Ausgangslage

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (jurisprudence appelée "pratique Dumont"), la personne qui acquiert un immeuble dont l'entretien a été négligé et qui procède, durant les cinq années suivant l'acquisition de l'immeuble, aux travaux omis par l'ancien propriétaire ne peut pas déduire, d'un point de vue fiscal, ces frais de rénovation.

Dans le cadre d'une initiative parlementaire déposée par le conseiller national Philipp Müller (RL, AG) et à la laquelle il a été donné suite conformément à la procédure parlementaire, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-N) propose, par une majorité de 13 voix contre 12, d'abroger la pratique Dumont pour l'impôt fédéral direct. Pour les impôts cantonaux, la commission se contente de permettre aux cantons de supprimer, s'ils le souhaitent, la pratique Dumont.

Dans son avis du 7 novembre 2007, le Conseil fédéral a toutefois objecté que la suppression de cette pratique au seul niveau de l'impôt fédéral direct est inappropriée et contraire aux principes constitutionnels et à l'économie de la perception ; il préconisait donc d'abroger la pratique Dumont aux échelons de la Confédération et des cantons. Cette argumentation a convaincu la commission du Conseil national, chargée de l'examen préalable. (Sources : rapport de la commission et avis du Conseil fédéral)

Wortlaut

Me fondant sur les articles 160 alinéa 1 de la Constitution et 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante :

L'art. 32, al. 1, de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFD) doit être modifié par l'ajout, après la première phrase, d'un complément à la teneur de ce qui suit :

Ne sont pas déductibles les frais d'entretien que le contribuable a dû consacrer, au cours des deux ans suivant l'acquisition, à la remise en état d'un immeuble manifestement négligé par son ancien propriétaire. Un immeuble est réputé avoir été manifestement négligé lorsque les travaux de remise en état s'élèvent, durant les deux premières années, à plus de 20 % du prix d'acquisition.

L'art. 9, al. 3, de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) doit ensuite être modifié à la teneur de ce qui suit (les actuels al. 3 et 4 devenant respectivement les al. 4 et 5):

Le contribuable qui possède des immeubles privés peut déduire les frais nécessaires à leur entretien, les primes d'assurances relatives à ces immeubles et les frais d'administration par des tiers. Ne sont pas déductibles les frais d'entretien que le contribuable a dû consacrer, au cours des deux ans suivant l'acquisition, à la remise en état d'un immeuble manifestement négligé par son ancien propriétaire. Un immeuble est réputé avoir été manifestement négligé lorsque les travaux de remise en état s'élèvent, durant les deux premières années, à plus de 20 % du prix d'acquisition.

En lieu et place des deuxième et troisième phrases, les cantons peuvent prévoir que la distinction entre travaux d'entretien préservant la valeur et travaux d'entretien accroissant la valeur repose systématiquement sur une analyse technique objective.

Begründung

Le principe connu sous le nom de "pratique Dumont" entrave les rénovations de bâtiments anciens et donc les investissements dans le secteur de la construction. Ce constat figurait déjà dans l'étude "Liegenschaftskosten und Bauerneuerung im Steuerrecht", publiée en 1993 par l'Office fédéral des questions conjoncturelles. En 1996, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) a déposé une motion (96.3379), transmise par les deux conseils sous forme de postulat, demandant de mettre fin à la "pratique Dumont". Le Conseil fédéral s'était déclaré prêt à examiner les conséquences de l'abandon de la pratique, mais s'était prononcé contre cet abandon à court terme. Il avait cependant confirmé les "conséquences indésirables quand les nouveaux propriétaires doivent attendre cinq ans avant de faire les travaux d'entretien nécessaires" et il en avait tiré la conclusion suivante : "Abandonner cette pratique serait également dans l'intérêt de l'ensemble de l'économie, notamment de la construction, qui a besoin actuellement de commandes supplémentaires, ce qui pourrait conduire à une augmentation des recettes fiscales. Par ailleurs, cet abandon constituerait une véritable mesure de promotion de l'accession à la propriété du logement, car ce seraient principalement les nouveaux propriétaires qui en profiteraient."

Dans le domaine de la rénovation d'immeubles, la "pratique Dumont" actuellement en vigueur exerce manifestement un effet inhibiteur sur les investissements : elle est donc nuisible pour l'économie. Elle soulève en outre de fréquents problèmes d'application car les dispositions parfois vagues se laissent interpréter de différentes manières et parce que la fixation de l'impôt repose sur des pratiques différentes selon les cantons.

Même si, entre-temps, on n'a pas osé abolir totalement la "pratique Dumont" comme l'avait préconisé la CER-E en 1996, il n'en demeure pas moins qu'une atténuation aussi rapide que possible de ses conséquences néfastes sur les investissements s'impose aujourd'hui. Ce résultat peut être atteint immédiatement avec la révision législative demandée par la présente initiative parlementaire, qui propose la réduction de cinq à deux ans du "délai Dumont" et une limite claire, fixée en % du prix d'achat, des frais d'entretien qui définissent ce qu'est l'entretien "négligé" d'un immeuble. De plus, on fournira du même coup une contribution judicieuse à l'encouragement de l'accession à la propriété du logement, sans qu'il faille pour ce faire recourir à l'argent du contribuable.

