Ausgangslage

Comunicato stampa delle commissioni delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati del 17.05.2018

La questione controversa su chi sia competente per la denuncia di importanti trattati internazionali deve essere chiarita nella legge. Il Consiglio federale ritiene di averne la competenza esclusiva. Secondo il progetto di legge della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati, la denuncia e la modifica di importanti trattati deve essere approvata dal Parlamento o, nel caso di un referendum, dal Popolo, analogamente al disciplinamento vigente per la conclusione di tali trattati.

La Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati ha accolto con 11 voti contro 0 e 1 astensione un progetto di legge volto a disciplinare in modo chiaro le competenze per la conclusione, la modifica e la denuncia dei trattati internazionali (16.456).

Sapere a chi compete la denuncia di trattati internazionali è una questione che finora non ha avuto rilevanza nella pratica, dal momento che a tutt'oggi non sono mai stati denunciati trattati importanti. Tuttavia, alcune recenti iniziative popolari hanno sollevato tale questione. A prescindere dai problemi che si porrebbero nel caso di un'eventuale attuazione delle iniziative menzionate, è opportuno chiarire una questione che potrebbe assumere grande rilevanza. È fondamentale per la legittimità delle decisioni politiche che le regole siano stabilite prima del "fischio d'inizio della partita" e non durante il suo svolgimento.

In un suo parere relativo a un'interpellanza (14.4249 Ip. Schneider-Schneiter. Tutela dei diritti dei votanti), il Consiglio federale ha rilevato che la Costituzione federale gli attribuisce la competenza esclusiva di denunciare i trattati. La Commissione non condivide questa interpretazione della Costituzione. Questa controversa questione deve pertanto essere disciplinata nella legge nel quadro del diritto positivo.

La Commissione è convinta che il diritto costituzionale in vigore disciplini già chiaramente la questione: le competenze in materia di conclusione di trattati internazionali devono valere anche per la denuncia e la modifica di questi stessi trattati. Le competenze dell'Assemblea federale per l'approvazione della conclusione di importanti trattati e i relativi diritti referendari devono valere analogamente anche per importanti denunce e modifiche di trattati. Esiste un parallelismo tra le competenze in materia di legislazione a livello nazionale e a livello internazionale.

È il contenuto delle disposizioni di un trattato a essere determinante per stabilire se la denuncia o la modifica di quest'ultimo debba essere approvata dall'Assemblea federale e se la decisione di approvazione debba essere sottoposta al referendum. Se contiene disposizioni importanti che sanciscono norme di diritto, definendo per esempio diritti e doveri delle persone, una modifica di un trattato necessita della stessa legittimità democratica dell'abrogazione o della modifica di una legge nazionale. Lo stesso vale per la denuncia di trattati che hanno ripercussioni importanti sulla situazione giuridica della Svizzera o della sua popolazione.

Il progetto di atto normativo sancisce chiaramente che il Consiglio federale è tenuto a denunciare autonomamente un trattato, dunque senza un'approvazione preventiva da parte dell'Assemblea federale, qualora una disposizione costituzionale imponga espressamente la denuncia di un trattato internazionale. Questo vale unicamente se le disposizioni costituzionali applicabili direttamente non lasciano spazio all'interpretazione nel valutare la necessità di una denuncia. Si può menzionare, ad esempio, l'iniziativa popolare "Per un'immigrazione moderata (Iniziativa per la limitazione)" che impone al Consiglio federale di denunciare l'Accordo sulla libera circolazione delle persone con l'UE. Per contro esiste un margine di apprezzamento nel caso, ad esempio, dell'iniziativa popolare "Il diritto svizzero anziché giudici stranieri (Iniziativa per l'autodeterminazione)", che chiede di denunciare "se necessario" trattati internazionali, qualora obblighi internazionali contraddicano la Costituzione federale. In questo caso la valutazione della necessità di una denuncia non può essere lasciata al Consiglio federale, ma deve essere affidata al Parlamento e, in caso di referendum, al Popolo. Una minoranza della Commissione vorrebbe rinunciare a questa disposizione, ritenendo scontata la precedenza del diritto costituzionale direttamente applicabile e di conseguenza non necessario un chiarimento in tal senso. D'altro canto, la disposizione potrebbe addirittura introdurre un'incertezza nel senso che anche in casi in cui esiste un margine d'apprezzamento - e quindi la valutazione spetterebbe al Parlamento ed eventualmente al Popolo - si potrebbe intendere che sia necessariamente il Consiglio federale a dover procedere autonomamente alla denuncia.

