SWIFT, servizio d'informazioni economiche e segreto bancario. Inchiesta penale?

Wortlaut

Recentemente i clienti delle banche svizzere hanno ricevuto una lettera che li informa che indicazioni a essi relative (segnatamente il numero del loro conto) possono essere trasmesse ad autorità estere in occasione di pagamenti effettuati verso l'estero. La trasmissione di tali informazioni può avvenire anche in caso di pagamenti in Svizzera, se effettuati in valuta estera. Tale possibilità si basa su una normativa entrata in vigore il 15 dicembre 2007.

In realtà, grazie alla banca dati dell'organizzazione di pagamenti internazionali SWIFT, le autorità amministrative americane (segnatamente i servizi di polizia e d'informazione) hanno avuto sistematicamente accesso a questi dati fin dal 2002. Per più di quattro anni i clienti delle banche non sono stati informati che dati sensibili che li riguardavano sono stati sistematicamente trasmessi ad autorità estere, e sono venuti a conoscenza di tale circostanza unicamente grazie alle rivelazioni di un giornale americano il 23 giugno 2006. La trasmissione di queste informazioni, protette dal segreto bancario svizzero, è sì avvenuta al di fuori del territorio elvetico, ma a saputa dei rappresentanti delle banche svizzere in seno al consiglio di SWIFT, della Banca nazionale, della Commissione federale delle banche e, verosimilmente, di altri membri di autorità pubbliche.

La trasmissione di tali informazioni può oggettivamente costituire una violazione del segreto bancario e configurare il reato previsto all'articolo 273 del Codice penale (CP; spionaggio economico); questi reati possono anche essere commessi per omissione, segnatamente se una persona soggetta a un obbligo particolare non ha impedito la realizzazione dell'infrazione. L'articolo 4 del Codice penale prevede esplicitamente che il reato di cui all'articolo 273 del Codice penale è punibile anche se commesso all'estero. Trattandosi di un reato politico, il perseguimento giudiziario da parte del Ministero pubblico della Confederazione è soggetto all'autorizzazione da parte del Consiglio federale (art. 105 PP).

Tenuto conto di questi fatti, mi permetto di porgere al Consiglio federale le seguenti domande:

1. Il Ministero pubblico della Confederazione ha chiesto al Consiglio federale di autorizzarlo ad avviare un procedimento penale in relazione ai fatti appena descritti?

2. Se sì, in quale data? Qual è stata la decisione del Consiglio federale?

3. Se non è stata richiesta alcuna autorizzazione, il Consiglio federale non reputa necessario sollecitare l'azione del Ministero pubblico della Confederazione, anche al fine di tutelare il segreto bancario?

4. Il Consiglio federale non ritiene sconcertante il fatto di aderire a una regolamentazione che autorizza le autorità estere ad accedere a dati personali, quando gli stessi dati non sono accessibili alle autorità amministrative svizzere?

5. Il Consiglio federale ritiene sufficiente il meccanismo di vigilanza che permette al Parlamento di sorvegliare come viene utilizzata l'autorizzazione di avviare un procedimento penale nell'ambito di reati politici? Non sarebbe opportuno impartire al Consiglio federale un termine entro cui autorizzare o rifiutare l'avvio di un procedimento?

6. Il Consiglio federale non reputa che la trasmissione sistematica di simili informazioni costituisca una grave violazione e un'ulteriore erosione del segreto bancario?

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'8 marzo 2007 il Ministero pubblico della Confederazione ha chiesto al Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) di autorizzare il perseguimento giudiziario contro ignoti per sospetto di reato secondo l'articolo 273 capoverso 2 del Codice penale svizzero (CP; RS 311.0) nel contesto della trasmissione alle autorità statunitensi di dati riguardanti clienti di banche svizzere da parte della SWIFT.

2. Nella sua seduta del 30 gennaio 2008 il Consiglio federale ha deciso di negare l'autorizzazione al perseguimento penale, spinto tra l'altro da ragioni giuridiche. Il fatto di dissociarsi da un perseguimento penale non significa tuttavia che non occorra intervenire sul piano politico. Per quanto concerne la trasmissione di dati da parte della SWIFT, il Consiglio federale, in linea con le conclusioni della Commissione della gestione del Consiglio nazionale, è in contatto con autorità estere e attribuisce grande importanza alla protezione dei dati in occasione di trasferimenti internazionali di dati.

