Zusammenfassung

Message du 2 septembre 2009 concernant la modification de la loi fédérale sur les allocations familiales (Création d'un registre des allocations familiales)

Ausgangslage

Le Conseil fédéral soumet à l'approbation des Chambres fédérales une modification de la loi fédérale sur les allocations familiales (LAFam) portant sur la création d'un registre des allocations familiales.

La LAFam et l'ordonnance sur les allocations familiales (OAFam) sont en vigueur depuis le 1er janvier 2009. La création d'un registre central des enfants et des bénéficiaires d'allocations familiales (registre) a été demandée au printemps 2007 dans le cadre de la consultation sur l'OAFam puis, le 3 octobre 2007, par deux motions (07.3618 Schiesser et 07.3619 Zeller). Un tel registre est le seul moyen de lutter efficacement contre d'éventuels abus sous forme de cumul d'allocations familiales pour le même enfant. Sa création a été expressément approuvée lors de l'audition sur la modification proposée de la LAFam, qui comprend les éléments résumés ci-après.

Le registre des allocations familiales sera tenu par la Centrale de compensation (CdC). Y figureront, avec leur numéro AVS, tous les enfants domiciliés en Suisse ou à l'étranger pour lesquels est versée une allocation selon le droit suisse. Les services chargés de l'exécution des allocations familiales devront fournir à la CdC les données nécessaires à la tenue du registre. Le Conseil fédéral désignera les services autorisés à y accéder, mais seuls les services chargés de l'exécution y auront un accès intégral. Le public, de son côté, aura accès aux informations disant si une allocation est perçue pour un enfant, et quel service l'octroie, en indiquant le numéro AVS et la date de naissance de l'enfant. Les frais de mise en place du registre seront assumés par la Confédération, les frais d'exploitation par les services chargés de l'exécution. Le Conseil fédéral édictera, en collaboration avec ces derniers, les dispositions d'exécution relatives au registre, dont la mise en service est prévue pour le 1er janvier 2011. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil national, le rapporteur de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) Marcel Scherer (V, ZG) a présenté les arguments en faveur de la création d'un registre central des allocations familiales. Un tel registre permettrait d'éviter que des allocations soient versées plusieurs fois pour le même enfant après l'entrée en vigueur de la loi sur les allocations familiales. Ignazio Cassis (RL, TI), rapporteur francophone de la commission, a indiqué que la création du registre coûterait 3,8 millions de francs et que les frais d'exploitation annuels se monteraient à 1,7 million de francs ; il a également précisé que la commission proposait de mettre ces frais non pas à la charge des services chargés de l'exécution - comme le prévoyait le Conseil fédéral -, mais à la charge de la Confédération.

Au cours du débat d'entrée en matière, tous les porte-parole des groupes ont reconnu que le besoin de légiférer dans ce domaine était réel. Thérèse Meyer-Kaelin (CEg, FR) a souligné que la création d'un registre central était le seul moyen efficace de lutter contre le cumul d'allocations familiales pour le même enfant. Katharina Prelicz-Huber (G, ZH) a quant à elle rappelé que, dans l'hypothèse où 1 % des allocations seraient perçues à double, une telle mesure permettrait d'économiser quelque 50 millions de francs. Enfin, Stéphane Rossini (S, VS) s'est félicité de la volonté de créer un registre central, qui offrirait une vue d'ensemble et permettrait une utilisation efficace des moyens disponibles. Le Conseil national est entré en matière sans qu'aucune autre proposition ait été déposée.

