Wortlaut

1. Corrisponde al vero che le sentenze della Corte EDU vanno sempre più spesso oltre il suo mandato fondamentale?

2. In occasione della ratifica della CEDU, il Consiglio federale e il Parlamento non hanno preso sul serio chi temeva che la ratifica avrebbe limitato i diritti popolari. Qual è la posizione attuale del Consiglio federale a tale proposito? Nell'ottica attuale, non sarebbe stata appropriata una decisione popolare vista la portata della ratifica della CEDU? Oggi la ratifica della CEDU non sottostarebbe al referendum facoltativo?

3. Il fatto che le sentenze di ultimo grado possano ancora essere impugnate dinanzi alla Corte EDU non costituisce un segnale di sfiducia nei confronti della giurisdizione svizzera? I giudici svizzeri dipendono dall'interpretazione specializzata della CEDU da parte della Corte EDU?

4. Come giudica il Consiglio federale l'influsso di una condanna da parte della Corte EDU sulla giurisprudenza svizzera?

5. Come giudica il fatto che queste condanne potrebbero essere in contraddizione con decisioni popolari svizzere e/o decisioni parlamentari?

6. Come valuta il pericolo che sentenze della Corte EDU influiscano o anticipino decisioni del legislativo?

7. Quali vantaggi e svantaggi comporterebbe per la Svizzera un'eventuale denuncia della CEDU?

Begründung

I diritti umani e le libertà fondamentali costituiscono un bene importante e sono di conseguenza elencati nella CEDU. In qualità di parte contraente, la Svizzera deve tuttavia rispettare non soltanto i diritti e le libertà fondamentali contenuti nella Convenzione, bensì anche la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (Corte EDU). Negli ultimi anni, tale Corte ha a più riprese emanato decisioni che non hanno più nulla a che vedere con il suo mandato teso a tutelare i diritti umani e le libertà fondamentali definiti nella Convenzione. La Corte EDU assume sempre più il ruolo di autorità costituente e legislativa per la Svizzera, esautorando viepiù il sovrano svizzero e il Parlamento in qualità di legislatore.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le basi legali che istituiscono la Corte europea dei diritti dell'uomo (Corte EDU) sono contenute nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU). La competenza della Corte si estende a tutte le questioni riguardanti l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli che le verranno sottoposte (art. 32 CEDU).

La giurisprudenza della Corte si è sviluppata nel corso del tempo. Analogamente ai diritti fondamentali sanciti nella Costituzione federale, anche il contenuto delle garanzie della CEDU può mutare con l'evolversi della società. La Corte tiene conto di tale circostanza interpretando in chiave moderna le disposizioni della Convenzione.

Come risulta dalle statistiche, la giurisprudenza della Corte EDU non ha peraltro comportato un gran numero di condanne. Per quanto riguarda la Svizzera, dall'entrata in vigore della Convenzione (1974) fino alla fine del 2012 sono stati registrati complessivamente 5502 ricorsi. Soltanto in 87 di questi (circa 1,6 per cento) la Corte ha ravvisato una violazione della Convenzione.

In questo contesto occorre menzionare gli attuali lavori di riforma del sistema di controllo della CEDU, a cui la Svizzera partecipa attivamente. Conformemente ai risultati della Conferenza ministeriale tenutasi a Brighton nell'aprile 2012, i lavori preparatori per vari adeguamenti della CEDU dovrebbero essere terminati entro la fine del 2013. Tra le modifiche previste figurano in particolare la menzione esplicita del potere d'apprezzamento degli Stati parte e del principio di sussidiarietà. Secondo quest'ultimo, compete in primo luogo agli Stati parte tutelare i diritti garantiti dalla Convenzione.

2. La CEDU è stata firmata dal Consiglio federale nel 1972 e approvata dal Parlamento nel 1974. Secondo le regole allora in vigore, il decreto di approvazione non sottostava al referendum. L'articolo 89 capoverso 4 della Costituzione federale prevedeva che sottostavano al referendum facoltativo i trattati internazionali conclusi per una durata indeterminata o per più di 15 anni. Tale disposizione costituzionale non era applicabile, in quanto la CEDU può essere denunciata, con un preavviso di sei mesi, al più presto cinque anni dopo l'adesione (art. 58 CEDU).

Secondo la dottrina e la prassi prevalenti all'epoca, un trattato internazionale andava sottoposto al voto di popolo e cantoni, indipendentemente dalla sua durata e dalla possibilità di denuncia, qualora modificasse profondamente la struttura delle nostre istituzioni o implicasse un cambiamento fondamentale della politica estera svizzera. Il Consiglio federale ha analizzato approfonditamente la questione giungendo alla conclusione - come la maggioranza del Parlamento - che tali condizioni non erano adempiute (cfr. messaggio del Consiglio federale del 4 marzo 1974, FF 1974 I 1008, 1035 segg.).

