Zusammenfassung

Messaggio dell'11 novembre 2015 concernente la legge federale sui prodotti del tabacco (LPTab)

Ausgangslage

Il Parlamento si è detto d'accordo con i promotori dell'iniziativa nel ritenere che fanciulli e adolescenti debbano essere protetti dagli effetti nocivi legati al consumo di tabacco e che sia opportuno imporre corrispondenti limitazioni pubblicitarie. Una maggioranza del Parlamento ha tuttavia considerato che il divieto di pubblicità per i prodotti del tabacco chiesto dall'iniziativa fosse troppo esteso. Per i gruppi borghesi si tratta di un'ingerenza sproporzionata nella libertà economica. Pertanto una maggioranza del Consiglio nazionale e una del Consiglio degli Stati hanno proposto di respingere l'iniziativa popolare "Sì alla protezione dei fanciulli e degli adolescenti dalla pubblicità per il tabacco".

In compenso le Camere hanno inserito nella legge sui prodotti del tabacco, discussa contemporaneamente in Parlamento, alcune disposizioni riguardanti la protezione e il divieto di pubblicità, decidendo di proporla come controprogetto indiretto all'iniziativa. Nella sua versione finale, la legge sui prodotti del tabacco è però apparsa insufficiente ai promotori dell'iniziativa, che per questo motivo hanno raccomandato di accettare l'iniziativa popolare.

Il 12 settembre 2019 un'alleanza di organizzazioni svizzere del settore sanitario ha depositato l'iniziativa popolare "Sì alla protezione dei fanciulli e degli adolescenti dalla pubblicità per il tabacco (Fanciulli e adolescenti senza pubblicità per il tabacco)" con quasi 110 000 firme. L'iniziativa chiede a Confederazione e Cantoni di promuovere la salute di fanciulli e adolescenti vietando ogni forma di pubblicità del tabacco che li raggiunge. Nemmeno la promozione di questi prodotti e la sponsorizzazione di eventi da parte dell'industria del tabacco saranno più permesse, mentre rimarrebbe possibile la pubblicità rivolta unicamente agli adulti.

Il Consiglio federale condivide l'obiettivo dei promotori dell'iniziativa di proteggere la popolazione e in particolar modo i giovani contro gli effetti nocivi del tabagismo. Per questo motivo sostiene l'introduzione di limitazioni coerenti in materia di pubblicità per i prodotti del tabacco. Nondimeno ritiene che sia necessario mantenere un certo equilibrio tra gli interessi della salute pubblica e quelli dell'economia. Da questo punto di vista ritiene che il divieto molto esteso della pubblicità per i prodotti del tabacco chiesto dall'iniziativa sia eccessivo.

In occasione della sua seduta del 30 novembre 2018, il Consiglio federale aveva trasmesso al Parlamento il disegno e il relativo messaggio concernente la nuova legge sui prodotti del tabacco, dopo che nel 2016 le Camere avevano rinviato un primo disegno al Consiglio federale affinché lo rielaborasse.

Lo scopo della legge è quello di proteggere l'essere umano contro gli effetti nocivi del consumo di prodotti del tabacco e dell'uso di sigarette elettroniche. Rispetto al disciplinamento vigente, il disegno del Consiglio federale contiene alcuni cambiamenti e novità riguardanti soprattutto le sigarette elettroniche, i prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati e i prodotti del tabacco per uso orale (snus), nonché l'introduzione di un divieto di vendita ai minorenni.

Il Consiglio federale è favorevole all'introduzione delle disposizioni decise dal Parlamento nel corso delle deliberazioni riguardanti la protezione dei minori e le limitazioni in materia di pubblicità per il tabacco. La legge entrerà in vigore indipendentemente dall'esito della votazione popolare sull'iniziativa "Fanciulli e adolescenti senza pubblicità per il tabacco".

Il Consiglio federale ha proposto di respingere l'iniziativa.

(Fonti: messaggio del Consiglio federale del 30 novembre 2018 e comunicato stampa del Consiglio federale del 26 agosto 2020)

Verhandlungen

Mentre le deliberazioni parlamentari sulla legge sui prodotti del tabacco (15.075, cfr. sotto) erano ancora in corso, nella sessione primaverile 2021 il Consiglio nazionale si è dedicato all'iniziativa popolare "Fanciulli e adolescenti senza pubblicità per il tabacco". Il relatore commissionale Lorenz Hess (M-E, BE) ha spiegato che una maggioranza della Commissione era contraria a un divieto di fatto generale della pubblicità per il tabacco, preferendo fare leva su misure pragmatiche e piuttosto proporzionate per migliorare la protezione dei minorenni.

