Wortlaut

In seguito all'entrata in vigore della legge sull'organizzazione delle autorità penali il 1° gennaio 2011, la LPers è stata completata con una disposizione che obbliga gli impiegati della Confederazione a denunciare alle autorità di perseguimento penale, ai loro superiori o al Controllo federale delle finanze (CDF) i casi di corruzione, segnatamente tutti i crimini e i delitti perseguibili d'ufficio loro segnalati o che constatano nell'esercizio della loro funzione.

Gli impiegati hanno il diritto di segnalare al CDF altre irregolarità loro segnalate o che hanno constatato nell'esercizio della loro funzione. Il CDF accerta i fatti e adotta i provvedimenti necessari. In linea di principio, in questi casi il CDF tratta la fonte delle segnalazioni in modo confidenziale.

1. Quante segnalazioni sono finora pervenute dall'istituzione di questo servizio?

2. Quante di esse provengono dall'esterno dell'amministrazione federale?

3. Quante segnalazioni sono sfociate nella constatazione dell'effettiva colpevolezza di persone indagate di corruzione o in altri provvedimenti?

4. Quante segnalazioni hanno riguardato:

a. consiglieri federali,

b. giudici federali,

c. parlamentari e

d. persone vicine alla BNS?(suddivise per categoria)

5. Il Consiglio federale ritiene che questo servizio di segnalazione sia sufficientemente conosciuto dall'opinione pubblica e dal personale federale?

6. È dell'opinione che questo servizio sia competente anche per le categorie di persone menzionate nella domanda 4? In caso contrario, chi ne è competente?

7. Chi controlla le attività di questo servizio?

8. Ritiene che il servizio disponga di risorse e di personale qualificato sufficienti?

9. Quali misure sono state adottate da questo servizio per garantire un'ampia protezione degli informatori?

10. La Svizzera applica in tutti i settori e in maniera adeguata la Convenzione dell'ONU sulla corruzione (Convention Against Corruption, UNCAC) che ha ratificato?

11. La legge punisce attualmente tutti gli atti che procurano un vantaggio ingiustificato commessi od omessi in cambio di una prestazione nel quadro di una carica ufficiale? Fino a dove si può spingere l'influenza legalmente tollerata che può essere considerata come politicamente e socialmente adeguata?

Stellungnahme des Bundesrates

Per quanto attiene alle singole domande, il Consiglio federale esprime il proprio parere come segue:

1. Quante segnalazioni sono finora pervenute dall'istituzione di questo servizio?

Le denunce ai sensi dell'articolo 22a capoverso 1 della legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers; RS 172.220.1) devono essere rivolte alle autorità incaricate del perseguimento penale, ai superiori o al Controllo federale delle finanze (CDF). Dato che il CDF non è un'autorità di perseguimento penale e quindi non persegue d'ufficio i reati penali, le segnalazioni di questo genere sono estremamente rare.

Il CDF gestisce però già da diversi anni un servizio a cui segnalare irregolarità, consistente in un recapito telefonico e un indirizzo di posta elettronica a disposizione degli informatori. In virtù dell'articolo 22a capoverso 4 LPers, gli impiegati federali hanno il diritto di segnalare irregolarità al CDF in qualsiasi momento.

Dopo il 1° gennaio 2011 il numero di segnalazioni non ha registrato cambiamenti di rilievo - a parte un incremento di breve durata registrato dopo l'informazione comunicata dall'Ufficio federale del personale agli impiegati federali e all'opinione pubblica in merito al nuovo articolo 22a LPers. Annualmente si registrano tra le 50 e le 60 segnalazioni serie, tra cui una dozzina riguardanti fatti gravi.

2. Quante segnalazioni provengono dall'esterno dell'amministrazione federale?

A tale riguardo non è possibile rilevare dati, poiché gran parte delle segnalazioni pervengono al CDF in forma anonima e senza indicazione del mittente. Tuttavia, si constata chiaramente che pervengono anche segnalazioni dall'esterno dell'amministrazione federale. Dall'estero pervengono in particolare segnalazioni riguardanti il settore bancario. Queste rientrano però nella sfera di competenze della FINMA.

