Coinvolgimento della Svizzera nelle operazioni cum-cum e cum-ex

Wortlaut

Nell'interrogazione 17.1009 Entità delle perdite fiscali dovute al "dividend stripping" e misure di contrasto, che ho presentato nel marzo del 2017, il Consiglio federale ha spiegato in modo credibile di essere in grado di gestire abbastanza bene la situazione inerente alle operazioni di "dividend stripping" (ossia le operazioni Cum-Cum e Cum-Ex) e, in tal modo, di avere evitato ed evitare perdite fiscali. Tuttavia, nell'ottobre del 2018 una cooperativa di ricerca ha scoperto una serie di scandali legati alle operazioni Cum-Cum e Cum-Ex; si stima che con questo metodo siano stati sottratti al fisco di diversi Paesi europei oltre 50 miliardi di euro. Rimane da chiarire in quale misura la Svizzera vi sia coinvolta. Un articolo della "Neue Zürcher Zeitung" del 18 ottobre 2018 approfondisce la problematica e fa riferimento a un articolo apparso sulla rivista digitale "Republik", secondo cui la Svizzera avrebbe bloccato tali attività criminali molto prima della Germania, ad esempio. Nel 2006, infatti, il numero di istanze di rimborso dell'imposta preventiva presentate all'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC) è stato così elevato da destare sospetti. L'AFC ha deciso quindi di indagare in merito a queste irregolarità. Nel 2008, con la pubblicazione di un'apposita circolare, l'AFC ha messo definitivamente al bando le operazioni Cum-Ex. La circolare precisava che "in questo contesto bisogna accertarsi che l'imposta preventiva figurante sui giustificativi utilizzabili per l'istanza di rimborso (ad es. cedole di interessi) non sia superiore all'imposta effettivamente versata all'AFC".

Fatte queste premesse, sorgono le seguenti domande:

1. Le banche svizzere sono già state coinvolte in operazioni Cum-Cum o Cum-Ex? Se sì, in quale misura?

2. La circolare dell'AFC costituisce una base sufficiente per scoprire e prevenire tali operazioni?

3. Nella risposta all'interrogazione 17.1009 si afferma testualmente: "sono punibili esclusivamente le persone fisiche. Se queste sono residenti all'estero il perseguimento penale risulta particolarmente complesso ed è per questo motivo che, finora, non sono ancora state inflitte multe". Il Consiglio federale reputa normale il fatto che nessuno sia chiamato a rispondere per i reati commessi e che non si cerchi nemmeno di punire i colpevoli? Non pensa che proprio l'impunità fattuale induca alla prassi del "dividend stripping"?

4. È necessario creare nuove basi legali affinché siano punibili anche le persone giuridiche?

5. A quanto ammontano, secondo il Consiglio federale, le imposte sottratte negli ultimi 20 anni mediante la prassi del "dividend stripping" di qualsiasi forma essa sia?

6. Le fattispecie menzionate in precedenza sono prese in considerazione nel quadro dell'imminente riforma dell'imposta preventiva?

Stellungnahme des Bundesrates

Attraverso le operazioni Cum-Cum e Cum-Ex (termine generico "dividend stripping") si fa valere ingiustificatamente il diritto al rimborso delle imposte riscosse alla fonte sui redditi di capitali basandosi su una convenzione per evitare le doppie imposizioni (CDI) o sulla legge federale sull'imposta preventiva (LIP). Nell'intento di occultare tali operazioni, spesso vengono architettati complessi costrutti transfrontalieri. Nel caso di operazioni Cum-Ex, più persone presentano un'istanza di rimborso per la medesima imposta preventiva. Al fine di garantire che l'imposta preventiva riscossa sui dividendi sia rimborsata una sola volta, sono state adottate misure sia nell'ambito della riscossione e del rimborso dell'imposta preventiva secondo la legislazione nazionale, sia nell'ambito dell'applicazione delle CDI (cfr. tra l'altro la circolare no 21 dell'AFC dell'1° aprile 2008). Nelle operazioni Cum-Cum si tratta invece di una sola persona che presenta un'istanza di rimborso dell'imposta preventiva senza però averne diritto.