Au cours de la discussion par article, le conseil s'est tout d'abord penché sur l'article dédié au but du nouveau registre des allocations (art. 21a). Sur proposition de sa commission et sans opposition, il a complété cet article de sorte que le registre ait pour but d'établir la transparence sur les allocations familiales versées (let. abis) et d'informer la Confédération et les cantons et fournir les données nécessaires aux analyses statistiques (let. c). Sur proposition de Lieni Füglistaller (V, AG), le conseil a décidé, par 103 voix contre 74, d'ajouter une let. e à l'art. 21c - selon lequel les caisses de compensation pour allocations familiales (let. a), les caisses de chômage (let. b), les caisses de compensation AVS (let. c) et les services cantonaux compétents pour l'exécution des allocations familiales destinées aux personnes sans activité lucrative (let. d) ont l'obligation de communiquer les données nécessaires à la tenue du registre - afin d'étendre cette obligation aux offices de paiement pour le versement des rentes pour enfant dans les domaines de l'assurance-invalidité, de la prévoyance professionnelle et de l'assurance-accident. Sans succès, le conseiller fédéral Didier Burkhalter et quelques députés ont tenté d'expliquer qu'une telle disposition n'avait pas sa place dans la loi sur les allocations familiales, car il est légalement possible de cumuler allocations familiales et rentes pour enfant : cette question devait donc être réglée dans le cadre de la législation sur les assurances sociales concernées. En ce qui concerne le financement du registre, le conseil a décidé par 113 voix contre 61 qu'il devait être assuré par la Confédération (art. 21d, al. 1), rejetant une proposition déposée par une minorité emmenée par Stéphane Rossini (S, VS) qui souhaitait - à l'instar du Conseil fédéral - que le financement soit assuré de manière décentralisée par les services cités à l'art. 21c. En vain, le chef du Département de l'intérieur et les députés de gauche ont souligné qu'un financement par la Confédération constituerait une incohérence dans le système, étant donné que toutes les autres assurances sociales devaient financer elles-mêmes leur registre. Enfin, par 167 voix contre 4, le Conseil national a adopté une proposition individuelle de Thérèse Meyer-Kaelin (CEg, FR) visant à modifier la loi sur les moyens alloués aux parlementaires de sorte que les députés perçoivent les mêmes allocations familiales que celles accordées à l'ensemble des collaborateurs de l'administration fédérale, les allocations familiales perçues par le député ou l'autre parent au titre d'une autre activité étant décomptées (ch. Ia). Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet à l'unanimité par 172 voix contre 0.

À l'issue de la présentation du projet par le rapporteur de la commission, Christine Egerszegi-Obrist (RL, AG), et après que le conseiller fédéral Didier Burkhalter a souligné le fort potentiel d'économies que représente le projet, le Conseil des États est lui aussi entré en matière sans opposition. Au cours de la discussion par article, il a toutefois créé certaines divergences par rapport à la version du conseil prioritaire. Alors qu'il s'est rallié à ce dernier quant à l'adaptation de l'article dédié au but du nouveau registre des allocations (art. 21a), il a décidé sans opposition de biffer l'extension de l'obligation de communiquer aux offices de paiement pour le versement des rentes pour enfant (art. 21c, let. e), ce pour des raisons de systématique. Il s'est également écarté de la version du Conseil national en ce qui concerne le financement du registre (art. 21d, al. 1) : rejetant une proposition individuelle de Paul Niederberger (CEg, NW), qui souhaitait que le financement soit assuré par la Confédération, il a suivi sa commission et décidé par 27 voix contre 11 que celui-ci devait être assuré par les services cités à l'art. 21c, comme le prévoyait le Conseil fédéral. Au vote sur l'ensemble, le conseil a adopté le projet à l'unanimité par 39 voix contre 0.

Au Conseil national, lors de l'élimination des divergences, le rapporteur de la commission Marcel Scherer (V, ZG) a souligné une nouvelle fois, concernant l'art. 21d, que c'était la Confédération qui avait souhaité créer un registre des allocations et que c'était par conséquent à elle d'en assumer le financement. Il a ajouté qu'un système centralisé était plus beaucoup plus simple et permettrait d'utiliser les données à des fins statistiques, et donc à des fins d'intérêt public. Comme en première lecture, une minorité de la commission emmenée par Stéphane Rossini (S, VS) souhaitait - à l'instar du Conseil fédéral et du Conseil des États - que le financement soit assuré par les services cités à l'art. 21c. Par 110 voix contre 59, le conseil a suivi la proposition de la majorité de la commission et a maintenu sa décision. Par contre, par 116 voix contre 55, il a renoncé à étendre l'obligation de communiquer aux offices de paiement pour le versement des rentes pour enfant (art. 21c, let. e), rejetant une proposition de minorité emmenée par Toni Bortoluzzi (V, ZH) qui souhaitait maintenir la première décision du conseil.

Lors de l'élimination de la dernière divergence au Conseil des États, le rapporteur de la commission Alex Kuprecht (V, SZ) a rappelé qu'un financement centralisé était contraire au système et qu'il créerait un précédent dans la perspective d'un éventuel financement d'un autre registre. Toutefois, afin de ne pas perdre de temps - l'entrée en vigueur de la modification légale étant prévue pour le début 2011 -, la commission a proposé de se rallier à la décision du Conseil national. Le Conseil des États a suivi la proposition de sa commission sans qu'aucune autre proposition ait été déposée.

Au vote final, la loi a été adoptée par 134 voix contre 51 au Conseil national et par 41 voix contre 1 au Conseil des États.