In seno al gruppo UDC, al gruppo liberale radicale e al gruppo del Centro, una maggioranza ha proposto di respingere l'iniziativa. Thomas Burgherr (V, AG) ha definito l'iniziativa eccessiva. Per il fronte borghese i prodotti legali devono poter essere pubblicizzati. Regine Sauter (RL, ZH) ha accusato l'iniziativa di non essere equilibrata e di rappresentare un'ingerenza notevole nella libertà economica. A suo avviso la legge sui prodotti del tabacco tiene già debito conto della necessità di agire in favore della protezione dei giovani, che in una certa misura è comunque riconosciuta. La modifica costituzionale chiesta dall'iniziativa è pertanto superflua e inutile.

Per i deputati di sinistra, che sostenevano l'iniziativa, la questione andava vista in una prospettiva diversa. Secondo Yvonne Feri (S, AG), pur andando già nella direzione auspicata le disposizioni della legge sui prodotti del tabacco non bastano. Occorre vietare la pubblicità per il tabacco che induce fanciulli e adolescenti a fumare. La deputata ha ricordato che in Svizzera il consumo di tabacco genera costi sociali pari a 4-5 miliardi di franchi all'anno, riconducibili a perdite di produttività in seguito a malattie, disoccupazione, invalidità e decessi prematuri. Ogni anno in Svizzera 9500 persone muoiono per le conseguenze del tabagismo. La salute della popolazione giustifica pertanto una diminuzione degli introiti pubblicitari. Inoltre l'iniziativa permette al settore sanitario di conseguire risparmi maggiori. Manuela Weichelt-Picard (G, ZG) ha fatto notare che la stragrande maggioranza di chi fuma ha iniziato a consumare tabacco da giovane. A tal proposito, si sa, la pubblicità svolge un ruolo determinante ed è fondamentale cercare di fare in modo che fanciulli e adolescenti non inizino mai a fumare. L'iniziativa è pertanto indispensabile se si vuole tutelare i minorenni.

Jörg Mäder (GL, ZH) ha ammesso che l'iniziativa riduce la libertà economica, per poi concludere che l'influenzabilità dei giovani e di conseguenza la loro salute è comunque preponderante rispetto a un modello economico che poggia su sostanze che creano dipendenza.

In definitiva il Consiglio nazionale ha deciso di seguire la proposta della sua Commissione e con 96 voti contro 84 e 7 astensioni ha raccomandato di respingere l'iniziativa.

Anche il Consiglio degli Stati, che ha discusso l'oggetto durante la sessione autunnale 2021, ha giudicato l'iniziativa popolare troppo restrittiva e non ha voluto vietare del tutto la pubblicità che raggiunge i minorenni. Josef Dittli (RL, UR), relatore commissionale, ha fatto sapere che, secondo una maggioranza della Commissione, la decisione di contrapporre la legge sui prodotti del tabacco discussa in Parlamento all'iniziativa, sotto forma di controprogetto indiretto, avrebbe permesso di trovare un compromesso valido e per molti versi di soddisfare le richieste dei promotori dell'iniziativa. Di tutt'altro avviso Hans Stöckli (S, BE), il quale ha osservato come la versione iniziale della legge, approvata dal Consiglio degli Stati, avrebbe effettivamente soddisfatto le richieste formulate dall'iniziativa e quindi indotto il ritiro dell'iniziativa, contrariamente al testo attuale. Secondo Stöckli per proteggere i minori in modo efficace occorre quindi sostenere l'iniziativa.

Con 27 voti contro 12 e un'astensione il Consiglio degli Stati ha raccomandato di respingere l'iniziativa.