1. Già nel 1990 l'Associazione Svizzera dei Banchieri ha pubblicato una circolare, tuttora valida, in cui si precisa che sui pagamenti sostitutivi da versare a seguito di una vendita allo scoperto ("manufactured payments") le banche svizzere devono corrispondere all'AFC un importo pari all'imposta preventiva riscossa sul pagamento (originale). De facto, questo impedisce alle banche svizzere il ricorso alle operazioni Cum-Ex.

A partire dai primi anni 2000, esaminando le istanze di rimborso l'AFC ha scoperto un numero sempre maggiore di strutture Cum-Cum. Talvolta, fra i richiedenti figuravano anche banche svizzere e ciò ha reso necessario l'intervento dell'AFC. Da allora non sono più emersi elementi che facciano presumere un ricorso a tali operazioni da parte di queste banche.

2. Le disposizioni della circolare no 21 dell'AFC del 1° aprile 2008 garantiscono che le attestazioni relative alla deduzione dell'imposta finalizzate al rimborso dell'imposta preventiva rilasciate non superino l'importo dell'imposta versata all'AFC, anche per i residenti all'estero. I rimborsi dell'imposta preventiva per i dividendi incassati attraverso banche estere possono quindi essere ottenuti soltanto presentando un "tax voucher", che consente di attribuire l'imposta preventiva a un determinato dividendo. Per contro, la circolare dell'AFC non stabilisce alcuna disposizione per prevenire le operazioni Cum-Cum. Al riguardo sono sufficienti le basi legali vigenti (CDI e LIP), come pure la giurisprudenza del Tribunale federale.

3. La lotta contro le operazioni Cum-Ex e Cum-Cum riveste un'importanza cruciale. A tal fine sono previste da un lato misure per evitare il rimborso ingiustificato dell'imposta preventiva, dall'altro il perseguimento penale dei colpevoli. Mentre la prova da fornire per il diritto al rimborso dell'imposta preventiva può essere trasferita al richiedente, la prova dei fatti e della colpa soggiace alle condizioni del diritto processuale penale.

Di conseguenza, nei reati commessi da persone fisiche residenti all'estero il dispendio per giungere a una condanna è considerevole. Inoltre, occorre considerare che le CDI non sempre costituiscono una base legale diretta per l'applicazione del pertinente diritto penale (cfr. risposta alla domanda 4).

4. Il Consiglio federale giudica efficaci le vigenti basi legali concernenti la punibilità delle imprese (in particolare l'art. 102 CP). Tuttavia, ai fini del perseguimento è decisivo capire se le disposizioni penali svizzere sono applicabili ai colpevoli residenti all'estero. Di per sé, le CDI pertinenti non contemplano disposizioni penali. L'amministrazione federale sta esaminando la possibilità di creare una base legale chiara applicabile a siffatti casi.

5. Non si dispone di una base di dati sufficiente che consenta al Consiglio federale di rilasciare dichiarazioni affidabili sull'ammontare delle imposte sottratte mediante la prassi del "dividend stripping". Va però detto che l'AFC ha bloccato tutti i casi di "dividend stripping" finora identificati, effettuato accertamenti approfonditi e, se del caso, esperito il ricorso. In tutti i casi scoperti dall'AFC il rimborso dell'imposta preventiva è stato negato. I casi che non sono ancora oggetto di una decisione passata in giudicato a fine 2018 sono stati iscritti nel consuntivo tra gli impegni eventuali risultanti da operazioni di "dividend stripping" per un importo di 479 milioni, di cui 174 milioni sono oggetto di procedimenti di ricorso pendenti. Finora, l'AFC ha vinto la causa nei 12 casi in questione.

6. Il rapporto concernente le raccomandazioni in merito a una riforma dell'imposta preventiva, redatto a dicembre 2018 dal gruppo di esperti istituito dal Dipartimento federale delle finanze e composto da rappresentanti della Confederazione, dei Cantoni e dell'economia, tematizza la parità di trattamento fra i pagamenti originali e i pagamenti sostitutivi. Secondo il rapporto bisognerebbe creare un'esplicita base giuridica per i pagamenti sostitutivi nel quadro della riforma dell'imposta preventiva. Il Consiglio federale non ha ancora stabilito l'ulteriore modo di procedere.

Risposta del Consiglio federale.