Verhandlungen

Lors des débats au Conseil national, Hans Rudolf Gysin (RL, BL) a résumé, au nom de la commission, les raisons pour lesquelles cette dernière a finalement décidé de se rallier à l'avis du Conseil fédéral. Premièrement, supprimer la pratique Dumont mettrait fin à l'inégalité de traitement entre les nouveaux et les anciens propriétaires en matière de déduction des frais d'entretien ; deuxièmement, cette mesure encouragerait l'accès à la propriété du logement, comme le demande la Constitution ; troisièmement, elle favoriserait les investissements dans l'immobilier ; quatrièmement, elle simplifierait les procédures tant pour l'administration que pour les contribuables. À cela s'ajoute le fait que l'abolition de la pratique Dumont aux niveaux non seulement fédéral, mais aussi cantonal, va dans le sens de l'harmonisation fiscale formelle telle que prévue dans la Constitution (ce point a d'ailleurs été relevé par les cantons lors de la procédure de consultation : ceux-ci, partisans et adversaires du projet confondus, avaient tous pour principal souci d'éviter que les législations fédérale et cantonales ne finissent ici par diverger). Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a quant à lui souligné qu'il était préférable, dans une perspective économique, que la décision de réaliser un investissement ne soit pas motivée par des considérations d'ordre fiscal. La majorité des députés a relevé que la pratique actuelle, qui constitue un frein aux travaux d'assainissement visant l'efficacité énergétique des anciens bâtiments, ne tient absolument pas compte des préoccupations écologiques.

Une minorité rose-verte, soutenue par quelques députés PDC, a proposé en vain de ne pas entrer en matière sur le projet. Son rapporteur, Dominique de Buman (CEg, FR), a estimé que les arguments des partisans n'étaient pas fondés ; ainsi, la suppression de la pratique Dumont conduirait à violer les principes constitutionnels de l'égalité de traitement entre les citoyens et de l'imposition selon la capacité économique. Il a également contesté le fait que la mesure permettrait de vivifier le marché de la construction, arguant que les investissements espérés ne seraient que des travaux effectués de manière anticipée. En outre, il a exprimé sa crainte de voir une augmentation de la demande sur le marché de l'immobilier ancien - déjà prisé parce que bon marché - si les frais de rénovation devenaient déductibles, augmentation qui se traduirait par une flambée des prix. D'après Louis Schelbert (G, LU), les propriétaires pourraient dès lors avoir tendance à moins bien entretenir leurs immeubles avant la vente ; il a estimé aussi qu'il n'est pas concevable, pour des considérations écologiques, que des immeubles dont l'entretien a été négligé prennent ainsi de la valeur. Louis Schelbert a également rappelé que la déductibilité s'appliquerait à n'importe quels travaux de réfection, et qu'elle ne se limiterait pas aux seuls assainissements permettant des économies d'énergie importantes : aussi, seuls ces derniers devraient pouvoir bénéficier de l'abrogation de la pratique Dumont si l'on veut que cette mesure ait un effet bénéfique sur l'environnement. La minorité a également mis en doute les avantages en matière d'accession à la propriété, sachant que les personnes ne disposant pas d'un capital, lesquelles paient déjà peu d'impôts, ne bénéficieraient pas de ses effets. Au final, le conseil s'est malgré tout prononcé pour l'entrée en matière, par 125 voix contre 56.

Le projet a soulevé nettement moins de controverses au Conseil des États, puisqu'il a été adopté à l'unanimité moins trois abstentions. Lors des débats, les députés se sont penchés en particulier sur l'éventualité de limiter les déductions fiscales généreuses aux seuls travaux de rénovation énergétique des bâtiments ainsi que sur les répercussions éventuelles de l'abolition de la pratique Dumont sur les recettes de la Confédération et des cantons. Ce dernier point n'avait d'ailleurs pas été abordé par le premier conseil, comme l'a relevé le rapporteur de la commission, Simonetta Sommaruga (S, BE). Simonetta Sommaruga a ajouté qu'une simplification du droit fiscal serait préférable à l'extension du système de déductions telle que proposée par certaines minorités du Conseil national, sachant que, d'une part, les investissements visant à améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments sont déjà déductibles à hauteur de 50 %, et d'autre part, qu'il serait absurde d'aller encore plus loin dans la différenciation des types de déductions alors même l'un des objectifs du programme de législature est justement de simplifier la fiscalité.

Eveline Widmer-Schlumpf, ministre des finances ad interim, a évoqué à son tour la question soulevée par la CER-E concernant le manque à gagner fiscal : elle a indiqué que, faute de données statistiques, il n'était pas possible de faire une estimation pour ce qui concerne les finances fédérales. Elle a souligné en revanche que l'abolition de la pratique Dumont se traduirait par une augmentation du potentiel de recettes des impôts cantonaux sur les biens immobiliers, étant donné que les frais de remise en état, déductibles dans le cadre de l'impôt sur le revenu, ne pourraient plus être imputés aux coûts d'investissement dans le cadre de l'impôt cantonal sur les biens immobiliers. Elle a toutefois insisté sur le fait que si la personne qui vend un immeuble achète ensuite un bien de remplacement pour son propre usage, les recettes de cet impôt cantonal sont différées. Pour conclure, Eveline Widmer-Schumpf a rappelé que le Conseil fédéral approuvait l'abolition, tant à l'échelon fédéral qu'à l'échelon cantonal, de la pratique Dumont, en particulier pour des raisons d'harmonisation du droit et de rationalisation administrative.

Au vote final, la loi a été adoptée par 151 voix contre 29 au Conseil national et 35 voix contre 3 au Conseil des États.