3. Quante segnalazioni sono sfociate nella constatazione dell'effettiva colpevolezza di persone indagate di corruzione o in altri provvedimenti?

L'effettiva dimostrazione della colpevolezza degli autori di reato non spetta al CDF. Se è necessaria una denuncia, questa è sporta dall'ufficio interessato o dal dipartimento. Ufficio o dipartimento sono anche gli organi competenti per l'adozione di eventuali misure disciplinari.

4. Quante segnalazioni hanno riguardato a. consiglieri federali, b. giudici federali, c. parlamentari e d. persone vicine alla BNS (suddivise per categoria)?

a. nessuna

b. nessuna

c. una segnalazione, più precisamente un'interrogazione

d. nessuna

5. Il Consiglio federale ritiene che questo servizio di segnalazione sia sufficientemente conosciuto dall'opinione pubblica e dal personale federale?

Sì. Nel febbraio 2011 tutti gli impiegati dell'amministrazione federale assoggettati alla LPers, gli impiegati dei Servizi del Parlamento, dei Tribunali federali e del Ministero pubblico della Confederazione hanno ricevuto, insieme al conteggio dello stipendio, un'informativa della direttrice dell'UFPER in merito al contenuto dell'articolo 22a LPers e all'esistenza di un servizio di segnalazione. Inoltre, tutti gli impiegati hanno ricevuto un opuscolo informativo intitolato "Prevenzione della corruzione e 'whistleblowing'", nel quale sono riportate le coordinate del CDF. L'opuscolo è distribuito anche a tutti i nuovi impiegati assunti nell'amministrazione federale.

6. È dell'opinione che questo servizio sia competente anche per le categorie di persone menzionate nella domanda 4? In caso contrario, chi ne è competente?

L'obbligo di segnalazione sancito dall'articolo 22a LPers vige soltanto per gli impiegati assoggettati alla LPers. Le funzioni menzionate nella domanda 4 non sono assoggettate alla LPers. L'Assemblea federale funge da organo di vigilanza per i consiglieri federali e i giudici federali.

7. Chi controlla le attività del servizio di segnalazione?

Le autorità superiori di controllo dei conti (che all'estero sono spesso dette anche "Corti dei conti") non sottostanno ad alcuna vigilanza diretta. Esse si sottopongono a reciprochi controlli, le cosiddette "peer review". Il CDF è assoggettato in parte anche al controllo dell'Assemblea federale, ovvero della Delegazione delle finanze delle Camere federali. Nel rapporto annuale destinato al Consiglio federale e all'Assemblea federale, il CDF rende conto della propria attività. Il rapporto è pubblicato (il rendiconto del servizio di segnalazione è compreso nei rapporti annuali del CDF: rapporto 2009, pag. 38; rapporto 2010, pag. 40 segg.; rapporto 2011, pag. 26 segg.).

8. Ritiene che il servizio disponga di risorse e di personale qualificato sufficienti?

Pur essendo anch'esso strutturato come unità amministrativa, a causa dell'indipendenza di cui deve necessariamente godere, per molti aspetti il CDF è però costituito diversamente rispetto alle altre unità amministrative (cfr. legge del 28 giugno 1967 sul controllo delle finanze, LCF; RS 614.0). Per esempio, l'effettivo del personale del CDF è completamente sottratto all'influsso del Consiglio federale (art. 2 cpv. 4 LCF). Solo l'Assemblea federale è autorizzata a decidere in merito al preventivo del CDF e in questo modo ne stabilisce anche i limiti per quanto riguarda l'effettivo del personale.

