Zusammenfassung

Message du 24 novembre 2010 concernant la modification de la loi fédérale sur la péréquation financière et la compensation des charges ainsi que la dotation de la péréquation des ressources et de la compensation des charges entre la Confédération et les cantons 2012 à 2015

Ausgangslage

Le message concerne principalement la dotation de la péréquation des ressources et de la compensation des charges entre la Confédération et les cantons pour la période de contribution 2012 à 2015 (projets B et C). Il se fonde sur le premier rapport sur l'évaluation de l'efficacité de la péréquation financière publié depuis l'entrée en vigueur de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). Ce rapport est soumis avec le présent message.

Le message propose également une révision partielle de la loi fédérale du 3 octobre 2003 sur la péréquation financière et la compensation des charges (PFCC, projet A), qui concerne les réglementations nécessaires à la correction rétroactive des paiements compensatoires erronés. Cette révision résulte, elle aussi, du premier rapport sur l'évaluation de l'efficacité.

Contenu des projets

L'objectif du projet A est de combler une lacune juridique de la PFCC, en précisant les conditions auxquelles des paiements compensatoires erronés peuvent être rectifiés rétroactivement. Une correction a posteriori ne devrait intervenir que si l'erreur est à l'origine de conséquences financières importantes pour au moins un canton. Dans l'intérêt de l'assurance-qualité, un seuil empêchant toute incitation inopportune a sciemment été fixé. Le Conseil fédéral procédera d'office aux rectifications nécessaires au plus tard lorsque l'année de calcul concernée intègre pour la dernière fois l'indice des ressources d'une année de référence. Dans la perspective d'une correction rétroactive, l'instance qui découvre l'erreur ne joue aucun rôle (un canton, l'Administration fédérale des contributions, le Contrôle fédéral des finances ou encore l'Administration fédérale des finances). Le Conseil fédéral est habilité à préciser la limite à partir de laquelle une erreur est réputée importante. Pour ce faire, il tient compte du potentiel de ressources par habitant de l'ensemble des cantons. Les "montants minimaux" seront adaptés à l'évolution du potentiel de ressources par habitant à l'échelle nationale. En principe, l'erreur est rectifiée dans sa totalité et dans les meilleurs délais possibles ; la correction est définitive.

Par l'intermédiaire du projet B, c'est-à-dire le projet d'arrêté fédéral concernant la détermination des contributions de base à la péréquation des ressources pour la période de contribution 2012 à 2015, le Conseil fédéral demande de nouvelles contributions de base pour les péréquations horizontale et verticale des ressources. Compte tenu des enseignements fournis par le rapport sur l'évaluation de l'efficacité de la péréquation financière, ces contributions de base devront être fixées d'après celles de l'année 2011, selon la même procédure que celle appliquée aux années de transition d'une période de contribution, conformément à la loi sur la péréquation financière. La progression de la péréquation horizontale des ressources reposera ainsi sur celle du potentiel de ressources des cantons à fort potentiel, et la péréquation verticale des ressources évoluera en fonction de la croissance du potentiel de ressources de tous les cantons. Comme les données définitives servant au calcul du potentiel de ressources 2012 ne seront disponibles qu'en automne 2011, le Conseil fédéral est autorisé à déterminer les contributions de base définitives pour la période 2012 à 2015 lorsque les données de base concernant l'année de référence 2012 seront présentées, c'est-à-dire en automne 2011.

Pour tenir compte de la neutralité budgétaire entre la Confédération et les cantons lors du passage à la RPT en 2008, la contribution de base à la péréquation verticale des ressources sera augmentée à partir de 2012. L'augmentation totale s'élèvera à 112 millions de francs. Ce montant correspond à l'écart constaté a posteriori par rapport à la neutralité budgétaire (100 millions par an), auquel s'ajoute une rémunération permanente des 400 millions que les cantons n'ont pas touchés entre 2008 et 2011. L'augmentation de la péréquation verticale sera de 81,2 millions de francs, les fonds étant répartis proportionnellement entre les trois instruments de péréquation verticale (péréquation verticale des ressources, compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques et compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques).