Secondo le disposizioni vigenti, il decreto parlamentare di approvazione dell'adesione alla CEDU sarebbe sottoposto al referendum. L'articolo 141 lettera d numero 3 della Costituzione federale ammette il referendum nel caso di trattati internazionali comprendenti disposizioni importanti che contengono norme di diritto o per l'attuazione dei quali è necessaria l'emanazione di leggi federali. È inoltre lecito chiedersi se l'adesione alla CEDU non costituisca un caso d'applicazione del referendum obbligatorio sui generis (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente l'iniziativa popolare "Per il rafforzamento dei diritti popolari in politica estera", FF 2010 6131, 6153 segg.).

3./4. La possibilità di impugnare le decisioni nazionali di ultimo grado, in particolare le sentenze del Tribunale federale, presso la Corte EDU è una caratteristica fondamentale del sistema della CEDU. Il fatto che le sue disposizioni vengano concretizzate con un efficace meccanismo impositivo conferisce particolare importanza alla Convenzione.

Anche dal punto di vista storico il Consiglio federale considera che la decisione degli Stati europei di unire le forze per proteggere lo Stato di diritto e i diritti fondamentali, così come la possibilità di fissare e imporre standard uniformi su scala europea a tutela dei diritti individuali, costituiscano un importante progresso. La giurisprudenza della Corte EDU ha indotto gli Stati membri a occuparsi più a fondo della questione dei diritti umani, il che ha influito anche sulla concezione dei diritti fondamentali nel diritto nazionale. La nuova Costituzione del 1999 ne è un esempio lampante: il nuovo catalogo dei diritti fondamentali si fonda in ampia misura sulla CEDU e sulla giurisprudenza della Corte relativa a tale Convenzione.

Il Tribunale federale ha sempre attuato le prescrizioni della giurisprudenza di Strasburgo, includendole nella propria prassi anche per quanto riguarda l'interpretazione e l'applicazione dei diritti fondamentali della Costituzione federale.

Considerando l'evoluzione avvenuta in seguito all'adesione della Svizzera alla Convenzione, il Consiglio federale è convinto che la Convenzione e la relativa giurisprudenza della Corte EDU e dei tribunali nazionali, in particolare del Tribunale federale, abbiano rafforzato lo Stato di diritto e la protezione dei diritti individuali e delle libertà fondamentali delle persone in Svizzera.

5./6. Il rapporto tra la CEDU e le leggi federali è in linea di massima determinato dalla giurisprudenza sviluppata dal Tribunale federale nella causa PKK (cfr. DTF 125 II 417) e confermata in seguito: in caso di conflitto, il diritto internazionale prevale sulle leggi federali, in ogni caso se si tratta norme tese a tutelare i diritti umani. Dall'adesione della Svizzera alla CEDU, nei messaggi concernenti leggi federali il Consiglio federale esamina sempre anche la compatibilità con le garanzie della Convenzione. Questo modo di procedere è risultato efficace. Nella procedura legislativa il Parlamento dispone pertanto delle necessarie basi decisionali legali.

Non vi sono regole chiare su come procedere in caso di conflitti tra la CEDU e la Costituzione federale. In un rapporto del 30 marzo 2011 il Consiglio federale aveva rifiutato di sancire nella Costituzione la regola stabilita dal Tribunale federale nella giurisprudenza PKK per risolvere in maniera generale i conflitti normativi tra il diritto internazionale, da una parte, e il diritto costituzionale e le leggi svizzere, dall'altra, e dunque anche tra la CEDU e la Costituzione federale (cfr. FF 2011 3299, 3337 segg.). Attualmente sono discusse due proposte con cui il Consiglio federale intende mitigare in generale eventuali conflitti tra il diritto internazionale e la Costituzione federale e quindi, in particolare, anche tra la CEDU e la Costituzione federale. In attuazione delle mozioni 11.3468 e 11.3751, il 15 marzo 2013 il Consiglio federale ha avviato la relativa consultazione. Per le iniziative popolari sono proposte una procedura materiale d'esame preliminare prima della raccolta delle firme nonché l'estensione dei motivi di nullità ai diritti fondamentali intangibili nella loro essenza. Questa nuova condizione di validità sarebbe applicabile a tutte le revisioni costituzionali, quindi anche ai progetti elaborati dalle autorità.

7. Il Consiglio federale esclude una denuncia della CEDU per motivi sia politici che giuridici. Sul piano internazionale la denuncia nuocerebbe gravemente alla credibilità politica della Svizzera. Implicherebbe automaticamente l'esclusione dal Consiglio d'Europa, di cui la Svizzera ha fatto propri i valori fondamentali in materia di diritti umani e di democrazia - e a cui ha aderito 50 anni fa. Sul piano giuridico va rilevato che anche in caso di denuncia della CEDU resterebbero in vigore il catalogo dei diritti fondamentali della Costituzione federale nonché altri obblighi internazionali, il cui contenuto coincide in ampia misura con le garanzie della Convenzione.

Risposta del Consiglio federale.