Il rapporto e il progetto della Commissione e il rapporto concernente i risultati della consultazione sono a disposizione al seguente link: https://www.parlament.ch/it/organe/commissioni/commissioni-tematiche/commissioni-cip/rapporti-consultazioni-cip/vernehmlassung-spk-16-456

Comunicato stampa del Consiglio federale del 16.08.2018

L'iniziativa parlamentare 16.456 della Commissione degli affari politici del Consiglio degli Stati chiede che in futuro la competenza per la denuncia dei trattati internazionali non sia più essenzialmente del Consiglio federale, ma sia invece stabilita in base alla portata della denuncia. Se la denuncia ha importanti ripercussioni sulla posizione giuridica della Svizzera o della sua popolazione dovrà essere approvata dal Parlamento e la decisione di approvazione dovrà essere sottoposta a referendum. Nel parere adottato in data odierna il Consiglio federale valuta positivamente la normativa proposta, è tuttavia dell'opinione che per l'attuazione dell'iniziativa parlamentare 16.456 sia necessaria una base costituzionale.

Wortlaut

La Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati decide di elaborare un disciplinamento che stabilisca chi ha la competenza di denunciare un determinato trattato internazionale. Il disciplinamento rispetterà il principio del parallelismo delle competenze: se l'Assemblea federale o il Popolo hanno la competenza di approvare la conclusione di un trattato internazionale, essi avranno anche la competenza di approvarne la denuncia. Occorre inoltre esaminare se la competenza di modificare un trattato internazionale debba essere definita in modo analogo alla competenza di concludere il trattato in questione.

Begründung

Nella sua risposta del 25 febbraio 2015 all'interpellanza Schneider-Schneiter 14.4249, "Tutela dei diritti dei votanti", il Consiglio federale ha indicato che spetta a lui "la competenza di denunciare trattati internazionali conformemente all'articolo 184 capoverso 1 della Costituzione federale". La denuncia di un importante trattato sarebbe quindi da considerare come un "progetto essenziale" ai sensi dell'articolo 152 capoverso 3 della legge sul Parlamento, per la quale andrebbero consultate le Commissioni della politica estera. Tuttavia, considerato che una semplice consultazione ha soltanto un carattere di raccomandazione e non è vincolante, il Consiglio federale si considera come il solo competente per la denuncia dei trattati.

Se da un lato riconosce che, conformemente all'articolo 184 capoverso 2 della Costituzione, il Consiglio federale è abilitato a ratificare e pertanto anche a denunciare i trattati internazionali, la Commissione delle istituzioni politiche (CIP) del Consiglio degli Stati sottolinea, dall'altro, che il Governo non detiene da solo questa competenza - fatte salve le eccezioni previste dalla legge - ma deve ottenere l'approvazione dell'Assemblea federale prima della relativa ratifica (art. 166 Cost.); a determinate condizioni il decreto di approvazione sottostà al referendum facoltativo o a quello obbligatorio (art. 140 e 141 Cost.). Se la conclusione di un trattato non compete unicamente al Consiglio federale, anche la denuncia dello stesso non gli deve competere in modo esclusivo; quest'ultima ha quindi bisogno di essere sottoposta per analogia a una preventiva approvazione. Questo parallelismo fra la competenza di prendere una decisione e la competenza di abrogarla deriva dal principio del parallelismo delle competenze nella legislazione nazionale e internazionale, così come ampiamente stabilito dalla modifica costituzionale accettata da Popolo e Cantoni nella votazione del 9 febbraio 2003. Nel diritto interno la competenza dell'Assemblea federale di emanare leggi implica chiaramente quella di abrogarle, senza che quest'ultima sia esplicitamente menzionata nella Costituzione (cfr. art. 163 Cost.). Questo principio dell'atto contrario deve valere anche per la conclusione, la modifica e la denuncia dei trattati internazionali che, a differenza del passato, non possono più essere considerati innanzitutto come strumenti della politica estera del Governo. Oggi una parte notevole dell'ordine giuridico è costituita da trattati internazionali, su cui si fondano diritti e doveri delle persone. Da un profilo democratico, quindi, è essenziale che per la conclusione, la modifica e l'abrogazione di trattati internazionali vigano regole analoghe a quelle che si applicano all'emanazione, alla modifica o all'abrogazione di leggi. È impensabile che trattati internazionali come la Convenzione europea dei diritti dell'uomo o l'Accordo sulla libera circolazione delle persone con l'UE possano essere denunciati unicamente dal Consiglio federale.