9. Quali misure sono state adottate dal servizio di segnalazione per garantire un'ampia protezione degli informatori?

La scelta del CDF come servizio di segnalazione garantisce già una sostanziale protezione dei cosiddetti "whistleblowers", ossia di chi presenta una denuncia. Il CDF, nella propria attività quotidiana si forma un'opinione indipendente dei fatti e dispone di ampie conoscenze riguardanti tutta l'amministrazione federale. Il CDF effettua periodicamente controlli sul posto e la sua autorità è riconosciuta.

All'interno del CDF un piccolo team si occupa di filtrare le segnalazioni che pervengono. Dopo il filtraggio, ai collaboratori del CDF vengono comunicati soltanto i fatti ed eventuali misure di protezione, ma non il nome del segnalante. In numerosi casi la plausibilità dei fatti viene accertata e verificata nell'ambito di controlli ordinari del CDF. In questi casi non si può più intuire che si sta procedendo alla verifica di sospetti segnalati. Anche nelle raccomandazioni del CDF, la segnalazione iniziale non è più riconoscibile, e quindi nemmeno il segnalante.

10. La Svizzera applica in tutti i settori e in maniera adeguata la Convenzione dell'ONU sulla corruzione (Convention Against Corruption, UNCAC) che ha ratificato?

Già nel messaggio del 21 settembre 2007 concernente la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (07.078), il Consiglio federale è giunto alla conclusione che il vigente diritto svizzero era conforme alle esigenze di detta convenzione. Questo parere ha trovato conferma nel giudizio di esperti indipendenti nell'ambito dell'esame dei Paesi cui è stata sottoposta la Svizzera, terminato nel giugno 2012. In tale contesto alla Svizzera è stata attestata un'elevata conformità alla convenzione (http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/ImplementationReview Group/18-22June2012/V1254189f.pdf; il rapporto è redatto in francese.).

11. La legge punisce attualmente tutti gli atti che procurano un vantaggio ingiustificato commessi od omessi in cambio di una prestazione nel quadro di una carica ufficiale? Fino a dove si può spingere l'influenza legalmente tollerata che può essere considerata come politicamente e socialmente adeguata?

Le varie forme di corruzione di pubblici ufficiali sono sanzionate ai sensi degli articoli 322ter - 322octies del Codice penale svizzero (CP). Queste disposizioni possono essere considerate di ampia portata, anche nel confronto internazionale. Oltre alle fattispecie generali della concessione e accettazione di vantaggi, si rimanda in particolare all'articolo 322octies numero 2 CP, in virtù del quale i vantaggi non sono considerati indebiti soltanto quando sono ammessi dalle norme in materia di rapporti di servizio oppure sono di lieve entità e usuali nelle relazioni sociali.

l limiti dell'"influenza legalmente tollerata" non possono essere definiti una volta per tutte. Occorre considerare di volta in volta le circostanze concrete del singolo caso alla luce dei doveri di servizio degli impiegati stabiliti dalla legge e valutare se nel caso concreto ci si trovi o no in presenza di un'influenza illecita.

Gli impiegati della Confederazione soggiacciono a un esteso obbligo di fedeltà, descritto all'articolo 20 LPers. Ai sensi di detta disposizione, gli impiegati sono tenuti a svolgere con diligenza il lavoro loro impartito e a tutelare gli interessi della Confederazione, rispettivamente del loro datore di lavoro. Si tratta di un cosiddetto duplice obbligo di lealtà, poiché gli impiegati federali, a differenza di quanto avviene nei rapporti di lavoro di diritto privato, hanno un dovere di fedeltà nei confronti non soltanto del datore di lavoro, ma anche della collettività (rapporto fondato su uno statuto speciale). Il Consiglio federale ha concretizzato quest'obbligo nelle norme esecutive previste nell'ordinanza sul personale federale e in un codice di comportamento; il 15 agosto 2012 il Consiglio federale ha completato e ulteriormente concretizzato entrambe le normative. Inoltre, i dipartimenti e le unità amministrative sono tenuti a provvedere all'attuazione di dette norme di comportamento in ambiti particolarmente delicati.

Risposta del Consiglio federale.