Zusammenfassung

Message du 31 mai 2006 concernant l'introduction de l'initiative populaire générale et d'autres modifications de la législation fédérale sur les droits politiques

Ausgangslage

Le 9 février 2003, le peuple suisse et tous les cantons ont plébiscité l'arrêté fédéral du 4 octobre 2002 relatif à la révision des droits populaires. Les Chambres fédérales ont fait entrer en vigueur le 1er août 2003 celles des dispositions constitutionnelles pour lesquelles il n'y avait pas besoin de normes d'exécution particulières. Les projets d'actes législatifs visent donc au premier chef à concrétiser ce nouveau droit populaire qu'est l'initiative populaire générale, laquelle présente, par rapport à l'initiative populaire conçue en termes généraux connue jusqu'à présent, les particularités inscrites dans la Constitution suivantes :

Elle permet à 100 000 citoyens et citoyennes autorisés à voter de demander désormais l'adoption, la modification ou l'abrogation de dispositions législatives en plus de l'adoption, de la modification ou de l'abrogation de dispositions constitutionnelles, à charge pour l'Assemblée fédérale de dire à quel niveau, législatif ou constitutionnel voire aux deux, leur demande sera satisfaite.

L'Assemblée fédérale pourra opposer un contre-projet à l'acte de mise en oeuvre de l'initiative populaire générale, mais contrairement à ce qui se passe dans le cas de l'initiative populaire dite rédigée, elle ne pourra le faire que si elle s'est déclarée préalablement d'accord avec l'initiative populaire générale. L'Assemblée fédérale sera chargée d'édicter des dispositions qui empêcheront qu'une initiative populaire générale, pourtant approuvée par le peuple, ne reste lettre morte parce que les deux conseils n'auraient pas réussi à s'entendre. Le comité d'initiative, s'il estime que l'Assemblée fédérale n'a pas respecté le contenu ou les objectifs de l'initiative populaire générale, pourra désormais faire recours au Tribunal fédéral.

Les règles actuelles de la consultation populaire ne changeront guère :

- Toute modification de la Constitution préparée par l'Assemblée fédérale sur la base d'une initiative populaire générale fera obligatoirement l'objet d'une votation populaire et devra, pour être valable, avoir été acceptée par la majorité du peuple et par la majorité des cantons (double majorité);

- si elle oppose un contre-projet de nature constitutionnelle à une modification de la Constitution résultant d'une initiative populaire générale, l'Assemblée fédérale soumettra les deux textes au verdict du peuple, avec la question subsidiaire (système des trois questions); l'emportera le texte qui aura été accepté par la majorité du peuple et par la majorité des cantons ;

- la modification d'une loi préparée par l'Assemblée fédérale, et a fortiori toute nouvelle loi fédérale résultant d'une initiative populaire générale, pourra faire l'objet d'un référendum (référendum facultatif). Aucun scrutin ne sera nécessaire si l'Assemblée fédérale est d'accord avec le projet et si le référendum n'a pas été demandé.

Désormais encore, l'Assemblée fédérale pourra opposer un contre-projet de nature législative à un acte - également de nature législative - devant mettre en oeuvre une initiative populaire générale. Dans ce cas-là, la votation populaire aura obligatoirement lieu ; les deux textes seront soumis au vote du peuple uniquement. Il va s'agir de régler un grand nombre d'étapes au fur et à mesure de la procédure, dont la complexité est encore accentuée par :

- Le bicaméralisme : les deux Chambres ont l'obligation de s'accorder sur la manière de mettre l'initiative en oeuvre ou de la rejeter. Il ne pourra y avoir de non-décision ;

- la possibilité de présenter un double projet : les Chambres peuvent préparer un contre-projet à côté de l'acte de mise en oeuvre de l'initiative, et de même nature (constitutionnelle ou législative) que lui ;

- les majorités requises : selon la nature (constitutionnelle ou législative) de l'acte de mise en oeuvre de l'initiative, qu'il existe ou non un contre-projet et que l'initiative ait été retirée ou non, c'est soit la majorité simple (du peuple uniquement), soit la double majorité (du peuple et des cantons) qui sera requise ;

- la possibilité de recourir devant le Tribunal fédéral, laquelle exige des étapes supplémentaires de la procédure.