Il Consiglio federale non può nemmeno giustificare la propria competenza di denunciare un trattato internazionale semplicemente con il fatto di essere incaricato di curare gli affari esteri (art. 184 cpv. 1 Cost.). Le competenze di concludere e quindi anche di denunciare trattati internazionali sono disciplinate dagli articoli 166 capoverso 2 e 184 capoverso 2 della Costituzione. Ai sensi di queste disposizioni l'Assemblea federale approva i trattati internazionali, fatti salvi quelli la cui conclusione è di competenza soltanto del Consiglio federale in virtù della legge o di un trattato internazionale. In occasione dell'esame della Costituzione federale del 18 aprile 1999, le Camere federali hanno respinto la proposta del Consiglio federale che chiedeva il riconoscimento esplicito della competenza di concludere trattati internazionali desumibile direttamente dalla Costituzione federale. Da quel momento il Consiglio federale non può più invocare un corrispondente "diritto costituzionale consuetudinario".

In pratica la competenza di concludere trattati internazionali, diversamente da quella di emanare la legislazione interna, si basa sul contenuto e non sulla forma del trattato. È possibile pertanto che un trattato, la cui conclusione ha richiesto l'approvazione dell'Assemblea federale, possa essere modificato direttamente dal Consiglio federale se la modifica in questione ha una portata limitata. Nel quadro dell'elaborazione del progetto la CIP esaminerà se il disciplinamento legislativo debba codificare questa prassi o se occorra invece introdurre anche un parallelismo della forma.

Verhandlungen

Notizia ATS

Dibattito al Consiglio degli Stati, 11.09.2018

La denuncia e la modifica di importanti trattati internazionali deve essere approvata dal Parlamento o, nel caso di referendum, dal popolo. È il contenuto di un progetto di legge, che vuole disciplinare in modo chiaro le competenze, accolto oggi dal Consiglio degli Stati. Il dossier va al Nazionale.

La controversa questione legata alle competenze in questo ambito si trascina da tempo. Finora infatti la legge non chiarisce a chi spetti la denuncia di questi accordi, una zona d'ombra che secondo il relatore, Andrea Caroni (PLR/AR), si vuole eliminare con il sopraccitato disegno.

Analogamente al disciplinamento in vigore per la conclusione di tali trattati, il plenum crede che, nel caso in cui lo scenario di una denuncia si concretizzasse, il dossier dovrebbe passare fra le mani delle Camere federali ed eventualmente degli aventi diritto di voto.

Tale opinione va contro il parere del Consiglio federale. Secondo quest'ultimo, infatti, la Costituzione gli attribuisce la competenza esclusiva sul tema. Non condividendo l'interpretazione dell'esecutivo, la commissione preparatoria aveva avviato nel gennaio scorso una consultazione su un progetto di modifica legislativa in grado di dissipare i dubbi.

Chiarire subito le regole del gioco

Sapere a chi spetta la denuncia di trattati internazionali è un interrogativo che finora non ha avuto rilevanza nella pratica, essendo una situazione mai verificatasi. Tuttavia, alcune recenti iniziative popolari (come quella dell'UDC sull'immigrazione di massa e di ECOPOP sul sovrappopolamento) hanno sollevato la questione.

È dunque fondamentale per la legittimità delle decisioni politiche che le regole siano stabilite prima "del fischio d'inizio della partita e non durante il suo svolgimento", secondo Caroni.

È il contenuto delle disposizioni di un accordo a essere determinante per stabilire se la denuncia o la modifica di quest'ultimo debba essere approvata dall'Assemblea federale e se la decisione vada sottoposta a referendum. Infatti, qualora venissero sanciti ad esempio diritti e doveri delle persone, il ritocco del trattato necessita della stessa legittimità democratica dell'abrogazione o della modifica di una legge nazionale. Lo stesso vale per la denuncia in caso di ripercussioni importanti sulla situazione giuridica della Svizzera o della sua popolazione.

