proposition de minorité emmenée par Dominique de Buman (Ceg, FR) marquant un changement fondamental dans la loi, soit l'introduction d'une fourchette de majoration du prix d'origine du livre comprise entre 100 et 1,0 %. Pour la minorité défendue par Jean-François Steiert (S, FR), ce système permettrait de prendre en compte les différences structurelles du marché du livre en Suisse selon les régions linguistiques et maintiendrait une certaine concurrence entre les éditeurs en leur laissant la possibilité de tenir compte de l'évolution du marché. La proposition de Hans Kaufmann (V, ZH) demandant que la TVA ne soit pas comprise dans le prix de vente de référence (art.4, al.3), a été adoptée par 99 voix contre 83. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 103 voix contre 74.

Au Conseil des États, le débat d'entrée en matière s'est porté sur les mêmes arguments que lors du débat à la Chambre du peuple. Pour les tenants de la réglementation, le livre ne peut être comparé à un autre produit commercial, alors que pour les opposants, il n'y a aucune raison de prévoir un régime particulier pour les librairies. Au final, la proposition d'entrée en matière défendue par une minorité de la commission a été adoptée par 23 voix contre 15. Le projet a ainsi été renvoyé en commission pour la discussion par article.

La commission ayant finalement adopté le projet par 6 voix contre 2 et 1 abstention, les Sénateurs ont pu entamer la discussion par article. Une proposition de la majorité de la commission visant à biffer l'article 1 du projet de loi a été rejetée par 23 voix contre 12. Par contre la proposition défendue par Bruno Frick (Ceg, SZ) de ne pas appliquer le prix réglementé aux livres expédiés directement de l'étranger en Suisse via des sites internet, ainsi qu'aux sites suisses de vente en ligne, a été adoptée par 23 voix contre 18.

La Chambre haute a rejeté toute idée de fourchette pour fixer le prix du livre. Et elle a confié au Surveillant des prix la tâche de réguler le prix du livre (art.4). La majorité de la commission a été suivie par 25 voix contre 10.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté le projet par 19 voix contre 15 et 1 abstention.

Lors de l'examen des divergences, le Conseil national a, par 119 voix contre 58, réitéré son soutien à l'ancrage culturel de la réglementation (préambule), maintenant cette divergence avec le Conseil des États.

Une deuxième divergence concernait l'art. 2, al. 2. Suivant une proposition de la minorité de sa commission et contre l'avis de la Chambre haute et du Conseil fédéral, le Conseil nationala adopté par 106 voix contre 73 un article soumettant le commerce électronique du livre à la future loi.

Se ralliant à la Chambre des cantons, la Chambre basse a, par contre, renoncé à inscrire une fourchette plafonnant le prix de vente des ouvrages et a approuvé l'article 4 confiant à Monsieur Prix la tâche de surveiller les prix. Ce dernier pourra fixer par voie d'ordonnance les différences de prix maximales autorisées par rapport aux tarifs pratiqués à l'étranger.

Contre l'avis de sa commission, le Conseil des États, suivant une proposition d'Anne Seydoux-Christe (CEg, JU), s'est rallié par 21 voix contre 14 à la version de la Chambre basse en inscrivant dans le préambule l'ancrage culturel de la présente loi.

À l'art. 2, al. 2, la Chambre haute, par 21 voix contre 21, avec la voix prépondérante de son président s'est également rallié à la décision du Conseil national en acceptant de soumettre le commerce électronique à la loi.

Un référendum a d'ores et déjà été lancé contre cette loi par le Forum des consommateurs alémaniques soutenu par des élus radicaux-libéraux et UDC.

Au vote final, la loi a été adoptée par 96 voix contre 86 au Conseil national et par 23 voix contre 19 au Conseil des États.

Le projet a été rejeté par le peuple le 11 mars 2012 par 56,1 % des votants.