Enfin, avec le projet C, à savoir le projet d'arrêté fédéral concernant la détermination des contributions de base à la compensation des charges pour la période de contribution 2012 à 2015, le Conseil fédéral demande les nouvelles contributions de base à la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques et socio-démographiques. Comme pour la péréquation des ressources, compte tenu du rapport sur l'évaluation de l'efficacité, le Conseil fédéral estime que ces contributions de base devront être fixées d'après celles de l'année 2011, selon la même procédure que celle appliquée aux années de transition d'une période de contribution, conformément à la loi sur la péréquation financière. Les contributions de base seront ainsi adaptées au renchérissement. Dans ce cas également, le Conseil fédéral est autorisé à déterminer les contributions de base définitives pour la période 2012 à 2015 lorsque les données de base concernant l'année de référence 2012 seront disponibles, c'est-à-dire en automne 2011. Concernant la répartition des fonds entre la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques et la compensation des charges excessives dues à des facteurs socio-démographiques, le Conseil fédéral propose une proportion inchangée de 50 %/50 %, c'est-à-dire une dotation identique en termes de montants, pour la période de contribution 2012 à 2015.

Les augmentations proportionnelles qui seront octroyées à partir de 2012 en faveur de la compensation des charges excessives dues à des facteurs géo-topographiques et socio-démographiques pour respecter la neutralité budgétaire 2008 s'élèvent à 15,4 millions de francs pour chacun des deux instruments. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil national, l'entrée en matière a été décidée sans opposition. En ce qui concerne le projet 1, une minorité a proposé d'ajouter un nouveau but à la péréquation financière (art. 2, let. g, de la loi fédérale sur la péréquation financière et la compensation des charges [PFCC]), à savoir celui de contribuer à la définition d'une norme minimale pour les prestations des cantons. La même minorité proposait également de compléter l'art. 6 relatif à la répartition des fonds de sorte que la Confédération oblige les cantons à respecter les normes de prestations que le Conseil fédéral a définies en collaboration avec la Conférence des gouvernements cantonaux. Les deux propositions de minorité, qui ont fait l'objet d'un vote commun, ont été rejetées par 124 voix contre 46 ; la quasi-totalité du groupe socialiste et la majorité du groupe des Verts ont voté en faveur des propositions de minorité. En ce qui concerne l'art. 3, al. 3, une minorité rose-verte souhaitait que le Conseil fédéral fixe un supplément approprié sur le revenu des personnes physiques qui sont imposées d'après la dépense ; par ailleurs, une proposition individuelle visait à ce que, pour le calcul de l'indice des ressources, le revenu soit fixé en fonction du pouvoir d'achat. Le conseil a rejeté ces deux propositions. Celle de la minorité n'a été soutenue que par le camp rose-vert, tous les autres groupes ayant voté pour la proposition de la majorité. Quant à la proposition individuelle, elle a été rejetée par 153 voix contre 4. En ce qui concerne l'art. 6, une autre proposition de minorité et une proposition individuelle ont été déposées en plus de la première proposition de minorité déposée par le groupe socialiste (cf. ci-dessus). La deuxième proposition de minorité, issue de différents groupes parlementaires, visait à ajouter les al. 4 et 5 afin d'introduire un mécanisme qui, en se fondant sur le rapport entre l'exploitation effective du potentiel fiscal par chacun des cantons et l'exploitation moyenne du potentiel fiscal, éviterait que les cantons qui reçoivent des paiements compensatoires profitent de ces fonds pour procéder à des baisses d'impôts. La proposition individuelle visait un objectif similaire ; toutefois, à la différence de la deuxième proposition de minorité, elle souhaitait que le montant correspondant à la réduction des paiements compensatoires soit non pas prélevé auprès des cantons donateurs, mais porté à l'actif des cantons à faible potentiel de ressources. La deuxième proposition de minorité et la proposition individuelle ont été opposées l'une à l'autre : par 90 voix contre 42, le conseil a préféré la deuxième proposition de minorité, seul le groupe socialiste ayant voté en bloc pour la proposition individuelle. La deuxième proposition de minorité a finalement été rejetée au profit de la proposition de la majorité par 97 voix contre 58, les groupes UDC et socialiste ayant tous deux été très partagés sur la question. En ce qui concerne l'art. 18, al. 2, une proposition de minorité issue du camp rose-vert souhaitait étendre aux villes et aux communes le mandat d'évaluation du rapport d'efficacité périodique déjà prévu par la loi. Se ralliant à l'avis de la majorité de la commission, le conseil a rejeté cette proposition par 97 voix contre 63. À l'art. 19, le conseil a également suivi la majorité de sa commission, en rejetant assez nettement deux propositions de minorité et une proposition individuelle. Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet 1 par 135 voix contre 20, sans apporter de modifications aux propositions du Conseil fédéral.