3. Secondo il Consiglio federale mancano le condizioni fondamentali affinché i fatti finora noti rientrino nella fattispecie dell'articolo 273 del Codice penale. In primo luogo non vi sono indizi a suffragio del sospetto che segreti siano stati attivamente resi accessibili. Nondimeno crimini e delitti possono anche essere commessi per omissione contraria a un obbligo di agire. In caso di semplici reati di comportamento, come quello di cui all'articolo 273 del Codice penale, è però estremamente problematico configurare in tal modo un'imputazione penale, che la dottrina ha finora limitato a reati d'evento. Se si parte comunque da tale presupposto, occorre che siano adempiute svariate condizioni. In particolare occorre una posizione di garante, vale a dire un particolare obbligo legale o contrattuale di impedire l'esposizione a pericolo o la lesione di un bene giuridico protetto dalla legislazione penale. Inoltre, chi commette un reato omissivo è punibile soltanto se a seconda delle circostanze gli si può muovere lo stesso rimprovero che gli sarebbe stato rivolto se avesse commesso attivamente il reato. Sono richiesti un cosiddetto potere dell'atto e una causalità ipotetica, vale a dire l'omissione di un atto fattibile che avrebbe effettivamente potuto impedire il reato. Nel caso concreto non è chiaro quale atto da parte di quali persone con quale posizione di garante avrebbe effettivamente potuto impedire la trasmissione dei dati dalla Svizzera all'estero.

4. Le autorità americane hanno avuto accesso ai dati della SWIFT negli Stati Uniti in virtù del diritto statunitense. Il cosiddetto "terrorist finance tracking program" (programma di controllo delle operazioni finanziarie dei terroristi) permette al Dipartimento del tesoro statunitense di ricevere informazioni su transazioni finanziarie effettuate da sospetti terroristi all'interno del Paese e all'estero. L'analisi di tali dati consente di identificare, individuare e perseguire reti e cellule terroristiche nonché i loro finanziatori. Il governo statunitense ha quindi chiesto, avvalendosi di mezzi coercitivi di diritto amministrativo, di accedere a dati rilevanti per le indagini in materia di terrorismo. Tuttavia, nell'ambito della lotta al terrorismo, possono accedere ai rispettivi dati anche autorità svizzere in Svizzera poiché il segreto bancario sottostà alla riserva dell'obbligo di testimoniare in giudizio e di fornire informazioni previsto da leggi federali o cantonali.

5. Secondo l'articolo 105 della legge federale sulla procedura penale federale (RS 312.0), il Consiglio federale decide sul perseguimento penale di reati politici. L'articolo 3 lettera a dell'ordinanza sull'organizzazione del DFGP (RS 172.213.1) delega al DFGP la competenza decisionale. In casi concernenti le relazioni con l'estero, il DFGP decide previa consultazione del Dipartimento federale degli affari esteri; può sottoporre al Consiglio federale casi di particolare importanza. In casi più complessi tale normativa garantisce un riesame della situazione da parte di due o più dipartimenti. Se la questione è particolarmente importante oppure i dipartimenti hanno espresso pareri differenti, decide il Consiglio federale. In questo caso la procedura richiede tempo visti le diverse fasi e i vari servizi coinvolti; in questa ottica non si distingue da altri affari del Consiglio federale. Il controllo compete al Parlamento nell'ambito della sua alta vigilanza secondo l'articolo 26 della legge federale sull'Assemblea federale (RS 171.10). Il Consiglio federale è favorevole a tale controllo, ma non vede alcun motivo per modificare il sistema attuale.

6. La protezione dei dati riveste particolare importanza nel caso di un sistema d'informazione globale come SWIFT. Per il Consiglio federale è essenziale che le disposizioni in materia di protezione dei dati vengano rispettate. Tale obiettivo può essere raggiunto, da un lato, chiedendo al Tesoro americano una conferma scritta che le garanzie e i controlli assicurati all'Unione europea il 28 giugno 2007 valgono anche per la Svizzera. Il 23 gennaio 2008 il Consiglio federale ha pertanto autorizzato l'Amministrazione federale delle finanze a concludere con il Dipartimento del tesoro statunitense uno scambio di lettere a tal fine. Dall'altro lato, gli istituti bancari che trasmettono dati personali dei loro clienti al sistema SWIFT devono ottemperare ai loro obblighi in materia di protezione dei dati. Hanno compiuto un passo importante in tale direzione inviando ai loro clienti una lettera informativa, elaborata d'intesa con l'incaricato federale della protezione dei dati e della trasparenza, conformemente alla legge sulla protezione dei dati. Nell'ambito dei suoi obblighi e delle possibilità legali, il Consiglio federale provvede affinché il rispetto delle disposizioni in materia di protezione dei dati sia controllato per il sistema SWIFT e i suoi sviluppi, se del caso adottando i provvedimenti necessari.

Risposta del Consiglio federale.