In qualità di Camera prioritaria il Consiglio degli Stati ha esaminato il disegno di legge sui prodotti del tabacco (15.075) nella sessione autunnale 2019. Ha seguito integralmente la proposta della sua Commissione integrando il disegno del Consiglio federale con una serie di limitazioni in materia di pubblicità e sponsorizzazione, contrariamente alla posizione che aveva adottato nel 2016. In particolare ha deciso con 25 voti contro 17 di vietare la pubblicità del tabacco nella stampa e nei media online. Saranno vietati anche la distribuzione di campioni gratuiti, comprese le sigarette elettroniche, e gli omaggi promozionali, nonché la sponsorizzazione di manifestazioni a carattere internazionale. La Camera ha inoltre deciso con 23 voti contro 19 di vietare la sponsorizzazione anche per quanto riguarda gli eventi organizzati da Confederazione, Cantoni o Comuni. La pubblicità per i prodotti del tabacco nei cinema e sui manifesti rimane consentita, benché alcuni Cantoni abbiano vietato anche questo tipo di pubblicità sul loro territorio. Il relatore commissionale, Joachim Eder (RL, ZG), ha sottolineato che le modifiche legislative proposte creano le condizioni per la ratifica della Convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo. Le proposte della sinistra, che chiedevano ulteriori divieti per la pubblicità del tabacco che raggiunge i minorenni, sono state respinte rispettivamente con 30 voti contro 11 e 30 voti contro 9. Non ha invece sollevato opposizioni la normativa secondo cui in futuro in tutti i Cantoni le sigarette potranno essere vendute solo a persone di età superiore ai 18 anni. Con 26 voti contro 13 la Camera ha aderito alla proposta della sua Commissione di imporre all'industria del tabacco l'obbligo di dichiarare annualmente le spese pubblicitarie. Il disegno del Consiglio federale propone che il Collegio governativo tenga conto delle direttive, raccomandazioni e norme riconosciute a livello internazionale nell'emanare le ordinanze d'esecuzione della legge. Il consigliere federale Alain Berset ha spiegato che questo non implica alcun cambiamento, ma corrisponde alla prassi attuale. Una minoranza commissionale Alex Kuprecht (V, SZ) voleva stralciare questo capoverso, ma la proposta è stata respinta dalla maggioranza della Commissione con 22 voti contro 19. Nella votazione sul complesso il Consiglio degli Stati ha sostenuto il progetto con 32 voti contro 3 e 5 astensioni.

Il Consiglio nazionale ha avviato le deliberazioni sulla legge sui prodotti del tabacco durante l'estate 2020. Il relatore commissionale Lorenz Hess (M-E, BE) si è espresso a favore di un equilibrio ragionevole tra protezione dei minori e intervento sul mercato. Le discussioni hanno riguardato anche la pendente iniziativa popolare e la relativa introduzione di un divieto generale per la pubblicità del tabacco che raggiunge fanciulli e adolescenti.

Il gruppo UDC ha proposto di rinviare il progetto al Consiglio federale incaricandolo di disciplinare in modo differenziato i prodotti di sostituzione, come le sigarette elettroniche, i prodotti del tabacco destinati a essere riscaldati e lo snus. Questa proposta è stata tuttavia respinta con 126 voti contro 43 e 2 astensioni.

Nel corso dei dibattiti di oltre cinque ore, la maggioranza del gruppo del Centro, il gruppo socialista, il gruppo dei Verdi e il gruppo verde liberale si sono schierati a favore delle limitazioni pubblicitarie.

In occasione della deliberazione di dettaglio il Consiglio nazionale ha tuttavia accolto solo parzialmente gli inasprimenti del disegno del Consiglio federale proposti dal Consiglio degli Stati, considerando che la pubblicità per i prodotti del tabacco nella stampa e su Internet non deve essere completamente proscritta. Il divieto deve valere unicamente per i prodotti stampati e i siti web destinati ai minori. Così facendo la Camera ha seguito la sua Commissione con 105 voti contro 86. Sempre su proposta della Commissione, con 113 voti contro 79 il Consiglio nazionale si è invece pronunciato in favore di un divieto generale della pubblicità per i prodotti del tabacco nei cinema e sui manifesti negli spazi pubblici e negli spazi visibili dagli spazi pubblici. In aggiunta al progetto del Consiglio degli Stati, il Consiglio nazionale ha deciso anche di vietare la sponsorizzazione nell'ambito di manifestazioni destinate a un pubblico minorenne.

Molte delle proposte avanzate sia dalla sinistra, che voleva imporre regolamentazioni più restrittive, che dalla destra, che chiedeva l'allentamento delle limitazioni pubblicitarie, sono state respinte. Su proposta della Commissione, la Camera ha invece introdotto all'articolo 6 un divieto riguardante le sigarette al mentolo (e i prodotti del tabacco che accrescono il rischio di dipendenza o favoriscono l'inalazione), lasciando il compito al Consiglio federale di decidere quali ingredienti dovranno essere vietati e quali no.

Il Consiglio nazionale ha dal canto suo auspicato che la distribuzione di campioni gratuiti, sigarette elettroniche incluse, continuasse a essere autorizzata. Contrariamente al Consiglio degli Stati la Camera bassa ha anche rinunciato a prevedere l'obbligo legale per le aziende di dichiarare le proprie spese pubblicitarie. Un'altra divergenza riguarda la competenza decisionale dei Cantoni. Per il Consiglio nazionale questi ultimi non devono poter emanare disposizioni più severe in materia di pubblicità, sponsorizzazione e promozione delle vendite, come proposto dal Consiglio degli Stati.