Le conseil est ensuite passé à la discussion par article sur l'arrêté fédéral concernant la détermination des contributions de base à la péréquation des ressources pour la période de contribution 2012 à 2015 (projet 2). Afin de compenser l'entrave faite à la neutralité budgétaire, le projet prévoit que la Confédération mette à la disposition des cantons 112 millions de francs supplémentaires par an (y compris les intérêts). Le Conseil fédéral et la majorité de la commission proposaient de répartir ce montant selon la clef habituelle, à savoir 81,2 millions de francs pour la péréquation des ressources, 15,4 millions de francs pour la compensation des charges géo-topographiques et 15,4 millions de francs pour la compensation des charges socio-démographiques. Une minorité I de la commission, issue de plusieurs groupes parlementaires, proposait d'attribuer l'intégralité des 112 millions de francs à la compensation des charges socio-démographiques ; une minorité II, issue du camp bourgeois, proposait quant à elle de ne pas prévoir ces 112 millions de francs supplémentaires. La proposition de la minorité I s'est tout d'abord imposée face à la majorité de la commission par 87 voix contre 73, la plupart des groupes s'étant montrés partagés sur la question. La proposition de la minorité I a également été préférée à celle de la minorité II par 133 voix contre 31. Au vote sur l'ensemble, le conseil a adopté le projet 2 par 138 voix contre 18.

En ce qui concerne le projet 3, qui fixe les montants destinés aux deux compensations des charges, le conseil a adopté - comme l'on pouvait s'y attendre au vu des décisions relatives au projet 2 - deux propositions de minorité, qui souhaitaient diminuer de près de 15 millions de francs la contribution à la compensation des charges géo-topographiques et d'augmenter la contribution à la compensation des charges socio-démographiques de 96,6 millions des francs. Le fossé s'est creusé - une fois n'est pas coutume - plus entre les villes et les campagnes qu'entre les différents partis. Le conseil a adopté le projet au vote sur l'ensemble par 148 voix contre 12.

Sans opposition, le Conseil des États est entré en matière sur le projet. Au cours de la discussion par article, toutes les propositions de minorité visant à modifier la PFCC (projet 1) ont été rejetées par le conseil, qui a suivi l'avis de sa commission en tous points. Au vote sur l'ensemble, le conseil a adopté le projet 1 par 36 voix contre 1 et 4 abstentions.

Pour ce qui est du projet 2 relatif à la péréquation des ressources, la commission a proposé de maintenir la proposition du Conseil fédéral, alors qu'une minorité de la commission a proposé d'adopter la version du Conseil national. Par 28 voix contre 14, le conseil a suivi l'avis de sa commission, créant ainsi une divergence avec le Conseil national. Pour le reste du projet 2, il a suivi les décisions du Conseil national. Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté le projet 2 par 33 voix contre 0.

En ce qui concerne le projet 3, le Conseil des États a suivi l'avis de sa commission, qui proposait de maintenir la version du Conseil fédéral, et donc de rejeter les modifications apportées par le Conseil national. Au vote sur l'ensemble, le projet 3 a été adopté à l'unanimité.

L'objet est retourné au Conseil national, où il s'agissait d'éliminer les divergences portant sur les projets 2 et 3. La commission a proposé à son conseil de se rallier aux décisions du Conseil des États. Aucune contre-proposition n'ayant été déposée, les divergences ont pu être éliminées sans grand débat.

Aux votes finaux, le projet 1 a été adopté par le Conseil national par 150 voix contre 26 et par le Conseil des États par 33 voix contre 3. Le projet 2 a été adopté respectivement par 130 voix contre 43 et 32 voix contre 2 et le projet 3 respectivement par 132 voix contre 44 et 33 voix contre 3.