Ceci étant, parce qu'elle est un droit populaire, l'initiative populaire générale doit rester simple, facile à comprendre et à utiliser. Voilà pourquoi le projet renonce autant que faire se peut à entrer dans les moindres détails de la procédure lorsqu'il y a conflit entre l'objectif qui voudrait qu'on y entrât et celui de veiller à ce que les droits populaires soient faciles à comprendre. Le but de l'arrêté fédéral portant mise en vigueur intégrale de la révision des droits populaires du 4 octobre 2002 est, quant à lui, de faire entrer en vigueur les dispositions de la Constitution fédérale que le peuple et les cantons ont approuvées le 9 février 2003 mais qui nécessitaient des normes d'exécution particulières. Ces dispositions devraient entrer en vigueur en même temps que la législation correspondante, raison pour laquelle nous vous demandons de déléguer au Conseil fédéral la fixation de leur date d'entrée en vigueur.

D'autres modifications de la loi fédérale sur les droits politiques (qui n'ont rien à voir avec l'introduction de l'initiative populaire générale) et de la loi fédérale sur les droits politiques des Suisses de l'étranger sont proposés ici et maintenant parce qu'elles ont été suggérées par les cantons à la suite d'expériences qu'ils ont faites ces dernières années à l'occasion des votations et des élections fédérales. Il s'agit :

- De préciser ce que l'on entend par vote par procuration ;

- de régler ce que vont faire les cantons, puisque sont achevées la première étape des essais pilotes sur le vote électronique et leur évaluation ;

- d'accorder une certaine protection aux informations officielles figurant dans la brochure d'explications du Conseil fédéral, face aux informations de tiers pouvant être appelées sur Internet à partir des liens mentionnés dans cette même brochure ;

- de limiter aux seuls cantons où les élections fédérales ont lieu selon le système proportionnel la fourniture, par la Chancellerie fédérale, d'une notice explicative destinée aux électeurs ;

- enfin d'autoriser les cantons où les élections fédérales ont lieu selon le système majoritaire à limiter le nombre de candidats en cas d'élection tacite.

Pour terminer, il faut encore adapter la loi sur les droits politiques des Suisses de l'étranger dans la perspective du vote électronique.

Verhandlungen

Au Conseil national, le rapporteur de la commission Adrian Amstutz (V, BE) a proposé, au nom de la majorité, de ne pas entrer en matière sur les deux premiers projets, évoquant un " réveil difficile " au lendemain de l'élaboration de la loi d'exécution. Selon lui, l'application - extrêmement complexe - des nouvelles dispositions constitutionnelles ne ferait que mener à une impasse. Du même avis, Hermann Weyeneth (V, BE) a expliqué que le Parlement s'était fait abuser par un Conseil fédéral et des juristes cherchant à faire passer un " paquet constitutionnel ". Malgré les interventions d'Andreas Gross (S, ZH), de Louis Schelbert (G, LU) et de la chancelière de la Confédération Annemarie Huber-Hotz en faveur des projets 1 et 2, le conseil s'est finalement prononcé contre l'entrée en matière, par 136 voix contre 13.

En revanche, le conseil a réservé un accueil favorable au projet 3, qui a été examiné conjointement avec l'objet 06.056 " Projets pilotes en matière de vote électronique ". Aucune objection n'a été soulevée durant la brève discussion et le conseil a finalement adopté le projet par 97 voix contre 37 à l'issue du vote sur l'ensemble.

Au Conseil des États, la commission a également proposé de ne pas entrer en matière sur les projets 1 et 2. Selon son rapporteur Carlo Schmid (C, AI), la réforme qui visait à renforcer l'influence directe du peuple sur la législation n'a pas atteint son objectif, notamment à cause de la complexité, de l'absence de visibilité et de la durée de la nouvelle procédure. Hansheiri Inderkum (C, UR), qui a déposé une proposition individuelle d'entrée en matière, n'a pas trouvé le soutien escompté : le conseil a décidé de ne pas entrer en matière sur les projets 1 et 2, par 24 voix contre 13.

Quant au projet 3, il a été adopté par 33 voix contre 0. Le conseil a pris acte du rapport sur le vote électronique, qui a donné lieu à quelques éloges et remarques positives.