Denuncia autonoma del CF solo se imposta

Secondo il progetto di atto normativo, il Consiglio federale è tenuto a denunciare autonomamente un trattato quando una disposizione costituzionale glielo impone, non lasciando spazio all'interpretazione.

È il caso dell'iniziativa popolare "Per un'immigrazione moderata (Iniziativa per la limitazione)" che obbliga il Consiglio federale a denunciare l'Accordo sulla libera circolazione delle persone con l'UE.

Vi è invece margine di apprezzamento ad esempio sui giudici stranieri: nel testo si chiede di prendere il provvedimento "se necessario". Quando si presenta questa eventualità, la valutazione va affidata al Parlamento e semmai al popolo.

Notizia ATS

Dibattito al Consiglio nazionale, 13.06.2019

Denuncia trattati internazionale passi per Parlamento e popolo

La denuncia e la modifica di importanti trattati internazionali deve essere approvata dal Parlamento o, nel caso di referendum, dal popolo. Il Consiglio federale non deve avere la competenza esclusiva. È quanto prevede il progetto di legge che, dopo gli Stati, è stato accolto oggi - con 179 voti a favore e 1 astenuto - anche dal Consiglio nazionale. Il dossier è quindi pronto per le votazioni finali.

La controversa questione legata alle competenze in questo ambito si trascina da tempo. Finora infatti la legge non chiarisce a chi spetti la denuncia di questi accordi, una zona d'ombra che secondo il relatore, Marco Romano (PPD/TI), si vuole eliminare con il sopraccitato disegno.

Analogamente al disciplinamento in vigore per la conclusione di tali trattati, il plenum crede che, nel caso in cui lo scenario di una denuncia si concretizzasse, il dossier dovrebbe passare fra le mani delle Camere federali ed eventualmente degli aventi diritto di voto.

Tale opinione va contro il parere del Consiglio federale. Secondo quest'ultimo, infatti, la Costituzione gli attribuisce la competenza esclusiva sul tema. I trattati non sono chiamati a durare eternamente, ha sottolineato la ministra della giustizia Karin Keller-Sutter. "Possono essere denunciati, ma ciò non deve essere fatto soltanto sotto l'effetto dell'emozione".

Chiarire subito le regole del gioco

Sapere a chi spetta la denuncia di trattati internazionali è un interrogativo che finora non ha avuto rilevanza nella pratica, non essendo la situazione mai verificatasi, ha ricordato Romano. Tuttavia, in passato, alcune iniziative popolari (come quella dell'UDC sull'immigrazione di massa e di ECOPOP sul sovrappopolamento) hanno sollevato la questione.

È dunque fondamentale per la legittimità delle decisioni politiche che le regole siano stabilite prima "del fischio d'inizio della partita e non durante il suo svolgimento", ha aggiunto Barbara Steinemann (UDC/ZH) pure a nome della commissione.

Contenuto determinante

È il contenuto delle disposizioni di un accordo a essere determinante per stabilire se la denuncia o la modifica di quest'ultimo debba essere approvata dall'Assemblea federale e se la decisione vada sottoposta a referendum, ha aggiunto Steinemann.

Infatti, qualora venissero sanciti ad esempio diritti e doveri delle persone, il ritocco del trattato necessita della stessa legittimità democratica dell'abrogazione o della modifica di una legge nazionale. Lo stesso vale per la denuncia in caso di ripercussioni importanti sulla situazione giuridica della Svizzera o della sua popolazione.

Denuncia autonoma del CF solo se imposta

Secondo il progetto di atto normativo, il Consiglio federale è tenuto a denunciare autonomamente un trattato quando una disposizione costituzionale glielo impone, non lasciando spazio all'interpretazione.

È il caso dell'iniziativa popolare "Per un'immigrazione moderata (Iniziativa per la limitazione)" che obbliga il Consiglio federale a denunciare l'Accordo sulla libera circolazione delle persone con l'UE.

In altre circostanze vi è invece un margine di apprezzamento, come era il caso ad esempio per l'iniziativa UDC contro i giudici stranieri: nel testo si chiedeva di prendere il provvedimento "se necessario". Quando si presenta questa eventualità, la valutazione va affidata al Parlamento e semmai al popolo.