Consiglio d'Europa. Ratifica del primo protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali

Wortlaut

La Svizzera esige per sé il rispetto esemplare dei diritti democratici fondamentali, in particolare dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Ciononostante, insieme a Monaco, è l'unico Stato a non aver ratificato il primo protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (1952; STE 009). Il primo protocollo addizionale garantisce alcuni diritti fondamentali che non sono sanciti dalla convenzione, segnatamente la protezione della proprietà (art. 1), il diritto all'istruzione (art. 2) e il diritto di organizzare elezioni legislative libere a scrutinio segreto (art. 3). Il Consiglio federale reputa che la ratifica non sia prioritaria in particolare vista la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. Inoltre, arriva alla conclusione che la Svizzera potrebbe ratificare il primo protocollo addizionale soltanto emettendo un gran numero di riserve del diritto nazionale e che una simile ratifica porrebbe problemi di natura giuridica, pratica e politica.

Chiedo pertanto al Consiglio federale di rispondere alle seguenti domande:

1. Quali riserve dovrebbe emettere per poter ratificare il protocollo addizionale e quali sarebbero gli articoli interessati dalle riserve?

2. È disposto a consultare i cantoni per definire esattamente le necessarie riserve?

3. Ritiene che sia possibile ratificare singoli articoli del protocollo addizionale? In caso negativo, per quale motivo?

4. Concretamente, a quali problemi giuridici, pratici e politici fa riferimento? E quali articoli sarebbero interessati?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La questione della ratifica del primo protocollo addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (in seguito "primo protocollo") è stata oggetto di un'accurata disamina. Considerati i problemi di natura giuridica che si pongono, per il momento il Consiglio federale non prevede la ratifica di questo protocollo.

In caso di ratifica i problemi principali riguarderebbero la conciliabilità dell'articolo 1 (protezione della proprietà) con il diritto nazionale. In Svizzera la garanzia della proprietà è iscritta all'articolo 26 della Costituzione federale. L'ordinamento giuridico svizzero adempie dunque, di per sé, i requisiti generali dell'articolo 1 del primo protocollo. Tuttavia, potrebbero sorgere difficoltà riguardo al campo d'applicazione di questa norma, nel quale la Corte europea dei diritti dell'uomo (in seguito "Corte") ha incluso anche il settore delle prestazioni sociali. Secondo l'interpretazione della Corte, l'articolo 1 del primo protocollo in combinato disposto con l'articolo 14 CEDU (divieto di discriminazione) vieta qualsiasi disparità di trattamento ingiustificata sulle prestazioni sociali. Il diritto svizzero in materia di assicurazioni sociali contempla però diverse disposizioni che operano distinzioni fondate sul sesso o sulla nazionalità, e che pertanto potrebbero risultare incompatibili con la giurisprudenza della Corte. A causa di queste disposizioni, l'accettazione dell'articolo 1 del primo protocollo comporterebbe la necessità di formulare una serie di riserve. Si può citare ad esempio l'articolo 21 capoverso 1 LAVS, il quale subordina il diritto a una rendita di vecchiaia a limiti di età diversi a dipendenza del sesso, oppure l'articolo 24 capoverso 1 LAVS, che per il diritto a una rendita vedovile prevede un disciplinamento più favorevole alle donne. Per quanto riguarda le distinzioni fondate sulla nazionalità, si può menzionare l'articolo 9 capoverso 3 LAI concernente i provvedimenti d'integrazione, in virtù del quale gli stranieri che non hanno ancora compiuto il 20° anno devono adempiere condizioni particolari per avere diritto a tali provvedimenti. Un altro di questi casi è l'articolo 5 LPC, che pone condizioni supplementari per la concessione delle prestazioni complementari agli stranieri. Secondo l'analisi evocata al punto 2, in materia di assicurazioni sociali la Svizzera dovrebbe formulare riserve per una decina di disposizioni.

Secondo la stessa analisi, può creare un problema di natura giuridica anche l'applicazione dell'articolo 3 del primo protocollo. Siccome questo articolo garantisce il diritto di organizzare elezioni libere a scrutinio segreto, i sistemi elettorali cantonali che prevedono ancora il voto per alzata di mano in pubbliche assemblee renderebbero necessaria la formulazione di un'ulteriore riserva.

2. Nel 2002 i cantoni sono stati consultati in merito a un rapporto intermedio sulla compatibilità del nostro ordinamento giuridico che le esigenze degli articoli 2 (diritto all'istruzione) e 3 (diritto a libere elezioni) del primo protocollo, che toccano competenze cantonali. Il rapporto globale elaborato successivamente conteneva, da un lato, i risultati della consultazione dei cantoni sugli articoli 2 e 3 e, dall'altro, un'analisi approfondita della questione della conformità con l'articolo 1, tenuto conto degli sviluppi della giurisprudenza europea in questo settore e dell'evoluzione del diritto svizzero. Gli autori del rapporto giungono alla conclusione che la Svizzera potrebbe ratificare il primo protocollo addizionale soltanto emettendo un gran numero di riserve del diritto nazionale. Per determinare esattamente le riserve supplementari all'articolo 1 che dovrebbero essere formulate a causa del diritto cantonale, occorrerebbe condurre una consultazione tecnica presso i cantoni. Dato però che, molto verosimilmente, in caso di ratifica la Svizzera si troverebbe comunque confrontata a una serie di problemi di natura giuridica, pratica e politica, il Consiglio federale non ritiene opportuno procedere a questa consultazione.

3. Il primo protocollo può essere ratificato solamente in blocco. A differenza ad esempio della Carta sociale, non è possibile ratificare soltanto singoli articoli che paiono compatibili con il diritto nazionale.

4. Come già esposto in dettaglio al punto 1, sotto il profilo giuridico la questione più spinosa riguarderebbe il campo d'applicazione dell'articolo 1 del primo protocollo. In caso di ratifica la Svizzera si troverebbe però di fronte anche a problemi di ordine pratico e politico, dovuti al numero insolitamente elevato di riserve che dovrebbe formulare.

Risposta del Consiglio federale.