Accogliendo la proposta di Martin Landolt (M-E, GL), il Consiglio nazionale ha inoltre deciso di modificare la legge concernente la protezione contro il fumo passivo per consentire l'uso di sigarette elettroniche in determinate zone di hotel e ristoranti.

Nella votazione sul complesso il Consiglio nazionale ha accolto il progetto con 84 voti contro 59 e 47 astensioni. Ad opporsi sono stati soprattutto l'UDC e una parte del gruppo liberale radicale.

Nel quadro dell'appianamento delle divergenze il

Consiglio degli Stati si è ampiamente allineato all'approccio meno restrittivo adottato dal Consiglio nazionale. La maggioranza borghese della Camera alta ha visto in buona parte delle decisioni del Consiglio nazionale un compromesso accettabile. Rivedendo la sua decisione precedente, con 25 voti contro 17 la Camera ha pertanto deciso che il divieto di pubblicizzare il tabacco nella stampa e su Internet non dovrà avere una portata generale, bensì riguardare solo l'offerta destinata ai minorenni. Il Consiglio degli Stati ha seguito il Consiglio nazionale anche per quanto riguarda la sponsorizzazione, la distribuzione di campioni gratuiti e la rinuncia a imporre alle aziende un obbligo di dichiarare le proprie spese pubblicitarie.

Sulla questione della competenza decisionale dei Cantoni per emanare regole più restrittive, il Consiglio degli Stati è invece rimasto fermo sulla sua posizione. Ha inoltre proposto che gli ingredienti vietati fossero disciplinati direttamente nella legge e si è opposto a un divieto delle sigarette al mentolo.

Invano, i deputati di sinistra hanno evocato il rischio di ritrovarsi con una legge diluita. Per Hans Stöckli (S, BE) le decisioni attuali sono soluzioni di facciata che non si assumono le dovute responsabilità nei confronti dei giovani.

Per quanto riguarda le altre divergenze, nella maggior parte dei casi il Consiglio nazionale ha mantenuto le sue posizioni. Ha così ribadito la sua intenzione di seguire le proposte commissionali concernenti l'imposizione di un divieto per le sigarette al mentolo, il trasferimento di competenze al Consiglio federale, la specificazione degli additivi vietati nonché l'uso delle sigarette elettroniche in determinate zone di hotel e ristoranti. Sulla questione della possibilità per i Cantoni di emanare regole più restrittive, il Consiglio nazionale ha deciso di allinearsi alla versione del Consiglio degli Stati.

Nel corso della successiva deliberazione di dettaglio, il Consiglio degli Stati ha continuato ad opporsi all'introduzione di un divieto per le sigarette al mentolo. Damian Müller (RL, LU) ha sottolineato l'impatto che un divieto di questo tipo avrebbe sull'industria indigena del tabacco, affermando che circa il 25 per cento dei prodotti del tabacco destinati alla Svizzera non potrebbero più essere fabbricati. Per il Consiglio degli Stati, inoltre, la definizione degli ingredienti vietati deve essere disciplinata a livello di legge anziché lasciata al Consiglio federale.

Il Consiglio nazionale ha successivamente aderito alla versione del Consiglio degli Stati. Al termine delle deliberazioni il consigliere federale Alain Berset non ha nascosto la sua delusione di fronte a un progetto che non consente di compiere nessun progresso significativo. A suo avviso, infatti, le restrizioni troppo poco severe in materia di pubblicità e sponsorizzazione non permettono di soddisfare i requisiti necessari alla ratifica della Convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo. La maggioranza del Parlamento considera invece la versione finale della legge un compromesso valido che integra le richieste fondamentali dell'iniziativa popolare "Sì alla protezione dei fanciulli e degli adolescenti dalla pubblicità per il tabacco".

Nella votazione finale la legge federale sui prodotti del tabacco e le sigarette elettroniche è stata approvata con 28 voti contro 13 e 3 astensioni dal Consiglio degli Stati e con 89 voti contro 77 e 27 astensioni dal Consiglio nazionale.

Il decreto federale concernente l'iniziativa popolare "Sì alla protezione dei fanciulli e degli adolescenti dalla pubblicità per il tabacco (Fanciulli e adolescenti senza pubblicità per il tabacco)" che raccomandava di respingerla è stato approvato in votazione finale dal Consiglio nazionale e dal Consiglio degli Stati rispettivamente con 101 voti contro 88 e 7 astensioni e con 28 voti contro 14 e un'astensione.